周　南／口述　宗道一等／整理

起草《基本法》

中英聯(lián)合聲明正式簽訂以后的一個重要任務(wù)，就是起草《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《基本法》)。

《基本法》起草，我也參與了，以姬鵬飛為主任委員，委員共59人，內(nèi)地委員36人，香港委員23人，負責(zé)起草《基本法》。從1985年到1990年，起草委員會用了四年八個月的時間起草《基本法》，共擬訂了9章160條，經(jīng)過第九次全體會議表決通過，最后提交全國人大全體會議審議通過。

《基本法》的主要任務(wù)是:將中英聯(lián)合聲明附件中的關(guān)于中國對香港的具體方針政策細化，并且以法律的形式表述出來，形成以后特區(qū)的根本大法。這里特別規(guī)定了中央和特區(qū)的關(guān)系問題，特區(qū)的政治體制問題，居民的權(quán)利和義務(wù)問題，經(jīng)濟、科教、文體、宗教、勞工問題，也就是按中英聯(lián)合聲明的基本內(nèi)容進一步加以充實。香港還組織了以安子介為主任，由各界人士廣泛參加的《基本法》咨詢委員會。

起草工作大致經(jīng)過了四個階段。1985年7月到1986年4月，主要是起草委員會運作機制的建立和《基本法》結(jié)構(gòu)的形成。1986年5月到1988年4月，主要是《基本法(草案)征求意見稿》的形成。1988年5月到1989年2月，完成了《基本法(草案)》。從1989年2月到1990年2月就是《基本法(草案)》的修改和完善了。

在這4年多時間里，起草委員會一共舉行了9次全體會議，25次主任委員會議，2次主任委員擴大會議，73次專題小組會議，3次總體工作小組會議，5次區(qū)旗區(qū)徽評選委員會會議，其中以“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”及“政治體制”兩個專題小組舉行的會議最多，分別是17次和19次。

在起草委員會會議和各種專題小組會上，大家各抒己見。對有爭論的問題，都采取反復(fù)討論、民主協(xié)商的辦法，逐一解決。即使是個別委員的意見，同樣予以保留，供起草委員會討論、決定。起草委員會也通過各種方式和渠道廣泛征求意見。

《基本法》的起草過程是非常開放的。每次會議，都及時向咨詢委員會或?qū)ｎ}小組通報，并隨時向香港和內(nèi)地的記者作詳細的介紹。起草的每一個步驟都在報刊上有報道。1988年7月，英國外交大臣杰弗里?豪在下議院聽證會上也承認，香港《基本法》“起草過程非常公開，起草委員會內(nèi)能自由交換意見，起草過程中已公布的信息十分豐富”。

《基本法》“宜粗不宜細”

《基本法》的起草是在小平同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。他從一開始就主張《基本法》“宜粗不宜細”，以免給未來特區(qū)造成被動。他還主張起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要問題，也是他拍板決定的。

《基本法》的核心問題是未來香港特區(qū)政府的政治體制問題。中英聯(lián)合聲明沒有講得那么具體，《基本法》起草就要具體化了。香港回歸后應(yīng)該實行什么樣的政治體制?當(dāng)年確定香港特區(qū)的政治體制的基本出發(fā)點和立法宗旨，就是要在回歸之后確保香港的長期繁榮和穩(wěn)定，而穩(wěn)定又是基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定也就不可能有發(fā)展和繁榮。

小平強調(diào)指出:“香港要穩(wěn)定。中國恢復(fù)行使主權(quán)以后，香港人執(zhí)政，香港也應(yīng)該穩(wěn)定。這是個關(guān)鍵。”他又說:“香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟的發(fā)展以外，還要有個穩(wěn)定的政治制度。這一點很重要?！痹凇痘痉ā菲鸩葸^程中，他著重指出:香港未來的政治制度不能夠完全西化。引進民主機制也必須采取循序漸進的方針。

當(dāng)時，《基本法》起草委員會里邊也有英國的代理人，西方的代理人。在《基本法》起草過程中，他們就鼓吹搞三權(quán)分立，搞議會民主，搞立法主導(dǎo)，用這種方式來制定香港特區(qū)的政治體制。有一個起草小組，還提出了一份搞西方民主制的草案，在小平的上述講話之后，便撤回了那份草案。按照小平的思想，在制定政治體制的問題上，保證穩(wěn)定的考慮是第一位的。

歷來都是港督一人專政，什么時候提出要實行民主

與此同時，港英當(dāng)局又提出要“還政于民”，要“加速民主進程”，要盡早實現(xiàn)“普選”和“代議制”。英國統(tǒng)治香港100多年，完全是一個人專政，港督專政，毫無民主可言。為什么在即將撤出香港之際，突然那么熱衷想要搞“大民主”，搞“全民普選”，搞所謂“還政于民”呢?

