摘 要:按交通運(yùn)輸部海事局的總體部署，泉州海事局于2009年3月1日起試行《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》(第一部分)(文中簡(jiǎn)稱(chēng)新流程)，即海事行政許可、審批、報(bào)備等靜態(tài)類(lèi)執(zhí)法工作流程。本文對(duì)試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策和保障措施，為決策者改進(jìn)和完善新流程提供參考。

關(guān)鍵詞:業(yè)務(wù)流程 ;試點(diǎn);對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):U692 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):16717953(2009)04005104

《Maritime Enforcement Procedures》(SectionⅠ)Found in Experimental Work on the Problem and Solution

CHEN Xiaoming

(Quanzhou maritime safety administration，Quanzhou 362000，China)

Abstract: Based on the overall deployment of the MSA of Ministry of Communications， Quanzhou MSA has embarked on the 《Maritime Enforcement Procedures》 (SectionⅠ) (Following called New Procedures)， which is about static maritime enforcement procedures， such as permission， approval， registration and etc. Some problems emerged in the trial work are analyzed; Their settlement and Safeguard Measures are also propounded; All that supply the decision makers with reference to improve and perfect the New Procedures.

Key words: enforcement procedures;trial;countermeasures

在2008年全國(guó)海事工作會(huì)議上，交通運(yùn)輸部徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)指出:“到2010年，要全面實(shí)現(xiàn)'四個(gè)確保'，即確保水上交通安全監(jiān)管和行政執(zhí)法能力顯著提高，確保水上交通安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，確保綜合能力和發(fā)展水平在經(jīng)濟(jì)執(zhí)法隊(duì)伍中處于最前列，確?！笔晃濉澳┧辖煌ò踩O(jiān)督管理主要指標(biāo)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，部海事局準(zhǔn)確把握海事發(fā)展的新規(guī)律，認(rèn)真分析海事面臨的新形勢(shì)，在全國(guó)海事系統(tǒng)深入開(kāi)展“行政執(zhí)法一面旗”建設(shè)。“一面旗”建設(shè)是中國(guó)海事在新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)具有戰(zhàn)略意義的重大舉措，編制和運(yùn)行《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》是“一面旗”建設(shè)中最基礎(chǔ)最重要的工作之一，是進(jìn)一步規(guī)范海事執(zhí)法行為、提高海事執(zhí)法效能的重要措施^[1]。

1 新流程試運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

試點(diǎn)工作是全面推廣實(shí)施部海事局海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)試點(diǎn)工作來(lái)驗(yàn)證新流程的正確性、科學(xué)性、適用性、有效性和可操作性。按部海事局的總體部署，泉州海事局于2009年3月1日起試行新流程?？傮w來(lái)講，新流程簡(jiǎn)化了辦事程序、提高了行政效率、方便了行政相對(duì)人，是一項(xiàng)便民利民的偉大工程。但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試運(yùn)行，也發(fā)現(xiàn)了以下問(wèn)題:

1)分支局政務(wù)中心涉及的大部分許可業(yè)務(wù)流程的環(huán)節(jié)仍然偏多，多數(shù)許可業(yè)務(wù)需要受理人、審核人、審批人等3名執(zhí)法人員經(jīng)3個(gè)環(huán)節(jié)才能完成，程序不夠簡(jiǎn)化。

2)新流程對(duì)每一項(xiàng)許可業(yè)務(wù)所需保存的書(shū)面材料并不明確。雖然每項(xiàng)具體的業(yè)務(wù)流程都有“執(zhí)法主要標(biāo)準(zhǔn)”和“執(zhí)法文書(shū)和臺(tái) 帳”的規(guī)定，但是都無(wú)法獲知需要保留的書(shū)面材料到底是哪些，出現(xiàn)執(zhí)法人員見(jiàn)仁見(jiàn)智的情況，給行政相對(duì)人造成困惑。

3)新流程對(duì)行政許可類(lèi)檔案材料的保存期限未作規(guī)定。

4)新流程對(duì)執(zhí)法信息的傳遞方式未明確規(guī)定，易陷入書(shū)面?zhèn)鬟f的誤區(qū)。

5)《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的適裝許可業(yè)務(wù)流程》要求相對(duì)人提供危險(xiǎn)貨物艙單復(fù)印件、(國(guó)際)防止油污證書(shū)復(fù)印件、《油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書(shū)》復(fù)印件、船舶適裝證書(shū)復(fù)印件，不夠便民且可操作性較差^[2]。

