徐正輝

在近乎停滯的電力體制改革當(dāng)口，強(qiáng)推直供電模式，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)中拯救企業(yè)的短期行為，還是要撼動(dòng)目前電力壟斷體制的試探氣球?

冬儲煤的高峰已經(jīng)過去，電力和煤炭企業(yè)之間的矛盾隨著電煤合同遲遲不簽署而再次激化。電網(wǎng)企業(yè)極力慫恿中國在一季度上調(diào)包括居民電價(jià)在內(nèi)的終端銷售電價(jià)，而上網(wǎng)電價(jià)保持不動(dòng)或者進(jìn)行小幅調(diào)整的電價(jià)調(diào)整方案，在業(yè)內(nèi)頻頻流傳，所不同的是這次關(guān)于電價(jià)這一敏感事件發(fā)布的源頭不是國家發(fā)改委，而是電監(jiān)會。

電力專家陳望詳2月26日接受記者采訪時(shí)表示，電監(jiān)會希望電價(jià)調(diào)整一方面是理順扭曲的電價(jià)，一方面則是想在電力足夠合理的基礎(chǔ)上推行直供電模式?！安贿^推行難度比較大。”他認(rèn)為電價(jià)調(diào)整的方案由國家發(fā)改委價(jià)格司醞釀，形成方案后需經(jīng)部委會簽，再上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。整個(gè)程序完成需要一定時(shí)間，近期進(jìn)行電價(jià)調(diào)整的空間較小。

不過，電監(jiān)會畢竟在電價(jià)問題發(fā)出獨(dú)立聲音了。

電監(jiān)會強(qiáng)推直供模式

這一切都因?yàn)榻跬闹惫╇娔Ｊ?，推?年來進(jìn)展緩慢，讓專司電力市場化改革監(jiān)管職責(zé)的電監(jiān)會比較煩惱，他們渴望能夠出現(xiàn)變化。

電監(jiān)會在多次內(nèi)部討論中都認(rèn)為，電力市場應(yīng)為買賣雙方提供更多的選擇機(jī)會，讓更多購售電主體參與電能買賣。但是由于電網(wǎng)天然的壟斷性質(zhì)，國內(nèi)又不可能在短時(shí)間內(nèi)采取更為激進(jìn)的措施來推動(dòng)電網(wǎng)改革，“目前電網(wǎng)承擔(dān)了發(fā)電企業(yè)虧損緩沖的角色，現(xiàn)在電價(jià)壓力由電網(wǎng)分擔(dān)了些，不然政府更為被動(dòng)，作為妥協(xié)，政府只能接受電網(wǎng)一些條件?！眹野l(fā)改委能源所周鳳起研究員多次參加電監(jiān)會的內(nèi)部討論，他認(rèn)為目前電監(jiān)會強(qiáng)推的打破單一購買模式、允許大用戶和配電企業(yè)向發(fā)電企業(yè)直接購電，是幾乎所有實(shí)現(xiàn)競爭性電力市場國家采用的模式，

“電監(jiān)會在電網(wǎng)面前都是弱勢部門，中國電力市場化建設(shè)原來定的就是‘廠網(wǎng)分開，主輔分離的原則，但這一發(fā)展方向被電網(wǎng)企業(yè)腰斬了?！敝袊茉淳W(wǎng)副總裁韓曉平說，現(xiàn)在電力需求過剩，加之電煤價(jià)格不確定，很多發(fā)電廠都生存困難，這個(gè)時(shí)候正是推進(jìn)電力直接交易的好機(jī)會。電力企業(yè)和用電企業(yè)可以通過長期協(xié)議的方式將電價(jià)和電量鎖定，這樣電廠有了合同作支撐，可以購買電煤或用合同向銀行貸款，用電企業(yè)也可以用長期協(xié)議的方式將電價(jià)降低。

