唐 瑜 古長青
一、空賬的產(chǎn)生
1997年我國養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付模式過渡到統(tǒng)賬結(jié)合模式,出現(xiàn)了轉(zhuǎn)制成本或隱性債務問題。因為制度初期,國家對“老人”和“中人”的隱性債務問題沒有作出承擔責任的承諾。只期望通過統(tǒng)籌賬戶基金的積累運營來消化這一債務。各地在實際操作中,對兩個賬戶實行混賬管理,即對統(tǒng)籌賬戶不能支付退休者養(yǎng)老金的部分通過借用個人賬戶基金用于當期養(yǎng)老金的發(fā)放,造成個人賬戶越來越少,直至空賬運行。
二、做實的試點情況
(一)試點的各階段
遼寧從2001年7月1日起,將個人賬戶規(guī)模由11%調(diào)整為8%,且個人賬戶資金全由個人繳費形成,按8%做實。企業(yè)的20%不再劃入個人賬戶,直接計人統(tǒng)籌。社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理,統(tǒng)籌不能占用個人賬戶的基金。個人賬戶基金通過購買國債和協(xié)議存款來保值增值。
2004年國務院將做實試點擴展到吉林、黑龍江兩省。個人賬戶規(guī)模由11%調(diào)整到8%,并從5%開始做實。
2006年試點范圍擴大到天津、上海、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆8個省區(qū)市,個人賬戶規(guī)模從3%起做實,以后逐步提高做實比例。
2007年《關于進一步做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點工作有關問題的通知》指出,江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達省份可根據(jù)本地實際情況,依靠自身能力做實個人賬戶。2008年,浙江、江蘇啟動自費做實個人賬戶試點。
(二)取得的成效
從2000年到2005年,遼寧省已累計做實個人賬戶201.1億元,累計支付3.1億元,個人賬戶按8%全部做實。目前遼寧個人賬戶綜合收益率為2.67%,高于國家規(guī)定的同期存款利率。截至2008年底,遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆13個做實個人賬戶試點省份共積累個人賬戶基金1199億元,比上年末增加413億元。
(三)存在的問題
個人賬戶在做實的試點中,也遇到一些問題。目前只有遼寧省按8%做實,其余省份個人賬戶做實的比例大概只有3—%不等。比例小對個人起不到激勵作用。
三、做實個人賬戶的難點分析
(一)統(tǒng)賬分離的難度
統(tǒng)賬要分開,首要條件是消除統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的透支借用。因此要把兩個賬戶分開管理,統(tǒng)籌賬戶交給社會保險管理機構統(tǒng)一管理,而個人賬戶則交給獨立的機構進行管理運營,以避免兩個賬戶發(fā)生混賬。但這只是在制度上予以保障,實際不能保證兩個制度之間不代際拆借。
2006年劃入個人賬戶的繳費額由個人工資的11%下調(diào)到8%,個人賬戶變小了,目的是要把個人賬戶做小做實??梢钥闯觯y(tǒng)賬分離也具有長期性,要隨個人賬戶的逐步做實,才能徹底分開管理。
(二)財政缺口問題
養(yǎng)老保險制度改革帶來的轉(zhuǎn)制成本或隱性債務,原則上應由政府承擔,但制度轉(zhuǎn)型初期,政府未作出相應的財務安排。而我國各種養(yǎng)老保險隱性債務的測算方法認定債務在3萬億到9萬億之間。這么大一筆錢,政府不可能馬上從GDP中拿出巨額資金來彌補這一缺口,只能在制度發(fā)展過程中,慢慢用財政充實個人賬戶。國家對試點地區(qū)做實個人賬戶部分采取中央財政和地方財政各負擔75%和25%就是一種體現(xiàn)。
(三)充實措施的難度
1、減持國有股的難度
國有殷減持變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實社?;穑诶碚撋鲜强尚械?。計劃經(jīng)濟下,國有企業(yè)的老職工實行低工資政策,他們勞動產(chǎn)生的價值被凝結(jié)在國有資產(chǎn)中,無法分離,現(xiàn)通過減持國有股充實社?;?,相當于是對他們的一種補償;同時有助于增強人們對養(yǎng)老保險制度的信心。但一定要落實好相關政策,在資本市場穩(wěn)定的前提下,通過市場化的辦法去減持,總結(jié)好減持國有股的歷史教訓,探索好的減持辦法。
2、發(fā)行福利彩票充實個人賬戶的難度
從籌集的福利彩票公益金的規(guī)模看,籌集資金還不足以彌補隱性債務的巨大缺口,因此用發(fā)行福利彩票來充實個人賬戶的難度也不小。在以后的發(fā)展中,要考慮單獨發(fā)行專門針對養(yǎng)老保險的福利彩票,其次要加大宣傳力度,在獎項設計要有吸引力,用籌集的福利公益金直接充實個人賬戶。
3、擴面和延長退休年齡的難度
截止2008年底,基本養(yǎng)老保險的覆蓋率為72.46%。擴面可籌集更多資金,緩解統(tǒng)籌賬戶支付壓力。但目前看,制度本身不完善、空賬的存在、企業(yè)逃避繳費等問題影響了人們的參保積極性,因此擴面面臨困難。要擴面,一方面要大力宣傳有關政策,增強人們對制度的信心;另一方面,要把靈活就業(yè)人員、個體工商戶、農(nóng)民工等納入到制度中來,增強制度的代際轉(zhuǎn)移性。
我國現(xiàn)行退休年齡為男職工60歲,女干部55歲,女工人50歲。這一規(guī)定是新中國成立時候定下的,隨著人們生活水平的提高、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的進步,人們的預期壽命有很大的提高,全國的預期壽命為71.40歲。如果還按照以前的退休年齡,勢必對統(tǒng)籌賬戶基金產(chǎn)生很大的支付壓力。但目前國家還未明確表示要出臺延長退休年齡的有關政策,對這一問題的探討還只是停留在理論層面。對此,國家要盡快科學的測算出合理的退休年齡,循序漸進,逐步延長退休年齡。
(四)做實后基金保值增值的難度
國家出于養(yǎng)老基金安全性考慮,規(guī)定基金只能購買國債和存入銀行。試點地區(qū)做實的資金可由全國社保基金理事會代為投資運營。目前做實的基金為1199億元,如把做實個人賬戶試點推向全國,基金有可能會達到上萬億。但不進行保值增值,基金會面臨嚴重損失。
因此,國家要開辟科學合理的投資渠道,在保障安全的前提下,實現(xiàn)基金的保值增值。可把統(tǒng)籌賬戶基金和個人賬戶基金分開運營:統(tǒng)籌基金主要保證安全,投資渠道還是按照存入銀行和購買國債來運營,但也可以把賬戶基金交給全國社?;鹄硎聲顿Y運營,約定保底收益率,實現(xiàn)更多的投資方式;個人賬戶基金更重要的是要實現(xiàn)其的收益率,一部分可交給社保機構運營,另一部分可以由社保機構設計幾個投資組合方式,供賬戶持有人進行選擇,但社保機構要和個人簽訂好協(xié)議,投資所產(chǎn)生的一切后果都由個人承擔,實現(xiàn)基金的保值增值。
(唐瑜,1985年生,廣西桂林人,四川大學公共管理學院2008級社會保障碩士研究生。研究方向:社會保障理論與實務。古長青,1984年生,河南商丘人,四川大學公共管理學院2008級社會保障碩士研究生。研究方向:人力資源開發(fā)與管理)