其實，港英當(dāng)局提出“還政于民”只不過是個策略。“還政于民”一說由來已久。根據(jù)當(dāng)年英國殖民部的檔案記載，當(dāng)英國方面看到中國的解放戰(zhàn)爭取得節(jié)節(jié)勝利，可能沖擊到它在香港的統(tǒng)治時，就和美國共同謀劃怎么樣打“民意牌”，并由當(dāng)時的港督楊慕琦提出了一個“政改方案”，包括組成一個部分華人參加的所謂“市議會”和“改變立法局成分”，美其名曰“還政于民”，以達成讓香港居民打頭牌，用“以華制華”的手段，來阻撓香港回歸中國。用楊慕琦自己的話說，這樣做可以“抵制中國收回香港”。后任港督葛量洪也說這樣可以“通過民意來改變香港回歸的歷程”。后來，他們看到新中國剛成立，沒有在短期內(nèi)解決香港問題的打算，便又縮回去，把“政改方案”收起來束之高閣，繼續(xù)搞他的港督一人專政的體制。等到中英關(guān)于香港問題的談判開始，他們估計這次恐怕要交權(quán)了，就不想交給我們，所以又重提要“還政于民”，要搞“議會民主”。

小平同志說:“現(xiàn)在的香港的政治制度就不是實行英國的制度，美國的制度，今后也不能照搬西方的一套?！薄叭绻惨瞻?，造成動亂，那是很不利的。現(xiàn)在如果照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜?！?/p>

小平同志嚴肅地指出:“這是個非常嚴重的問題。”香港100多年，一個半世紀(jì)，20任港督歷來都是港督一人專政，一個人說了算，政治、軍事大權(quán)集于一身，他既是港督又是駐軍最高司令。什么時候提出要實行民主?是中英簽訂聯(lián)合聲明以后才突然提出要實行民主，要在立法局搞直接選舉。過去他隨時可以委任議員，隨時可以撤換議員。港督都是由英國政府直接任命的，沒有經(jīng)過任何選舉。在要撤退的時候，忽然要搞民主。說穿了，無非還是要玩弄“以華制華”的策略，為香港的平穩(wěn)過渡設(shè)置障礙。后來我們說，中國也不反對搞民主，但是我們不能一夜之間搞“大民主”啊!總得有個過程，循序漸進，一步一步來嘛!

小平同志還說:“對香港來說，普選就一定有利?我不相信。比如說，我過去也談過將來香港當(dāng)然是香港人來管理事務(wù)，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎?我們說這些管理香港事務(wù)的人，應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎?”“即使普選，也要有一個逐步的過程，要一步一步走?！?/p>

要搞行政主導(dǎo)，不能搞立法主導(dǎo)

此外，還有一個均衡參與的問題。馬上搞普選，可能把一批街頭政治家，搗亂搗得厲害的人選上。香港是多元的社會，各行各業(yè)的代表人物就進不了立法會。原來就有個功能團體。什么叫功能團體呢?不同職業(yè)、行業(yè)的人，通過間接選舉，選為立法局議員，保證立法局里有他們的代表，這樣才能體現(xiàn)均衡參與。