在電監(jiān)會的設(shè)想中，其一就是目前廣為應(yīng)用的，以輸電網(wǎng)為媒介，連接獨(dú)立發(fā)電商與用電大戶以及配電商，最后輸送給終端用戶的發(fā)電企業(yè)競爭上網(wǎng)模式。其二，則是通過發(fā)電商與大用戶或配電商直接進(jìn)行雙邊交易，繞開電網(wǎng)的直購電模式。國務(wù)院制定的《電力體制改革方案》明確提出，在條件具備的地區(qū)，加快開展直購電試點(diǎn)工作。電監(jiān)會的文件明確提出今年將推廣直供電，著重輸配分開和電價(jià)機(jī)制改革。其中，輸配分開將為直供電打下基礎(chǔ)，在電價(jià)機(jī)制方面形成輸配電價(jià)，為直供電提供定價(jià)依據(jù)。

在電力體制內(nèi)，電網(wǎng)公司成為壟斷權(quán)力最大的部門。用哪個(gè)企業(yè)的電、用多少，電網(wǎng)公司說話很算數(shù)。2005年4月5日，國家發(fā)改委出臺了《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》、《輸配電價(jià)管理暫行辦法》和《銷售電價(jià)管理暫行辦法》。這些辦法劍指電網(wǎng)公司壟斷權(quán)。

根據(jù)規(guī)定，電網(wǎng)公司不可獲得高額壟斷利潤，輸配電價(jià)將按有效資產(chǎn)核定收入上限，實(shí)行最高限價(jià)；電網(wǎng)可靠性必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)；必須依法為各市場主體提供無歧視的質(zhì)量上乘的服務(wù)。為了對輸配電價(jià)格進(jìn)行有效監(jiān)管，發(fā)展改革委將會同電監(jiān)會制定輸配電價(jià)格成本監(jiān)審辦法。

“現(xiàn)在是個(gè)微妙的平衡?！敝茗P起分析，現(xiàn)在是地方企業(yè)和發(fā)電廠生存艱難，電網(wǎng)公司被迫讓步。地方政府也是為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益考慮，在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候力推電力直購。當(dāng)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，為了爭取電網(wǎng)公司投資等考慮，就不會再支持電力直購。

直供交易模式中用電企業(yè)只需向電網(wǎng)支付網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)，如果該用電大戶有能力直接組建自己的輸電網(wǎng)絡(luò)，更可完全繞開電網(wǎng)。這當(dāng)然會影響電網(wǎng)的收益。“電監(jiān)會之所以比較積極推動(dòng)直供模式，根本原因是直供模式中定價(jià)因素比較少，而能突出監(jiān)管重要，如果這種模式能夠被高層認(rèn)可，成為未來電力市場化改革方向的話，電監(jiān)會就可以把握主動(dòng)權(quán)?！睆B門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為這是部門利益在起主導(dǎo)作用。

電價(jià)穩(wěn)定成為電網(wǎng)談判的籌碼，長期看電價(jià)理順也只是時(shí)間問題。高盛報(bào)告稱，因政府宏觀緊縮放松，通貨膨脹壓力減輕，預(yù)計(jì)中國政府將在下半年再次上調(diào)電價(jià)。

電力管理模糊地帶依然

按照中國目前的能源架構(gòu)，電監(jiān)會對于同級部委還是國家電力巨頭，都沒有足夠的“談判能力”。

中國目前的管制體系內(nèi)，電力作為最大塊的國有資產(chǎn)之一，很多部門都不想放棄自己手中的權(quán)力，根據(jù)現(xiàn)在的職能劃定，并不比2002年電力改革前清晰。目前，電力的定價(jià)權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)力由國家發(fā)改委為主，會同電監(jiān)會、國家能源局協(xié)商，電力監(jiān)督權(quán)以電監(jiān)會為主，國家發(fā)改委和國家能源局協(xié)助管理，電力企業(yè)的資產(chǎn)由國資委委托企業(yè)管理，國資委有電力企業(yè)資產(chǎn)增值保值的責(zé)任，農(nóng)電水電則由水利部負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理。此外，電力企業(yè)下屬的各類電力財(cái)務(wù)公司有財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，而很多電力企業(yè)下面都有自己的二類公司上市，這樣又要接受證監(jiān)會監(jiān)督。

