周 南/口述 宗道一等/整理
起草《基本法》
中英聯(lián)合聲明正式簽訂以后的一個重要任務(wù),就是起草《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《基本法》)。
《基本法》起草,我也參與了,以姬鵬飛為主任委員,委員共59人,內(nèi)地委員36人,香港委員23人,負責(zé)起草《基本法》。從1985年到1990年,起草委員會用了四年八個月的時間起草《基本法》,共擬訂了9章160條,經(jīng)過第九次全體會議表決通過,最后提交全國人大全體會議審議通過。
《基本法》的主要任務(wù)是:將中英聯(lián)合聲明附件中的關(guān)于中國對香港的具體方針政策細化,并且以法律的形式表述出來,形成以后特區(qū)的根本大法。這里特別規(guī)定了中央和特區(qū)的關(guān)系問題,特區(qū)的政治體制問題,居民的權(quán)利和義務(wù)問題,經(jīng)濟、科教、文體、宗教、勞工問題,也就是按中英聯(lián)合聲明的基本內(nèi)容進一步加以充實。香港還組織了以安子介為主任,由各界人士廣泛參加的《基本法》咨詢委員會。
起草工作大致經(jīng)過了四個階段。1985年7月到1986年4月,主要是起草委員會運作機制的建立和《基本法》結(jié)構(gòu)的形成。1986年5月到1988年4月,主要是《基本法(草案)征求意見稿》的形成。1988年5月到1989年2月,完成了《基本法(草案)》。從1989年2月到1990年2月就是《基本法(草案)》的修改和完善了。
在這4年多時間里,起草委員會一共舉行了9次全體會議,25次主任委員會議,2次主任委員擴大會議,73次專題小組會議,3次總體工作小組會議,5次區(qū)旗區(qū)徽評選委員會會議,其中以“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”及“政治體制”兩個專題小組舉行的會議最多,分別是17次和19次。
在起草委員會會議和各種專題小組會上,大家各抒己見。對有爭論的問題,都采取反復(fù)討論、民主協(xié)商的辦法,逐一解決。即使是個別委員的意見,同樣予以保留,供起草委員會討論、決定。起草委員會也通過各種方式和渠道廣泛征求意見。
《基本法》的起草過程是非常開放的。每次會議,都及時向咨詢委員會或?qū)n}小組通報,并隨時向香港和內(nèi)地的記者作詳細的介紹。起草的每一個步驟都在報刊上有報道。1988年7月,英國外交大臣杰弗里?豪在下議院聽證會上也承認,香港《基本法》“起草過程非常公開,起草委員會內(nèi)能自由交換意見,起草過程中已公布的信息十分豐富”。
《基本法》“宜粗不宜細”
《基本法》的起草是在小平同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。他從一開始就主張《基本法》“宜粗不宜細”,以免給未來特區(qū)造成被動。他還主張起草工作不要拖得太久,要早日公布,使港人放心。其中的一些重要問題,也是他拍板決定的。
《基本法》的核心問題是未來香港特區(qū)政府的政治體制問題。中英聯(lián)合聲明沒有講得那么具體,《基本法》起草就要具體化了。香港回歸后應(yīng)該實行什么樣的政治體制?當(dāng)年確定香港特區(qū)的政治體制的基本出發(fā)點和立法宗旨,就是要在回歸之后確保香港的長期繁榮和穩(wěn)定,而穩(wěn)定又是基礎(chǔ),沒有穩(wěn)定也就不可能有發(fā)展和繁榮。
小平強調(diào)指出:“香港要穩(wěn)定。中國恢復(fù)行使主權(quán)以后,香港人執(zhí)政,香港也應(yīng)該穩(wěn)定。這是個關(guān)鍵。”他又說:“香港的穩(wěn)定,除了經(jīng)濟的發(fā)展以外,還要有個穩(wěn)定的政治制度。這一點很重要?!痹凇痘痉ā菲鸩葸^程中,他著重指出:香港未來的政治制度不能夠完全西化。引進民主機制也必須采取循序漸進的方針。
當(dāng)時,《基本法》起草委員會里邊也有英國的代理人,西方的代理人。在《基本法》起草過程中,他們就鼓吹搞三權(quán)分立,搞議會民主,搞立法主導(dǎo),用這種方式來制定香港特區(qū)的政治體制。有一個起草小組,還提出了一份搞西方民主制的草案,在小平的上述講話之后,便撤回了那份草案。按照小平的思想,在制定政治體制的問題上,保證穩(wěn)定的考慮是第一位的。
歷來都是港督一人專政,什么時候提出要實行民主
與此同時,港英當(dāng)局又提出要“還政于民”,要“加速民主進程”,要盡早實現(xiàn)“普選”和“代議制”。英國統(tǒng)治香港100多年,完全是一個人專政,港督專政,毫無民主可言。為什么在即將撤出香港之際,突然那么熱衷想要搞“大民主”,搞“全民普選”,搞所謂“還政于民”呢?
