李俊敏　于海清　余明全

摘要鑒于我國(guó)征地制度的不完善，在征地過程中存在著諸多問題。對(duì)現(xiàn)行的土地征收體制存在的缺陷和不足進(jìn)行分析和歸納，剖析現(xiàn)有問題的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上提出土地征收制度改革的建議。

關(guān)鍵詞土地征收；制度；改革

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)01-0264-02

土地征收制度是整個(gè)土地制度的核心內(nèi)容之一，是溝通國(guó)有土地與集體土地的中心環(huán)節(jié)，也是調(diào)整國(guó)家(政府)、建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人四者之間土地權(quán)利和權(quán)益分配關(guān)系的法律制度[1]。我國(guó)的土地征收制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下逐步形成的，隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的土地征收制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，在土地征收過程中引發(fā)的矛盾越來越突出，如果不解決好這個(gè)關(guān)系民生的重大問題，必將影響農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧社會(huì)的健康發(fā)展。

1土地征收中存在的問題

1.1“公共利益”的范圍被人為擴(kuò)大化

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或征用”。這些規(guī)定都在強(qiáng)調(diào)土地征收的前提是為“社會(huì)公共利益的需要”，只為某個(gè)或某些單位的利益需要，是不能征收集體土地的。雖然我國(guó)的憲法授予了政府征收土地的權(quán)力，但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地屬于“公共利益需要”，也沒有界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益”需要。由于“公共利益”語義的模糊不清，公共利益的范圍被人為擴(kuò)大化，在事實(shí)上就會(huì)形成土地征收權(quán)不受限制的情況，有些非“公共利益”的項(xiàng)目也會(huì)穿著公益性目的的外衣，動(dòng)用征地權(quán)，這樣就很容易造成權(quán)力濫用，使征地范圍擴(kuò)大，出現(xiàn)多征少用、征而不用等不合理現(xiàn)象。

1.2征地農(nóng)民的權(quán)益缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，農(nóng)民的利益受到侵害

由于我國(guó)的土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。在征地補(bǔ)償上，忽略了農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。從表面上看，國(guó)家在對(duì)農(nóng)地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上兼顧了權(quán)益性補(bǔ)償和保障性補(bǔ)償，好像是合理的。但是從發(fā)展的角度來看，國(guó)家給農(nóng)戶的征地補(bǔ)償卻是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出土地隨著社會(huì)發(fā)展其自身價(jià)值的增值過程。而且征收土地費(fèi)用占土地出讓價(jià)的比重過低，加上土地收益分配關(guān)系混亂，致使相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

1.3征地程序不完善，沒有充分體現(xiàn)民主性

中國(guó)現(xiàn)行的土地管理法對(duì)土地征收的行政程序做了較多的規(guī)定，但這些規(guī)定并沒有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)力的真正保護(hù)。從整體上看，主要是相關(guān)利益主體的協(xié)商談判機(jī)制欠缺，爭(zhēng)議和糾紛裁決機(jī)制缺失，同時(shí)缺乏對(duì)土地被征收后的利用情況的監(jiān)督機(jī)制。雖然《土地管理法》第四十八條規(guī)定：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而實(shí)際上，農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限，農(nóng)民和農(nóng)村集體作為弱勢(shì)群體，沒有決策權(quán)，自身正當(dāng)利益難以有效保障。

2土地征收問題的原因

2.1缺乏與農(nóng)村集體土地制度相關(guān)的可靠的法律依據(jù)

我國(guó)土地征收制度缺乏與之相關(guān)的明確可靠的法律依據(jù)，在土地征收用途的制約、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地糾紛裁決機(jī)制等方面都存在一定的缺陷。我國(guó)《憲法》中規(guī)定只有以公共利益為目的時(shí)才能進(jìn)行土地征收，但是卻沒有對(duì)“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?；又?guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這里依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。這種矛盾的規(guī)定實(shí)際上將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，無形中擴(kuò)大了征地范圍。法律的界定不嚴(yán)密和自身的矛盾為政府濫用征地權(quán)提供了可乘之機(jī)[2]?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定對(duì)被征地后的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償，“一定的”補(bǔ)償是一個(gè)模糊的概念，缺乏明確清晰定性的法律規(guī)定。因此，在執(zhí)行征地補(bǔ)償費(fèi)方面各地方有較大的隨意性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。當(dāng)被征收者認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)用過低損害其切身利益時(shí)，又無權(quán)提出異議，更無法通過行政復(fù)議或者司法程序獲得有效的救濟(jì)[3]。