電力改革的現(xiàn)狀是不僅僅企業(yè)層面沒有理順，連政府管理部門的權(quán)力劃分同樣沒有理順。

此前有部分專家認(rèn)為，電力建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)應(yīng)該給國家能源局，電力價(jià)格的制定管理權(quán)利應(yīng)該交給電監(jiān)會，但是這兩項(xiàng)權(quán)力都是發(fā)改委的立身之本，不會輕易放權(quán)，全部放權(quán)，也不利于國家進(jìn)行宏觀調(diào)控等。國家發(fā)改委價(jià)格司的一位官員表示，電建項(xiàng)目審批核準(zhǔn)權(quán)是必定要保留在發(fā)改委的，本來電價(jià)監(jiān)督管理權(quán)其實(shí)也應(yīng)該交由發(fā)改委負(fù)責(zé)。因?yàn)榘l(fā)改委有一整套的物價(jià)系統(tǒng)，而電監(jiān)會人數(shù)較少，如何能管得好電價(jià)?

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛認(rèn)為，電監(jiān)會在推進(jìn)電價(jià)改革的過程中，以國家確定的電價(jià)改革方案為依據(jù)，以市場化改革為取向，以區(qū)域電力市場為平臺，針對電力市場供需形勢和經(jīng)營成本的變化，對電價(jià)調(diào)整提出建議。實(shí)際上，從另外一個(gè)方面來說，電監(jiān)會是應(yīng)電力體制市場化改革而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，如果沒有了電力市場化的改革方向，電監(jiān)會也就沒有市場可以監(jiān)督甚至沒有存在的必要了。

但是國家發(fā)改委卻并沒有與電監(jiān)會一樣熱衷于電力體制改革的市場化。在2002年底廠網(wǎng)分開之后，在審批電力項(xiàng)目和電價(jià)改革上始終抱著權(quán)力不放，處于被動(dòng)接受市場化理念的狀態(tài)。2008年新一輪機(jī)構(gòu)改革后成立的國家能源局，也只是從國家發(fā)改委劃過來外資能源項(xiàng)目審查權(quán)和能源價(jià)格文件會簽權(quán)而已。原來電監(jiān)會與國家發(fā)改委之間就存在溝通比較少，雙方在開會時(shí)都經(jīng)常出現(xiàn)不愿意碰面的情況，現(xiàn)在如何協(xié)調(diào)國家發(fā)改委，國家能源局，電監(jiān)會之間角色是比較藝術(shù)的。而這三個(gè)部門之間的溝通對于電力體制改革無疑是有利的。馮飛認(rèn)為，轉(zhuǎn)型是指政府管電模式的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型要從過去對項(xiàng)目的直接干預(yù)或直接管制中抽身出來。政府應(yīng)該從大處站在全局的角度來考慮電力的發(fā)展方向，提高進(jìn)入門檻等。

實(shí)際上，按照現(xiàn)在的趨勢，中國近期上調(diào)電價(jià)基本上是不現(xiàn)實(shí)的，特別是工業(yè)領(lǐng)域的電價(jià)。一些政府人士認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)環(huán)境下，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該挖潛增效，把許多原本可以降低的成本節(jié)約下來，共度時(shí)艱。若在此時(shí)提高電價(jià)，不利于發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)的成本降低?！艾F(xiàn)在的電價(jià)結(jié)構(gòu)扭曲得非常厲害。在推進(jìn)區(qū)域電力市場建設(shè)，進(jìn)行電力體制改革的過程中，應(yīng)該首先把電價(jià)形成機(jī)制合理化，不能不顧現(xiàn)實(shí)隨便使用電價(jià)調(diào)控這個(gè)杠桿?！敝茗P起坦言作為壟斷的電力行業(yè)并沒有受到根本沖擊，“不過是左手轉(zhuǎn)右手，賬面虧損罷了?！?/p>

在電價(jià)必須上漲的大背景下，中國電力體制改革下一步如何走，依然充滿著許多未知數(shù)。