任思達

摘要：近年，“小產(chǎn)權房”問題愈演愈烈，蔓延全國。雖然國務院各部委一再下發(fā)文件禁止農(nóng)村修建和出售“小產(chǎn)權房”，有些地方政府也強行拆遷“小產(chǎn)權房”，但這些措施卻依然不能阻止“小產(chǎn)權房”的迅猛發(fā)展勢頭和城市居民的購買熱情。解決“小產(chǎn)權房”問題的關鍵在于改革我國土地法律制度，采取相應措施保護耕地。

關鍵詞：小產(chǎn)權房；城鎮(zhèn)化；土地管理

中圖分類號：F293.31文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０147－02

近年來國家出臺了不少政策措施，以加大對房地產(chǎn)市場的調控力度，但至今尚未從根本上扭轉商品房價格上漲過快和房地產(chǎn)投資增長過快的局勢。如何使房地產(chǎn)市場步入良性市場運行狀況，關系到今后一定時期國民經(jīng)濟健康發(fā)展和人民生活水平的問題。2007年6月，建設部向社會發(fā)布了購買“小產(chǎn)權房”的危險警示，提醒廣大城鎮(zhèn)居民不要購買不合法的、建筑在農(nóng)村集體土地上的房屋。國土資源部也多次通過不同的途徑，向社會承諾“打殺”、“小產(chǎn)權房”這種不合法的產(chǎn)權行為。本文就“小產(chǎn)權房”的發(fā)展過程、表現(xiàn)及其解決的辦法進行了探討。

一、“小產(chǎn)權房”的發(fā)展過程

我國“小產(chǎn)權房”的出現(xiàn)并發(fā)展至今，大體上經(jīng)歷了三個階段：

1.簡單交易階段。改革開放初期，我國農(nóng)村村民有著大量的宅基地，少數(shù)農(nóng)民由于身份的轉換（農(nóng)民變市民），將自己蓋在宅基地上的房屋或祖?zhèn)飨聛淼姆课葙u給他人。這是“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象發(fā)生的萌芽階段，其規(guī)模較小，但還不具有現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權概念。

2.加速發(fā)展階段。為吸引外資，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，許多地區(qū)大量占用農(nóng)村集體土地，其中一大部分為耕地。將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地變?yōu)樗接谢蛴赊r(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期對外租賃，土地使用用途已無法分清。地方政府為了自身的眼前利益，將耕地轉為建設用地。此階段占地規(guī)模大，交易主要是工業(yè)用地的買賣，也出現(xiàn)了少量住宅買賣，產(chǎn)權的概念雖不十分清晰，但已確立。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。隨著城市規(guī)模的擴張，不可避免地占用農(nóng)村集體土地甚至是耕地，大量農(nóng)村剩余勞動力尤其是近郊農(nóng)村勞動力轉移到城市，推動了城市房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展。居高不下的城市房價，為城市邊緣帶農(nóng)村集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)提供了廣闊的空間和巨大的市場需求。農(nóng)民對土地價值的逐漸認識和維權意識的提高，使得房地產(chǎn)開發(fā)商同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表者一拍即合，變相在農(nóng)村集體土地上進行開發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為既得利益充當保護傘，頒發(fā)證件，成為“小產(chǎn)權房”的主體。

不可否認，“小產(chǎn)權房”的發(fā)展對緩解城市住房壓力，穩(wěn)定城市房價，提高特定區(qū)域農(nóng)民的經(jīng)濟收益有其積極的方面。但如不加以制止，任其發(fā)展，在區(qū)域農(nóng)民個體利益最大化滿足的情況下，必將導致土地利用效率的低下，引發(fā)國家糧食危機和人們生存空間危機，使可持續(xù)發(fā)展和代際公平受到挑戰(zhàn)。

二、“小產(chǎn)權房”的問題

從“小產(chǎn)權房”的發(fā)展過程看，其問題的核心在于政府管理職能的缺失，主要表現(xiàn)在如下兩個方面。

（一）土地立法滯后，相關法律不配套

我國有關土地方面的立法長期滯后于經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，相關配套法律不完善，給土地管理工作帶來了很大的困難。目前，除《憲法》外，有關土地的專項法律法規(guī)，主要是《土地管理法》、《土地管理法實施細則》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等。但我國廣大農(nóng)村的土地存在兩大問題：一是農(nóng)民為改善居住條件，不斷擴大宅基地的占地；二是農(nóng)民為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟而大量興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，有關規(guī)定籠統(tǒng)、滯后，往往是發(fā)生了問題才予以規(guī)范。大量的“小產(chǎn)權房”出現(xiàn)后，仍然沒有對農(nóng)村集體土地流轉制度做出規(guī)定，只堵不疏。滯后的立法，必然帶來問題的擴大和解決的困難。已有的規(guī)定中也存在不配套，不完善的地方。如《土地管理法》62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……”、“農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地”，但《土地管理法》及其細則并未給出“戶”的具體界定標準，在農(nóng)村的實際中往往因“戶”產(chǎn)生矛盾、擴大宅基數(shù)量。而對盡可能利用原有的宅基地和村內空閑地的規(guī)定過于原則缺乏相關連接，這也是廣大農(nóng)村普通存在“空心村”的原因，為“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生和發(fā)展提供了滋生的土壤。立法的滯后和不完善，為謀取私利的群體和本位主義嚴重的地方政府提供了“尋租”空間。

