封 清

在法治國家，政府運轉不下去，該破產(chǎn)也要破產(chǎn)。

243億的賬單，讓曾經(jīng)執(zhí)管富可敵國的加州州長施瓦辛格可能要面對7月28日破產(chǎn)的降臨。但，7月20日，破產(chǎn)危機似乎出現(xiàn)了轉機：當日晚上，在經(jīng)歷超過5個小時的閉門會談后，施瓦辛格和加州議會領導人雙方都宣布就預算問題達成妥協(xié)，削減150億美元的州政府開支。此預算方案要在經(jīng)過議會投票通過后，方可生效。

議會的“妥協(xié)”是逼出來的。此前加州曾向奧巴馬政府提出為55億美元政府債融資提供擔保的要求，被奧政府拒絕。因為目前加州危機在美國具有普遍性，聯(lián)邦政府一旦出手救助，就意味著同時也要救助其他財政不自律的州政府，此層顧慮致使奧政府選擇“有所不為”。

原因

一個政府破產(chǎn)，應該是一件很難的事情，若不是數(shù)個“死穴”同時被點中，這種局面也不會輕易出現(xiàn)。

稅收減少。加州是美國最大的州，其經(jīng)濟規(guī)模占美國國民經(jīng)濟總值13％，相當于世界第八大經(jīng)濟體。這里也是美國累進收入稅收差距最大的州之一。也就是說，不交稅的窮人比例高，富人要交的稅也多。政府的收入高度依賴于人數(shù)很少的富裕人口，而這類納稅人的收入又高度依賴股票投資。股票市場近幾個月的大跌使得稅源銳減。另外，失業(yè)人數(shù)的激增也使這種情況更加惡化。在2009年的上半年，加州失業(yè)人數(shù)增加了55萬，失業(yè)率超過11％。州政府既失去了稅收，又必須付出大筆失業(yè)保險金，造成失業(yè)保險制度也瀕臨破產(chǎn)。

公民投票制度。加州在1912年通過法律，設立了公民投票的決策制度，規(guī)定重要的立法與決策必須由公民以提案的方式提出，之后通過公民投票作出決定。公民投票制度大大地限制了州的行政與立法機構的權力，使得政府不容易實行諸如對普通人增稅之類的決定。在過去幾十年通過的最重要的決定，是1978年的第十三號提案，為房地產(chǎn)和個人財產(chǎn)稅制定了嚴格的上限，這也就限制了政府最主要的稅源之一。加州政府多次設法增加對普通人的稅收，但是卻很難獲得公民投票的通過。包括5月份這次的增稅提案，也遭到將近70％的選民的否決。只有那些對少數(shù)富裕人士或者是工商業(yè)增稅的法案才容易通過，導致對工商界非常不利的稅收政策。結果是，在最近這些年里面，許多富裕的居民以及公司紛紛遷出加州。2008年，加州凈遷出的人口達到14.4萬人。遷走的公司中包括每年給州和地方政府繳納近7億美元稅額的一家豐田汽車廠。

節(jié)流困難。在加州的制度下，政府開源困難，節(jié)流卻也不容易。那些增加社會福利、提高環(huán)保標準等方面的提案通常都很容易得到批準，這就使得加州成為美國在立法上最傾向于自由派的州，政府的開支也越來越大。1988年，第九十八號提案規(guī)定政府的支出必須有40％以上花費在教育方面。到今天，加州的教育開支是政府收入的53％。其他諸如環(huán)保、醫(yī)療福利等等項目的開支也在不斷上升。從1998到2008這10年里面，加州政府的支出從560億美元上升到13l 0億。除非出現(xiàn)經(jīng)濟奇跡，以如此速度增加的支出必定要導致政府的財政危機。

結果

根據(jù)美國《破產(chǎn)法》規(guī)定，政府破產(chǎn)與企業(yè)的破產(chǎn)是不一樣的，各州都有權通過征稅和借款籌集資金，所以破產(chǎn)不是加州最后的選擇。但州長施瓦辛格已經(jīng)名譽掃地，已離職一年的美國知名企業(yè)eBay前總裁梅格·惠特曼正式宣布，將參加20lO年加利福尼亞州州長的競選，謀求與施瓦辛格連任期滿后空出的職位。

目前，加州政府仍在努力讓本州的經(jīng)濟運轉。施瓦辛格行使州長權力，開始強制裁員、放無薪假，同時減少社會福利、關閉220處州立公園，甚至準備出售加州地標套現(xiàn)應急。被他指名出售的地標包括曾經(jīng)舉行過兩屆奧運會的洛杉磯紀念運動場、圣昆丁州立監(jiān)獄以及橙縣的市集場所等。據(jù)悉，加州政府財政辦公室已經(jīng)開始發(fā)行70億至90億美元的短期政府債券來自救了。