其實,港英當(dāng)局提出“還政于民”只不過是個策略。“還政于民”一說由來已久。根據(jù)當(dāng)年英國殖民部的檔案記載,當(dāng)英國方面看到中國的解放戰(zhàn)爭取得節(jié)節(jié)勝利,可能沖擊到它在香港的統(tǒng)治時,就和美國共同謀劃怎么樣打“民意牌”,并由當(dāng)時的港督楊慕琦提出了一個“政改方案”,包括組成一個部分華人參加的所謂“市議會”和“改變立法局成分”,美其名曰“還政于民”,以達成讓香港居民打頭牌,用“以華制華”的手段,來阻撓香港回歸中國。用楊慕琦自己的話說,這樣做可以“抵制中國收回香港”。后任港督葛量洪也說這樣可以“通過民意來改變香港回歸的歷程”。后來,他們看到新中國剛成立,沒有在短期內(nèi)解決香港問題的打算,便又縮回去,把“政改方案”收起來束之高閣,繼續(xù)搞他的港督一人專政的體制。等到中英關(guān)于香港問題的談判開始,他們估計這次恐怕要交權(quán)了,就不想交給我們,所以又重提要“還政于民”,要搞“議會民主”。
小平同志說:“現(xiàn)在的香港的政治制度就不是實行英國的制度,美國的制度,今后也不能照搬西方的一套?!薄叭绻惨瞻?,造成動亂,那是很不利的。現(xiàn)在如果照搬,比如搞三權(quán)分立,搞英美的議會制度,并以此來判斷是否民主,恐怕不適宜?!?/p>
小平同志嚴肅地指出:“這是個非常嚴重的問題。”香港100多年,一個半世紀(jì),20任港督歷來都是港督一人專政,一個人說了算,政治、軍事大權(quán)集于一身,他既是港督又是駐軍最高司令。什么時候提出要實行民主?是中英簽訂聯(lián)合聲明以后才突然提出要實行民主,要在立法局搞直接選舉。過去他隨時可以委任議員,隨時可以撤換議員。港督都是由英國政府直接任命的,沒有經(jīng)過任何選舉。在要撤退的時候,忽然要搞民主。說穿了,無非還是要玩弄“以華制華”的策略,為香港的平穩(wěn)過渡設(shè)置障礙。后來我們說,中國也不反對搞民主,但是我們不能一夜之間搞“大民主”啊!總得有個過程,循序漸進,一步一步來嘛!
小平同志還說:“對香港來說,普選就一定有利?我不相信。比如說,我過去也談過將來香港當(dāng)然是香港人來管理事務(wù),這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎?我們說這些管理香港事務(wù)的人,應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人,普選就一定能選出這樣的人來嗎?”“即使普選,也要有一個逐步的過程,要一步一步走?!?/p>
要搞行政主導(dǎo),不能搞立法主導(dǎo)
此外,還有一個均衡參與的問題。馬上搞普選,可能把一批街頭政治家,搗亂搗得厲害的人選上。香港是多元的社會,各行各業(yè)的代表人物就進不了立法會。原來就有個功能團體。什么叫功能團體呢?不同職業(yè)、行業(yè)的人,通過間接選舉,選為立法局議員,保證立法局里有他們的代表,這樣才能體現(xiàn)均衡參與。
后來,有人提出要將行政主導(dǎo)改為立法主導(dǎo)。立法主導(dǎo)是怎么回事呢?立法主導(dǎo)就是哪一個政黨或者政治團體在立法局取得了多數(shù),就變成執(zhí)政黨,就像西方議會似的,立法機構(gòu)的權(quán)力很大。香港不行。我們說要搞行政主導(dǎo),不能搞立法主導(dǎo),就是行政方面給予較大的權(quán)力,行政長官不是由立法會產(chǎn)生,而是另外由選舉團間接選舉產(chǎn)生,中央任命。立法局引進民主制度,要采用循序漸進的方針,逐步擴大立法局議員由直選產(chǎn)生的比例,功能團體不能廢除,均衡參與還要堅持,只有這樣才能保持香港的長期穩(wěn)定繁榮。因為這符合香港的實際情況。這項原則已經(jīng)體現(xiàn)在《基本法》的許多條文中。如果說回歸后行政主導(dǎo)的原則還執(zhí)行得不夠充分,那就應(yīng)該切實加強對這一原則的認真貫徹,而決不應(yīng)該是取消或者改變行政主導(dǎo)的原則。
《基本法》并沒有規(guī)定在2007年之后,現(xiàn)行的行政長官和立法會的選舉辦法一定要作出改變。改或不改以及如何改,“循序漸進”應(yīng)該如何“進”,以及“進”到什么程度,這些問題都應(yīng)根據(jù)實際情況,看是否有利于維護香港的繁榮和穩(wěn)定而定。而且在處理這一問題的時候,還必須考慮到中央與地方的關(guān)系。在有關(guān)問題上,中央應(yīng)該行使其主導(dǎo)權(quán)。按照《基本法》的規(guī)定,只有在時機和條件成熟的時候,才能實現(xiàn)“雙普選”的最終目標(biāo)?!痘痉ā防镆?guī)定的政治體制,就是根據(jù)小平同志的思想制定的。所以說,沒有小平同志關(guān)鍵時候的關(guān)鍵指示,又要搞亂了。