6)海事處涉及的《船舶在港區(qū)水域洗艙、清艙、驅(qū)氣許可業(yè)務(wù)流程》和《船舶在港區(qū)水域排放壓載水、洗艙水、殘油、含油污水許可業(yè)務(wù)流程》等2個(gè)流程中的崗位職責(zé)仍然將受理人、審核人、審批人分開(kāi)，也就是說(shuō)該項(xiàng)業(yè)務(wù)仍然需要3名執(zhí)法人員經(jīng)3個(gè)環(huán)節(jié)才得以完成，明顯違背了高效便民的原則。

2 相應(yīng)的解決對(duì)策及理由

根據(jù)以上存在問(wèn)題，筆者進(jìn)行了詳細(xì)的分析，提出了相對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，供決策者改進(jìn)和完善新流程參考。

2.1 進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序

建議審核環(huán)節(jié)與受理環(huán)節(jié)合二為一，即受理人直接履行審核職責(zé)，審批人負(fù)責(zé)全面把關(guān)。

理由有以下幾方面:一是這樣做縮減了1個(gè)環(huán)節(jié)、節(jié)約了1個(gè)人力，同時(shí)也增強(qiáng)了受理人的責(zé)任心和使命感，更能保證每一個(gè)海事許可項(xiàng)目從頭開(kāi)始就干好做實(shí)。本人認(rèn)為多數(shù)的3人流程應(yīng)進(jìn)一步壓縮簡(jiǎn)化。二是一項(xiàng)許可業(yè)務(wù)由3名執(zhí)法人員共同完成，理論上是層層把關(guān)、萬(wàn)無(wú)一失，實(shí)際上常出現(xiàn)職責(zé)混沌、推諉扯皮的現(xiàn)象，特別是受理人與審核人之間的摩擦、不協(xié)調(diào)、互相責(zé)怪現(xiàn)象更是司空見(jiàn)慣。三是受理環(huán)節(jié)實(shí)際上是基礎(chǔ)和至關(guān)重要的。受理人開(kāi)出了《受理通知單》后，行政機(jī)關(guān)(或者說(shuō)審核人及審批人)已無(wú)太多回旋余地，如果材料內(nèi)容出現(xiàn)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)極易陷入被動(dòng)^[3]。因?yàn)榇藭r(shí)行政機(jī)關(guān)只能按行政許可法等法律法規(guī)及本機(jī)關(guān)對(duì)外服務(wù)承諾所確定的時(shí)限作出相應(yīng)決定，否則將直接影響到政府的執(zhí)行力和公信力。所以受理人在受理申請(qǐng)材料時(shí)不應(yīng)只是機(jī)械受理、上傳下達(dá)，還應(yīng)對(duì)材料內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審查審核即履行審核職責(zé)，確保行政機(jī)關(guān)在受理環(huán)節(jié)上即贏得主動(dòng)。這也要求受理崗位的海事執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.2 明確規(guī)范執(zhí)法文書(shū)和臺(tái)帳

建議新流程以“高效、便民”為原則對(duì)每一項(xiàng)許可業(yè)務(wù)所需保存的書(shū)面材料進(jìn)行梳理，并在“執(zhí)法文書(shū)和臺(tái)帳”中予以明確。避免出現(xiàn)申請(qǐng)人辦理同樣的事時(shí)因受理人不同而被要求提交不同的書(shū)面材料的情況^[4]。

舊流程中申請(qǐng)人除了申請(qǐng)書(shū)以外，還要提供大量的書(shū)面材料，如果書(shū)面材料為復(fù)印件，還得申請(qǐng)人和受理人雙方在復(fù)印件上簽字蓋章并注明“與原件相符”字樣及日期。不少相對(duì)人反映:到海事部門(mén)辦事手續(xù)太多太繁。海事系統(tǒng)要確保綜合能力和發(fā)展水平在經(jīng)濟(jì)執(zhí)法隊(duì)伍中處于前列，就必須以新流程上狠下功夫，刪繁就簡(jiǎn)，能簡(jiǎn)化則簡(jiǎn)化、能事后監(jiān)管則不必事前提供、用口頭和電子文檔等其他方式能解決的則不必保留書(shū)面紙質(zhì)材料，方便相對(duì)人辦事、提高行政許可效率，展示高效廉潔新形象。以實(shí)際行動(dòng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，節(jié)省紙張，建設(shè)資源節(jié)約型政府機(jī)關(guān)^[5]。