一個政府如果經(jīng)營不下去了，將以哪種破產(chǎn)形式出現(xiàn)?“國家破產(chǎn)以及地方政府破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)有著本質的區(qū)別，是兩個概念?！敝醒胴斀?jīng)大學財政與稅收研究所副所長王俊解釋道，政府破產(chǎn)的本質影響是，使政府的信譽遭受損失，使政府的財政預算發(fā)生改變，并且使政府的債權債務關系進行重新清理，而不是像企業(yè)那樣，破產(chǎn)之后就可能不存在了。地方政府破產(chǎn)并不等于政府職能破產(chǎn)。

財政部財政科學研究所張鵬博士認為，企業(yè)破產(chǎn)的實質是企業(yè)所擁有的資產(chǎn)無法抵償其債務，但政府并不存在這樣的問題，導致政府破產(chǎn)的最主要原因是現(xiàn)金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金支付其必須承擔的公共服務和債務償還。同樣，這也是加州破產(chǎn)危機的最主要表現(xiàn)。6月10日，加州總審計長江俊輝宣布，加州可用現(xiàn)金只能支持未來50天的支出，即至7月28日，加州政府將出現(xiàn)現(xiàn)金流斷流的情形，屆時加州多項公共設施與服務的提供將陷入困境。

如果加州真破產(chǎn)了怎么辦?江俊輝曾表示，一方面將不得不拖欠需要支付的款項，暫停對基礎設施項目的資金支付，另一方面，從發(fā)行政府債券中補充資金，以解燃眉之急。

在被金融危機嚴重沖擊的美國，加州破產(chǎn)只是揭開了州政府困境的冰山一角。設在美國華盛頓的研究機構預算和政策要務中心報告顯示，美國50州當中至少有48州已經(jīng)處理或者正面臨下一年度的預算赤字。這其中，45個州又以州立法的方式明確規(guī)定，在7月1日之前必須要通過基本平衡的下一年度財政預算，否則州財政無法繼續(xù)運作。然而，由于各州的黨派分歧嚴重，到目前為止，仍有多個州沒有通過新的預算。據(jù)美國州議會全國大會最近的一份報告，各州在新財年將面臨總共1210億的財政預算赤字，同比增長20％。

啟示

任何市場經(jīng)濟的國家，政府破產(chǎn)都是無法避免的。日本已有過884個地方政府宣告破產(chǎn)，美國加州南部的橙縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。此次的金融風暴，冰島政府面臨破產(chǎn)危機令世人震驚。

這些年，我國地方隱形債務問題越來越突出，而且債務越滾越高。據(jù)有關部門對我國的債務規(guī)模進行估算，目前我國地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于2008年GDP的16.5％，財政收入的80.2％，地方財政收入的174.6％，其中，直接債務超過3萬億元，約相當于GDP的12.9％，財政收入的62.7％，地方財政收入的136.4％。即使打個對折，也堪稱數(shù)量驚人。

地方政府負債的深層次成因，無外乎兩個方面：體制性原因和政策性原因。

1994年我國實施了分稅制改革，在收入層面相對規(guī)范了中央和地方之間的分配關系，初步建立了分稅制財政體制，但是這一體制并沒有在財力與事權相匹配方面得到有效的完善，這成為地方負債的財政誘因。一方面，中央與地方之間的事權劃分并不十分清晰，地方政府的支出責任總體上仍顯模糊，但在具體場合又往往在不斷強化，超出其財政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉。另一方面，省以下地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權重心上移而事權重心下壓。盡管中央財政近年來加大了對下的轉移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對下的轉移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題。這是地方債務形成的重要的體制性原因。

地方政府負債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟體制改革，政府的行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉換不到位。機制轉換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力，不僅使預算法禁止地方財政負債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代，進一步助長了地方政府的盲目舉債。

“此次地方政府發(fā)行的2000億元地方政府債券由財政部代理發(fā)行，并代辦還本付息。中央代地方發(fā)債的方式在預算法上有所突破。地方債列入地方財政赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味著地方政府必須承擔還本付息職責，否則可能被追償，這種做法具有一定的進步意義?！必斦控斦茖W研究所所長賈康評價道。

目前，政府破產(chǎn)在我國是一個非常陌生的詞匯，翻開我國的《破產(chǎn)法》，通讀所有的立法宗旨、原則和條款，都不會發(fā)現(xiàn)政府破產(chǎn)的字樣和立法精神。但美國的《破產(chǎn)法》中明確包括政府破產(chǎn)的條款，稱為“政府債務的調整”，列于“第7章破產(chǎn)”之后。

翻開我國的《破產(chǎn)法》，通讀所有的立法宗旨、原則和條款，都不會發(fā)現(xiàn)政府破產(chǎn)的字樣和立法精神。但美國的《破產(chǎn)法》中明確包括政府破產(chǎn)的條款，稱為“政府債務的調整”。