2.2土地收益分配不合理

在我國(guó)，進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的單位或個(gè)人必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，為了滿足這種需要，政府則需要對(duì)集體土地進(jìn)行征收。這樣的制度安排，為政府帶來了在非農(nóng)用途土地供應(yīng)和將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途方面的雙重壟斷地位。土地供應(yīng)的壟斷，使政府能夠在土地征收成本很低的基礎(chǔ)上，加上豐厚的利潤(rùn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，獲得巨額收益；而將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途方面的壟斷，則使政府能夠穩(wěn)獲由于工業(yè)化和城市化發(fā)展而產(chǎn)生的土地價(jià)值增值。受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府把土地作為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要來源，熱衷于經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致土地征收權(quán)濫用，土地利用效率低下。而在征地中農(nóng)民失去了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)——土地，只得到很低的征地補(bǔ)償，這種消費(fèi)性補(bǔ)償不足以保證農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展，農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。

2.3征地補(bǔ)償制度存在缺陷

首先，征收土地的補(bǔ)償不是以土地的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以被征收土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來進(jìn)行核定。而農(nóng)業(yè)用途的土地產(chǎn)出效益相對(duì)其他用途而言，是比較低的。農(nóng)用地一旦被征收，用途就會(huì)發(fā)生改變，效益會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化。但是農(nóng)民并不能從土地用途的改變帶來的增值收益中獲益。其次，征地補(bǔ)償沒有體現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，而在國(guó)土資源部最近發(fā)布的“指導(dǎo)意見”中，雖然允許在征地補(bǔ)償費(fèi)過低而不能保證農(nóng)民原有生活水平不降低的情況下，土地補(bǔ)償和安置費(fèi)總額可以超過前3年平均產(chǎn)值的30倍(土地管理法規(guī)定的上限)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平不斷提高，而這個(gè)補(bǔ)償只能保證農(nóng)民的生活水平不降低，顯然對(duì)失地農(nóng)民是不公正的。

2.4征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制和征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制

我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村集體土地享有絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是土地的使用者和管理者。在涉及土地征收的決策上需要聽從于政府，由于在程序上和具體實(shí)施中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批等現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征收費(fèi)較低，很多土地在被征收后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村耕地流失嚴(yán)重。在我國(guó)，目前行政手段是糾紛調(diào)解的主要手段，司法審查權(quán)被排除在調(diào)節(jié)土地征收糾紛之外。即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣就形成一種政府既是土地征收者又是糾紛的調(diào)解者的局面，從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。

3土地征收制度的改革建議

3.1在法律上明確界定“公共利益”的范圍，非公益性建設(shè)用地應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則

我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，為了避免出現(xiàn)“公共利益”擴(kuò)大化現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：公共道路交通及附屬設(shè)施用地；國(guó)防、軍事用地；公共能源及附屬設(shè)施用地，如某一城市或地區(qū)的煤氣管道工程；災(zāi)害防治工程用地，如水利建設(shè)工程；公共設(shè)施用地，如公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共綠地等；科學(xué)研究及文化教育事業(yè)用地；自然資源與環(huán)境保護(hù)工程用地；公共事業(yè)用地，如福利、慈善事業(yè)；政府機(jī)關(guān)用地；國(guó)家法律規(guī)定的其他事業(yè)用地[4]?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度，所以倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)也很重要。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，由政府和全體民眾共同討論，最終得出結(jié)論。非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則。按照有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)民享有土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。非公益性建設(shè)用地單位如要使用農(nóng)民的土地，他們彼此間只能就土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓達(dá)成協(xié)議，這種轉(zhuǎn)讓只能在土地的“二級(jí)市場(chǎng)”上發(fā)生。對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，雙方應(yīng)以土地本身的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，可結(jié)合土地所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地所處的地理位置、農(nóng)民在土地上的投入、農(nóng)民喪失土地后的直接利益損失、間接利益損失等因素綜合考慮。

3.2改革征、供地雙軌制，建立合理的土地收益分配機(jī)制

在我國(guó)，現(xiàn)行政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷的體制下，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中可獲取相當(dāng)可觀的收益，而土地出讓金農(nóng)民卻一點(diǎn)也得不到。這種征、供地之間的巨大利益差異使一些地方政府萌生“以地生財(cái)”的想法。雖然國(guó)務(wù)院31號(hào)文對(duì)土地出讓金的征收、分配有了新的規(guī)定，納入財(cái)政預(yù)算并向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，但對(duì)于土地收益的“重新分配”能否真正讓利于民還需配套法規(guī)、政策的完善，僅靠“收支兩條線”管理不能徹底解決地方政府“以地生財(cái)”的問題[5]。因此，從制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)考慮改革現(xiàn)行征、供地雙軌制，建立合理的土地收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民有權(quán)參與買方平等協(xié)商土地價(jià)格的談判，讓農(nóng)民獲得土地級(jí)差收益，分配到一定比例的土地出讓金，分享工業(yè)化、城市化的成果，實(shí)現(xiàn)法律賦予農(nóng)民對(duì)土地的正當(dāng)權(quán)益。