2.3 明確行政許可檔案的保存期限

建議以試行新流程為契機(jī)，在新流程中對(duì)各項(xiàng)行政許可檔案材料的保存期限作出明確規(guī)定。

水監(jiān)體制改革10年以來(lái)，從未出臺(tái)過(guò)許可類(lèi)檔案材料保存期限的規(guī)定，因而無(wú)人敢于銷(xiāo)毀堆積如山的陳年檔案，不少海事機(jī)構(gòu)更是滿倉(cāng)爆倉(cāng)。海事機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所原本就十分有限，陳年檔案令大家困惑不已。

2.4 豐富信息傳遞形式，全面提高執(zhí)法效率

建議新流程以有效、高效為目標(biāo)，因事制宜，允許靜態(tài)部門(mén)采取多樣化的信息傳遞形式，包括口頭、電話、手機(jī)短信、顯示屏、電子郵件等各種有效形式，力戒書(shū)面?zhèn)鬟f形式^[6]。反之，動(dòng)態(tài)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)查閱許可檔案臺(tái)帳，獲取執(zhí)法信息。

舊流程中凡是信息傳遞必是書(shū)面形式，事事書(shū)面來(lái)書(shū)面往的，其結(jié)果是讓執(zhí)法人員耗費(fèi)大量時(shí)間于電腦桌前敲鍵盤(pán)、辦公室里做臺(tái)帳，多名執(zhí)法人員配合且忙乎了大半天才完成一個(gè)簡(jiǎn)單的許可任務(wù)，其效率之低可想而知。其他經(jīng)濟(jì)執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)海事部門(mén)的“忙”感到不可思議。

“全國(guó)海事一家人”，海事系統(tǒng)內(nèi)部的信息溝通應(yīng)是寬廣和無(wú)極限的，在海事系統(tǒng)內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)動(dòng)靜態(tài)信息共享是輕而易舉的，完全沒(méi)有必要采用書(shū)面?zhèn)鬟f形式。況且書(shū)面執(zhí)法聯(lián)系單承載的信息是相當(dāng)有限的，往往還需要通過(guò)查閱臺(tái)帳、電話詢問(wèn)等其他方式作補(bǔ)充才獲得令動(dòng)態(tài)監(jiān)管人員滿意的信息。實(shí)踐證明，在一個(gè)海事局(處)范圍內(nèi)“口頭傳遞”配合“主動(dòng)查閱”執(zhí)法信息是最“有效、高效”的。

2.5 簡(jiǎn)化申報(bào)材料，方便行政相對(duì)人

建議由申請(qǐng)人在《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)單》上的備注欄內(nèi)注明相關(guān)船舶證書(shū)的有效期、適裝的貨品，以此取代由申請(qǐng)人提供(國(guó)際)防止油污證書(shū)復(fù)印件、《油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書(shū)》復(fù)印件及船舶適裝證書(shū)復(fù)印件。至于危險(xiǎn)貨物艙單復(fù)印件則純屬多余，因?yàn)椤洞拜d運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)單》上已注明了危險(xiǎn)貨物的“艙室編號(hào)”^[7]。