后來，有人提出要將行政主導(dǎo)改為立法主導(dǎo)。立法主導(dǎo)是怎么回事呢?立法主導(dǎo)就是哪一個政黨或者政治團體在立法局取得了多數(shù)，就變成執(zhí)政黨，就像西方議會似的，立法機構(gòu)的權(quán)力很大。香港不行。我們說要搞行政主導(dǎo)，不能搞立法主導(dǎo)，就是行政方面給予較大的權(quán)力，行政長官不是由立法會產(chǎn)生，而是另外由選舉團間接選舉產(chǎn)生，中央任命。立法局引進民主制度，要采用循序漸進的方針，逐步擴大立法局議員由直選產(chǎn)生的比例，功能團體不能廢除，均衡參與還要堅持，只有這樣才能保持香港的長期穩(wěn)定繁榮。因為這符合香港的實際情況。這項原則已經(jīng)體現(xiàn)在《基本法》的許多條文中。如果說回歸后行政主導(dǎo)的原則還執(zhí)行得不夠充分，那就應(yīng)該切實加強對這一原則的認真貫徹，而決不應(yīng)該是取消或者改變行政主導(dǎo)的原則。

《基本法》并沒有規(guī)定在2007年之后，現(xiàn)行的行政長官和立法會的選舉辦法一定要作出改變。改或不改以及如何改，“循序漸進”應(yīng)該如何“進”，以及“進”到什么程度，這些問題都應(yīng)根據(jù)實際情況，看是否有利于維護香港的繁榮和穩(wěn)定而定。而且在處理這一問題的時候，還必須考慮到中央與地方的關(guān)系。在有關(guān)問題上，中央應(yīng)該行使其主導(dǎo)權(quán)。按照《基本法》的規(guī)定，只有在時機和條件成熟的時候，才能實現(xiàn)“雙普選”的最終目標(biāo)?！痘痉ā防镆?guī)定的政治體制，就是根據(jù)小平同志的思想制定的。所以說，沒有小平同志關(guān)鍵時候的關(guān)鍵指示，又要搞亂了。

小平同志在指導(dǎo)香港問題解決的過程中，特別是在制訂《基本法》的過程中，對“一國兩制”的構(gòu)想作了進一步發(fā)展和明確闡述，全面認識和理解這些闡述，是準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”和《基本法》的前提條件?！耙粐鴥芍?，港人治港，高度自治”，就是一個簡化的說法。

一國兩制

小平同志講“一國兩制”必須是在“一國”的前提下的“兩制”。兩種制度，都不能變。沒有“一國”的前提，也就沒有“兩制”可言。既要尊重“兩制”，更要尊重“一國”的大前提。因此不能只講“兩制”，不講“一國”，更不能把香港搞成個事實上的“兩國兩制”?！耙粐笔莻€大前提，大主體。只有我們堅持四項基本原則，堅持社會主義制度這么一個大的主體，才能容許我們身旁邊的小地區(qū)繼續(xù)實行資本主義。他講有自由化思想的人想搞全盤西化。如果現(xiàn)在講不變，那么兩個都不能變。如果大陸變了，香港的“一國兩制”也就吹了。

“‘一國兩制除了資本主義，還有社會主義，就是中國的主體，十幾億人口的地區(qū)堅定不移地實行社會主義?！薄爸黧w是很大的主體，社會主義是在十幾億人口地區(qū)的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行?！薄罢怯捎谟辛诉@個大前提和大主體，才可以容許在自己身邊，在小地區(qū)和小范圍內(nèi)實行資本主義?！薄拔覀儗ο愀?、澳門、臺灣的政策也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上制定的。看中國的政策變不變，也要看這方面變不變。老實說，如果這方面變了，也就沒有香港的繁榮和穩(wěn)定?！?/p>

“講不變，應(yīng)該考慮整個政策的總體，各個方面都不變，其中一個方面變了，都要影響其他方面?！粐鴥芍埔惨v兩個方面。一方面，社會主義國家允許一些特殊地區(qū)搞資本主義，另一方面，也要確定整個國家主體是社會主義。否則，怎么能說‘兩制呢?那就變成‘一制了。有資產(chǎn)階級自由化思想的人希望中國大陸變成資本主義，叫做‘全盤西化。在這個問題上，思想不能片面。不講兩個方面，‘一國兩制幾十年不變就行不通了?！?/p>

有人硬要說，強調(diào)“一國的前提”，就等于不要“兩制”，就等于不要香港的“高度自治”，這種說法是毫無道理的，這實際上是只許他們曲解“高度自治”，而不許人家講“一國的前提”。英國方面多次使用這種解釋，企圖使香港脫離“一國”的軌道，想要把香港特區(qū)變成個獨立或半獨立的“政治實體”。