（二）執(zhí)法不力，相關部門各行其是

如上所述，即使我國土地立法有滯后和不完善的地方，但各級政府作為公共利益的代表者和社會秩序的維護者，依法行政還是有法可依的。1986年我國出臺了《土地管理法》，雖然幾經(jīng)修改，但其基本原則和基本內容并未做太多的修改，而且這部土地專項法律雖有缺憾，除了農(nóng)村集體土地流轉等方面需要補充完善外，基本框架還是很完善和具有操作性的。土地管理法出臺的最初幾年，我國“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象并不嚴重，規(guī)模也不大，如果各級政府從一開始就行使管理的職能，把這種不合法的現(xiàn)象制止在萌芽狀態(tài)，或是給出合法的出路，“小產(chǎn)權房”不會發(fā)展到今天的規(guī)模。糾其原因，要么是本位主義顯現(xiàn)，缺失了管理職能；要么是執(zhí)法過程中不力。由于對土地違法案件的查處需要相關部門的配合，其中尤推規(guī)劃、土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府和司法部門。從多數(shù)執(zhí)法過程來看，之所以執(zhí)法不力是各部門的各行其是，缺乏合力，以至于束手無策，任其發(fā)展。

因此，維護社會秩序和體現(xiàn)公共利益，需要各級政府管理職能的到位。但政府管理社會的基本職能——立法、執(zhí)法職能的缺乏，必然帶來諸如“小產(chǎn)權房”問題的產(chǎn)生。

三、解決“小產(chǎn)權房”問題的對策

解決“小產(chǎn)權房”問題的基本原則應是政府主導、綜合考慮，具體問題具體分析，在保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、購房者基本權益不受侵害的情況下，最終使其合法化。對一些明顯違犯國家政策、侵占耕地的“小產(chǎn)權房”，應堅決予以拆除。

（一）明確“小產(chǎn)權房”的不合法性

雖然說我國目前有關土地管理的法律法規(guī)還不健全、不完善，有些甚至是相互沖突的。但我國《憲法》和《土地管理法》等法律法規(guī)，并沒有規(guī)定“小產(chǎn)權房”的合法性。而且面對我國目前日益嚴重的耕地危機，為了確保全體公民（非局部公民）的最基本生活權益和社會的可持續(xù)發(fā)展應對日漸復雜的國際環(huán)境，絕不允許少數(shù)既得利益者鉆法律的空子，打“擦邊球”，以達到損害國家根本利益、獲取局部利益的目的。

（二）進一步完善相關法律、法規(guī)

面對社會激烈的爭論和“小產(chǎn)權房”屢禁不止的行為，應明確“小產(chǎn)權房”處置的時段，對現(xiàn)已經(jīng)完工出售的小產(chǎn)權房列為處置的范圍，對未建或正建的“小產(chǎn)權房”立即叫停；公告社會，對以后再建的“小產(chǎn)權房”一律拆除，并追究當事人的法律責任，給“小產(chǎn)權房”來一個“急剎車”。同時，相關部門應抓緊進行相關配套法律、法規(guī)的制定和完善工作，重點是抓緊制定我國農(nóng)村集體土地流轉規(guī)定，以及根據(jù)我國地質地貌、土地適宜性評價、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、建立國家主體功能區(qū)的要求，統(tǒng)一農(nóng)村村民宅基地的劃分標準及流轉辦法。

（三）妥善處置現(xiàn)有“小產(chǎn)權房”

承認“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展，是特殊時期出現(xiàn)的一種特殊“經(jīng)濟現(xiàn)象”、“小產(chǎn)權房”在我國的出現(xiàn)有其特殊的外部環(huán)境，與我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程中相關法律體系建立不完善有關。城鎮(zhèn)房源的供應不足及居高不下的房價而產(chǎn)生的供需矛盾是其發(fā)展的直接誘因，但政府管理職能的缺失是其產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因，政府有不可推卸的責任。它是我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展過程中一種特殊的“經(jīng)濟現(xiàn)象”，這種經(jīng)濟現(xiàn)象需要政府及時加以引導和妥善處置，以使其盡快走入正確的軌道。

（四）區(qū)分類別進行合法化運作

對于不同區(qū)域、不同類型、不同年代的“小產(chǎn)權房”，政府應在摸清家底的基礎上，進行分類處理。主要包括：一是對于符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了確權發(fā)證手續(xù)的“小產(chǎn)權房”，允許其補辦合法化的購買手續(xù)，但應將開發(fā)商與購買者相區(qū)別，即開發(fā)商應依法補交各種費用，將集體土地變?yōu)閲蟹康禺a(chǎn)開發(fā)用地；對“小產(chǎn)權房”變?yōu)椤按螽a(chǎn)權房”后的房價，由政府牽頭組織有關機構進行評估，合理確定房屋的購買價格，在購房者補交原購房價與現(xiàn)評價估價差額后政府發(fā)給合法的產(chǎn)權證書。開發(fā)商和購房者各算其賬，政府作為中間人，一手托兩家，妥善處理開發(fā)商、購房者、國家三者之間的利益。二是對不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、占用耕地建筑的“小產(chǎn)權房”，政府按成本價回購，作為福利房或廉租房使用，影響比較大的予以拆除復耕。三是對由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地上的房屋，應清查摸底，對破產(chǎn)或無力經(jīng)營的企業(yè)，在合理補償?shù)幕A上由政府進行土地征收，作為儲備用地，嚴禁此類土地再次進入“小產(chǎn)權房”開發(fā)市場。

“小產(chǎn)權房”的出現(xiàn)給政府土地管理立法和執(zhí)法是否到位敲了警鐘，“小產(chǎn)權房”的處置給政府出了難題，能否妥善處置事關政府的形象和社會穩(wěn)定?！靶‘a(chǎn)權房”的出現(xiàn)應引起政府和全社會對我國城鎮(zhèn)居民住房、農(nóng)民宅基地的劃分以及農(nóng)村集體土地流轉制度建立的深度思考。

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[責任編輯 王 莉]