理由有以下幾點(diǎn):(1)提供證書(shū)復(fù)印件不夠便民且可操作性差。根據(jù)《中華人民共和國(guó)船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物必需提前24小時(shí)申報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)、出港口。因而通常情況下辦理船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)時(shí)船舶正在海上航行或者并未靠泊，這種情況下提供船舶證書(shū)復(fù)印件和危險(xiǎn)貨物艙單復(fù)印件顯然是困難重重的，給相對(duì)人造成較大麻煩。(2)海事機(jī)構(gòu)要求申請(qǐng)人提供上述證書(shū)復(fù)印件的主要目的是要掌握證書(shū)的有效期、適裝的貨品。根據(jù)《行政許可法》申請(qǐng)人必須誠(chéng)信申報(bào)的法律原則，由申請(qǐng)人在《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)單》的備注欄上寫(xiě)明三種證書(shū)的有效期與適裝的貨品，也可達(dá)到同樣目的?！霸谏陥?bào)單上填寫(xiě)證書(shū)有效期、適裝的貨品”與“提供證書(shū)復(fù)印件”其實(shí)是等效的，既然是等效的，當(dāng)然要采用簡(jiǎn)便的方式。(3)提供證書(shū)復(fù)印件不科學(xué)。如果上述三種證書(shū)很重要，必須復(fù)印，試問(wèn)適航證書(shū)、載重線證書(shū)等其他船舶證書(shū)哪樣不重要?豈不是都要復(fù)印呢?顯然是行不通的。由于要求提前24小時(shí)申報(bào)，因而申報(bào)時(shí)往往無(wú)法核對(duì)船舶證書(shū)原件，而復(fù)印件又極易造假，提供復(fù)印件并無(wú)益于事前審批。(4)按行政許可法的“控制事前審批、強(qiáng)化事后監(jiān)督”的原則，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)減少審批手續(xù)、強(qiáng)化事后監(jiān)管、提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。減少審批手續(xù)不提供證書(shū)復(fù)印件，而由申請(qǐng)人在申報(bào)單上填寫(xiě)證書(shū)有效期及適裝貨品。這樣做一點(diǎn)也沒(méi)有弱化海事監(jiān)管，相反地可以讓執(zhí)法人員騰出更多時(shí)間從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化事后監(jiān)管:一是登錄船舶數(shù)據(jù)庫(kù)核實(shí)申報(bào)材料，二是船舶進(jìn)港后在辦理進(jìn)出港簽證、現(xiàn)場(chǎng)檢查、船舶安檢等多個(gè)環(huán)節(jié)核對(duì)船舶證書(shū)原件，如發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人在申報(bào)單中虛報(bào)瞞報(bào)、船舶證書(shū)過(guò)期失效，可以依法采取行政處罰、行政強(qiáng)制(滯留)等多種懲處措施^[8]。

2.6 關(guān)于兩個(gè)業(yè)務(wù)流程的具體修改建議

建議《船舶在港區(qū)水域洗艙、清艙、驅(qū)氣許可業(yè)務(wù)流程》和《船舶在港區(qū)水域排放壓載水、洗艙水、殘油、含油污水許可業(yè)務(wù)流程》更改如下:“受理人負(fù)責(zé)許可申請(qǐng)的受理、審批、歸檔、臺(tái)帳登記等工作;負(fù)責(zé)有關(guān)信息的傳遞。”

上述2個(gè)流程是日常的防污許可業(yè)務(wù)，完全可以參照《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的適裝許可業(yè)務(wù)流程》由受理人直接審批。既然是1個(gè)執(zhí)法人員能完成的工作，為何要由3名執(zhí)法人員來(lái)做呢?

3 確保新流程取得實(shí)效的其他措施

隨著新流程試行工作的深入開(kāi)展，也許還會(huì)出現(xiàn)更多的問(wèn)題。為確保所有問(wèn)題的順利解決，還需要以下幾方面的保障措施。

3.1 要深刻理解新流程的目的，確實(shí)樹(shù)立便民利民意識(shí)

思想意識(shí)決定人的行動(dòng)，有了正確的思想意識(shí)就能在碰到問(wèn)題時(shí)采取正確的行動(dòng)。在2009年全國(guó)海事工作會(huì)議上，徐副部長(zhǎng)要求海事系統(tǒng)要繼續(xù)創(chuàng)新海事管理機(jī)制，改進(jìn)海事監(jiān)管與服務(wù)方式。要簡(jiǎn)化辦事程序，提高工作透明度和辦事效率。從規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)，把海事管理效能轉(zhuǎn)化為企業(yè)的效益。在當(dāng)前困難經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，海事部門(mén)更要立足服務(wù)，時(shí)刻不忘海事服務(wù)于航運(yùn)發(fā)展的政府特性，研究進(jìn)一步提高海事管理效率，為行政相對(duì)人提供更加便利的海事管理服務(wù)，提高我國(guó)航運(yùn)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