為了明確這一點，《基本法》開宗明義第一條就規(guī)定:香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分。在有關(guān)中央與地方關(guān)系的部分，首先明確規(guī)定香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這都是涉及國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、貫徹“一國”前提的重要規(guī)定，是絕對不能含糊的。

港人治港

小平同志說:“‘港人治港要有個界限和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區(qū)政府的主要成分應(yīng)是愛國者。”至于標(biāo)準(zhǔn)，他講得比較寬:“什么叫愛國者，愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是尊重自己的民族;誠心誠意維護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！薄拔覀儾灰笏麄兌假澇芍袊纳鐣髁x制度，只要求他們愛祖國，愛香港?！蹦切┮磳χ袊謴?fù)主權(quán)甚至要打倒中央政府的、甚至當(dāng)眾燒毀《基本法》的人，能算是愛國者嗎?以這些人為主體，行嗎?

小平同志還說:“在過渡時期的后段的六七年內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，以便于管理1997年以后的香港。參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人。1997年在香港執(zhí)政的人還是搞資本主義制度，但他們不能做損害祖國利益的事，不做損害香港同胞利益的事?！?/p>

高度自治

“高度自治”不是完全自治，是“在《基本法》框架內(nèi)的高度自治”。而且這種“高度自治”并不是香港特別行政區(qū)所固有的，而是由中央人民政府所授予的?！痘痉ā芬?guī)定了對香港的政策是1997年后特別行政區(qū)內(nèi)部實行高度自治，體現(xiàn)了對港人的極大的信任，同時也規(guī)定特別行政區(qū)是直屬于中央人民政府管轄的，國防、外交由中央政府直接管理。此外，還規(guī)定了《基本法》的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會以及第二十三條“反顛覆條款”，這些都是十分重要的。“港人治港”，我們說話是算數(shù)的。回歸以后，中央從來沒有干預(yù)過《基本法》規(guī)定的屬于香港特別行政區(qū)高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

小平同志諄諄告誡大家:“切不要以為香港的事全由香港來管，中央一點都不管，就萬事大吉。這種想法不實際。保持中央的權(quán)力對香港有利無害?！薄叭绻醒氚咽裁礄?quán)力都放棄了，就會出現(xiàn)一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對香港是有利無害的。如果香港發(fā)生動亂，那就非干預(yù)不可?！薄?997年后香港人罵中國共產(chǎn)黨，罵中國，我們還是允許他罵。但是如果變成一個在‘民主的幌子下反對大陸的基地，怎么辦?那就非干預(yù)不可?！?/p>

“有些人擔(dān)心干預(yù)，但有的干預(yù)是必要的，問題是這些干預(yù)有利于香港人，有利于香港的穩(wěn)定繁榮，還是損害香港人的利益，損害香港的穩(wěn)定和繁榮。如果有利于港人的利益，有利于香港的穩(wěn)定和繁榮，為什么不歡迎呢?”

中英協(xié)議達成以后，小平同志就又一次告誡我們:“對于中英聯(lián)合聲明應(yīng)該想到，總會有些人不打算徹底實行。某種動亂的因素，搗亂的因素，不安定的因素，總是會有的。老實說，這樣的因素不會來自北京，卻不能排除存在于香港內(nèi)部，也不能排除來自某種國際力量。”這就講清楚了中央與地方之間的辯證關(guān)系。

后來事態(tài)的發(fā)展，充分證明了小平同志的英明預(yù)見?；貧w以后，怎么辦，按照他老人家的一系列指示和《基本法》的規(guī)定辦就是了，不需要管的不管，不干預(yù)，需要管的就是要理直氣壯地去管，既要不干預(yù)又要有所作為，這兩者也是個辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不宜作片面理解。依我看，小平同志對香港問題的一系列重要指示并沒有過時，時至今日，這些指示仍然具有深刻的現(xiàn)實指導(dǎo)意義?！?/p>

(整理者單位:浙江財經(jīng)學(xué)院中國外交人物所。參加整理的還有:金筱、傅錚錚、吳惠娟、彭娌娌、陸嬋、黃聰聰。)