小平同志在指導(dǎo)香港問題解決的過程中,特別是在制訂《基本法》的過程中,對“一國兩制”的構(gòu)想作了進一步發(fā)展和明確闡述,全面認識和理解這些闡述,是準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”和《基本法》的前提條件?!耙粐鴥芍?,港人治港,高度自治”,就是一個簡化的說法。
一國兩制
小平同志講“一國兩制”必須是在“一國”的前提下的“兩制”。兩種制度,都不能變。沒有“一國”的前提,也就沒有“兩制”可言。既要尊重“兩制”,更要尊重“一國”的大前提。因此不能只講“兩制”,不講“一國”,更不能把香港搞成個事實上的“兩國兩制”?!耙粐笔莻€大前提,大主體。只有我們堅持四項基本原則,堅持社會主義制度這么一個大的主體,才能容許我們身旁邊的小地區(qū)繼續(xù)實行資本主義。他講有自由化思想的人想搞全盤西化。如果現(xiàn)在講不變,那么兩個都不能變。如果大陸變了,香港的“一國兩制”也就吹了。
“‘一國兩制除了資本主義,還有社會主義,就是中國的主體,十幾億人口的地區(qū)堅定不移地實行社會主義?!薄爸黧w是很大的主體,社會主義是在十幾億人口地區(qū)的社會主義,這是個前提,沒有這個前提不行?!薄罢怯捎谟辛诉@個大前提和大主體,才可以容許在自己身邊,在小地區(qū)和小范圍內(nèi)實行資本主義?!薄拔覀儗ο愀?、澳門、臺灣的政策也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上制定的。看中國的政策變不變,也要看這方面變不變。老實說,如果這方面變了,也就沒有香港的繁榮和穩(wěn)定?!?/p>
“講不變,應(yīng)該考慮整個政策的總體,各個方面都不變,其中一個方面變了,都要影響其他方面?!粐鴥芍埔惨v兩個方面。一方面,社會主義國家允許一些特殊地區(qū)搞資本主義,另一方面,也要確定整個國家主體是社會主義。否則,怎么能說‘兩制呢?那就變成‘一制了。有資產(chǎn)階級自由化思想的人希望中國大陸變成資本主義,叫做‘全盤西化。在這個問題上,思想不能片面。不講兩個方面,‘一國兩制幾十年不變就行不通了?!?/p>
有人硬要說,強調(diào)“一國的前提”,就等于不要“兩制”,就等于不要香港的“高度自治”,這種說法是毫無道理的,這實際上是只許他們曲解“高度自治”,而不許人家講“一國的前提”。英國方面多次使用這種解釋,企圖使香港脫離“一國”的軌道,想要把香港特區(qū)變成個獨立或半獨立的“政治實體”。
為了明確這一點,《基本法》開宗明義第一條就規(guī)定:香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分。在有關(guān)中央與地方關(guān)系的部分,首先明確規(guī)定香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個地方行政區(qū)域,直轄于中央人民政府。這都是涉及國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、貫徹“一國”前提的重要規(guī)定,是絕對不能含糊的。
港人治港
小平同志說:“‘港人治港要有個界限和標(biāo)準(zhǔn),就是必須以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區(qū)政府的主要成分應(yīng)是愛國者。”至于標(biāo)準(zhǔn),他講得比較寬:“什么叫愛國者,愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是尊重自己的民族;誠心誠意維護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán),不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?!薄拔覀儾灰笏麄兌假澇芍袊纳鐣髁x制度,只要求他們愛祖國,愛香港?!蹦切┮磳χ袊謴?fù)主權(quán)甚至要打倒中央政府的、甚至當(dāng)眾燒毀《基本法》的人,能算是愛國者嗎?以這些人為主體,行嗎?