編制和試行新流程是海事系統(tǒng)貫徹落實(shí)徐副部長(zhǎng)指示的具體措施。全體海事人員要充分領(lǐng)會(huì)新流程“減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率、便民利民”的本意，并轉(zhuǎn)化為辦理具體業(yè)務(wù)解決實(shí)際問(wèn)題的自覺(jué)行動(dòng)。

3.2 要及時(shí)調(diào)整執(zhí)法督察的重點(diǎn)和方向，監(jiān)督新流程正確有效實(shí)施

海事執(zhí)法督察是海事執(zhí)法工作的指揮棒，具有方向標(biāo)的作用，也是監(jiān)督新流程正確有效實(shí)施的重要手段。水監(jiān)體制改革之前，海事業(yè)務(wù)流程比較簡(jiǎn)化，甚至于有點(diǎn)隨意，我們不妨稱(chēng)之為“初始的簡(jiǎn)化”階段。水監(jiān)體制改革10年來(lái)，隨著執(zhí)法督察的深入開(kāi)展，海事業(yè)務(wù)流程不斷規(guī)范，但是規(guī)范的同時(shí)也增加大量環(huán)節(jié)和書(shū)面臺(tái)帳，比如航運(yùn)公司DOC(國(guó)際)證書(shū)的核發(fā)程序多達(dá)9個(gè)環(huán)節(jié)，而每次執(zhí)法督察必增加不少新的書(shū)面臺(tái)帳記錄，造成海事部門(mén)辦事手續(xù)日趨繁雜、辦事效率逐漸下降。我們稱(chēng)之為“規(guī)范化”階段，并向“繁雜化”量變。這一過(guò)程執(zhí)法督察發(fā)揮了主要作用。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求海事服務(wù)走向高效便民，新流程的試行將引領(lǐng)海事業(yè)務(wù)流程進(jìn)入“規(guī)范前提下的簡(jiǎn)化”階段。從上述三個(gè)階段我們可以看出，這正是客觀事物發(fā)展的否定之否定規(guī)律。

在新的階段，執(zhí)法督察將依然發(fā)揮重要的作用。但是，執(zhí)法督察部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到上述客觀規(guī)律，及時(shí)調(diào)整督察的重點(diǎn)和方向，突出高效便民，突出優(yōu)質(zhì)服務(wù)，鼓勵(lì)創(chuàng)新服務(wù)方式，鼓勵(lì)簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，反對(duì)增加相對(duì)人負(fù)擔(dān)，反對(duì)增加書(shū)面材料。

3.3 要加大執(zhí)法人員隊(duì)伍的建設(shè)力度，確保新流程的有效實(shí)施

徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)提出:要建立一支政治合格、熟悉業(yè)務(wù)、依法行政、辦事高效、廉潔奉公、文明服務(wù)的海事執(zhí)法隊(duì)伍。海事系統(tǒng)的“三支隊(duì)伍”中，執(zhí)法人員隊(duì)伍是主體，它直接服務(wù)于廣大人民群眾，是新流程的具體執(zhí)行者。為配合新流程的運(yùn)行，必須按照徐副部長(zhǎng)的要求，加快執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要針對(duì)近年來(lái)海事系統(tǒng)錄用大量新人的情況，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度特別是新流程培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并把優(yōu)秀執(zhí)法人員調(diào)整充實(shí)到受理崗位，確保新流程的有效實(shí)施。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理和規(guī)范，編制并運(yùn)行新的海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程，其目的主要有三個(gè):一是促進(jìn)執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，提高依法行政水平，貫徹落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略要求;二是增強(qiáng)執(zhí)法為民意識(shí)，按科學(xué)發(fā)展觀的要求支持和幫扶航運(yùn)企業(yè)度過(guò)金融危機(jī)難關(guān)，體現(xiàn)交通海事以民為本;三是減少辦事流程，刪除不必要的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，提高執(zhí)法效能和工作效率，展示交通海事高效廉潔新形象?；谝陨夏康模覀冇斜匾獙⒃圏c(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，不斷改進(jìn)和完善業(yè)務(wù)流程，適應(yīng)新形勢(shì)的需要，確保新的業(yè)務(wù)工作流程更加合法、合理、便民、高效。

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