3.3完善土地征收程序，加強(qiáng)征地的民主性

新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征收的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未從根本上改變。因此，如何規(guī)范政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。首先，要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，加強(qiáng)農(nóng)村土地征收的審批程序。其次，強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位，政府在對(duì)集體土地征收決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次，要徹底讓政府與征地行為之間的利益脫鉤。必須有針對(duì)性地采取措施約束政府行為，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理。最后，應(yīng)該把農(nóng)村土地征收的聽證程序落到實(shí)處，不能走形式。廣泛聽取有關(guān)部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民群眾及社會(huì)各方面的意見和建議，并根據(jù)聽證情況進(jìn)行合理修改。

3.4完善土地征收補(bǔ)償制度

合理的土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)該體現(xiàn)市場(chǎng)化和動(dòng)態(tài)化原則，改變以土地的原用途作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)的做法，通過市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估對(duì)被征收土地的現(xiàn)有價(jià)值和被征收后的預(yù)期價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，計(jì)算出該土地的未來增值額度。然后按照一定比例確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這實(shí)際上是使失地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民得以分享土地被征收后增值部分的收益。在征地補(bǔ)償中要有“既要維護(hù)國(guó)家的利益，也要維護(hù)農(nóng)民利益”的觀念，使失去土地的農(nóng)民就業(yè)、生活有保障。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛[6]。不僅要考慮到對(duì)被征地塊的補(bǔ)償，而且要考慮到由于征地所造成的地塊細(xì)碎化和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等損失，還有給生態(tài)和環(huán)境等帶來的問題都要考慮到，當(dāng)然這些補(bǔ)償?shù)木唧w算法還有待于進(jìn)一步研究，但是這些因素不容忽視。同時(shí)，在征地補(bǔ)償方式上，為保證失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，可考慮變一次性補(bǔ)償為社會(huì)保險(xiǎn)，按月或按年支付給失地農(nóng)民，社會(huì)保險(xiǎn)金不應(yīng)低于土地的平均年收入，并根據(jù)通貨膨脹和價(jià)格指數(shù)逐年調(diào)整[7]。

3.5完善土地征收的監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)土地征收過程中和征收后利用情況的監(jiān)督機(jī)制，首先改革現(xiàn)行的土地管理部門的行政系列。要解決這個(gè)問題，可以設(shè)立一個(gè)土地法庭，土地法庭在足夠長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)獨(dú)立于現(xiàn)行的法院系統(tǒng)，實(shí)行垂直控制，讓土地行政主管部門擺脫受制于地方政府的局面[8]。其次，加強(qiáng)對(duì)土地被征收后利用情況的監(jiān)督，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。在加強(qiáng)對(duì)土地征收后利用情況監(jiān)督的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)違法批地行為的監(jiān)督和嚴(yán)肅處理。具體而言，土地行政主管部門對(duì)于征而不用的土地，要無償沒收，并對(duì)征地單位給予一定的處罰，并且在未來幾年其用地將受到一定的限制。當(dāng)存在土地征而不用、改變征地用途和違法批地的現(xiàn)象時(shí)，農(nóng)民可以向上級(jí)主管部門舉報(bào)，對(duì)于舉報(bào)情況進(jìn)行核查，情況屬實(shí)的對(duì)舉報(bào)人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)并替舉報(bào)人保密，并嚴(yán)懲征地中的不法行為。同時(shí)，加大對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰力度并確定個(gè)人賠償原則。征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)于主要責(zé)任人員則要求其限期糾正、返還不正當(dāng)收入，情節(jié)嚴(yán)重的則開除其公職等。

4結(jié)語

要解決我國(guó)土地征收中的“權(quán)利濫用”、“土地征收范圍擴(kuò)大”和“侵害農(nóng)民利益”等關(guān)鍵問題，必須對(duì)現(xiàn)行的土地征收制度進(jìn)行改革。只有建立完善的土地征收制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，才能促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的全面發(fā)展。

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