小平同志還說:“在過渡時期的后段的六七年內(nèi),要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理,以便于管理1997年以后的香港。參與者的條件只有一個,就是愛國者,也就是愛祖國、愛香港的人。1997年在香港執(zhí)政的人還是搞資本主義制度,但他們不能做損害祖國利益的事,不做損害香港同胞利益的事?!?/p>
高度自治
“高度自治”不是完全自治,是“在《基本法》框架內(nèi)的高度自治”。而且這種“高度自治”并不是香港特別行政區(qū)所固有的,而是由中央人民政府所授予的?!痘痉ā芬?guī)定了對香港的政策是1997年后特別行政區(qū)內(nèi)部實行高度自治,體現(xiàn)了對港人的極大的信任,同時也規(guī)定特別行政區(qū)是直屬于中央人民政府管轄的,國防、外交由中央政府直接管理。此外,還規(guī)定了《基本法》的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會以及第二十三條“反顛覆條款”,這些都是十分重要的。“港人治港”,我們說話是算數(shù)的。回歸以后,中央從來沒有干預(yù)過《基本法》規(guī)定的屬于香港特別行政區(qū)高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)。
小平同志諄諄告誡大家:“切不要以為香港的事全由香港來管,中央一點都不管,就萬事大吉。這種想法不實際。保持中央的權(quán)力對香港有利無害?!薄叭绻醒氚咽裁礄?quán)力都放棄了,就會出現(xiàn)一些混亂,損害香港的利益。所以,保持中央的某些權(quán)力,對香港是有利無害的。如果香港發(fā)生動亂,那就非干預(yù)不可?!薄?997年后香港人罵中國共產(chǎn)黨,罵中國,我們還是允許他罵。但是如果變成一個在‘民主的幌子下反對大陸的基地,怎么辦?那就非干預(yù)不可?!?/p>
“有些人擔(dān)心干預(yù),但有的干預(yù)是必要的,問題是這些干預(yù)有利于香港人,有利于香港的穩(wěn)定繁榮,還是損害香港人的利益,損害香港的穩(wěn)定和繁榮。如果有利于港人的利益,有利于香港的穩(wěn)定和繁榮,為什么不歡迎呢?”
中英協(xié)議達成以后,小平同志就又一次告誡我們:“對于中英聯(lián)合聲明應(yīng)該想到,總會有些人不打算徹底實行。某種動亂的因素,搗亂的因素,不安定的因素,總是會有的。老實說,這樣的因素不會來自北京,卻不能排除存在于香港內(nèi)部,也不能排除來自某種國際力量。”這就講清楚了中央與地方之間的辯證關(guān)系。
后來事態(tài)的發(fā)展,充分證明了小平同志的英明預(yù)見?;貧w以后,怎么辦,按照他老人家的一系列指示和《基本法》的規(guī)定辦就是了,不需要管的不管,不干預(yù),需要管的就是要理直氣壯地去管,既要不干預(yù)又要有所作為,這兩者也是個辯證統(tǒng)一的關(guān)系,不宜作片面理解。依我看,小平同志對香港問題的一系列重要指示并沒有過時,時至今日,這些指示仍然具有深刻的現(xiàn)實指導(dǎo)意義?!?/p>
(整理者單位:浙江財經(jīng)學(xué)院中國外交人物所。參加整理的還有:金筱、傅錚錚、吳惠娟、彭娌娌、陸嬋、黃聰聰。)