李志遠(yuǎn) 蘇海燕

摘要：國防預(yù)研是國防科研的重要組成部分。加強(qiáng)對國防預(yù)研費(fèi)用的管理，可以提高國防科研費(fèi)用的使用效益，而提高國防預(yù)研費(fèi)用的管理水平和使用效率必須營造激勵創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學(xué)、高效的科研管理機(jī)制。完善合同管理、過程管理制度。

關(guān)鍵詞：國防預(yù)研費(fèi)用；管理制度；效率

中圖分類號：F271

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0186-02

我們對國防預(yù)研費(fèi)用進(jìn)行控制和管理，可以有效地降低預(yù)研風(fēng)險，節(jié)約預(yù)研經(jīng)費(fèi)，減少投資失誤，提高國防預(yù)研費(fèi)用的使用效益。目前，中國在國防科學(xué)技術(shù)和武器裝備發(fā)展方面與發(fā)達(dá)國家的差距較大，要想縮短差距，擺脫“永遠(yuǎn)跟在人家后面跑”的尷尬局面，搞出能夠威懾敵人的新型“殺手锏”武器，就必須加強(qiáng)國防預(yù)研工作，尤其要在國防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究上有所突破。要做到這一點(diǎn)，必須營造激勵創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學(xué)、高效的科研管理機(jī)制，完善合同管理、過程管理制度，提高國防預(yù)研費(fèi)用的管理水平和使用效率。

一、加大對國防科研的投資力度，優(yōu)化預(yù)研費(fèi)用的投資比例

目前，中國軍費(fèi)規(guī)模占GDP的比例一直處于比較低的水平，對國防科研投入也明顯不足，而提高國防科研費(fèi)的比例，努力提高國防科研水平，這對于中國具有特別重要的意義。一方面，中國國防科研費(fèi)長期偏低，另一方面，中國的國防科技發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比也存在著較大的差距。要改變這種狀況，不適當(dāng)增加國防科研的投入是不行的。近年來，中國日益重視和加強(qiáng)國防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究工作，國防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究取得了較大進(jìn)展，但同新時期面臨的任務(wù)和要求相比，同發(fā)達(dá)國家相比，仍存在著較大差距。

另外，在國防預(yù)研中，我國還存在著對國防基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和先期技術(shù)開發(fā)之間的經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為對國防基礎(chǔ)研究的投入不足，近年來，隨著思想認(rèn)識的不斷提高，國防基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)也在不斷提高，但目前仍然不完全到位，占預(yù)先研究經(jīng)費(fèi)的比例較低，使目前我國武器裝備的發(fā)展基本上靠吃前幾年的老本?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”，為從根本上解決此類矛盾，建議相關(guān)部門進(jìn)一步重視國防科研資源配置的客觀規(guī)律，在統(tǒng)籌規(guī)劃、平衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對中國的實(shí)際情況和問題，適當(dāng)加大對預(yù)研尤其是基礎(chǔ)研究的投資強(qiáng)度，把基礎(chǔ)研究在預(yù)先研究經(jīng)費(fèi)中的比例提高，以便在這方面取得較為突出的成績，為發(fā)展新的武器型號提供充足的技術(shù)儲備。

二、加強(qiáng)預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理工作，做到專款專用

對國防預(yù)研基金，一般都需要單獨(dú)立賬，做到?？顚Ｓ?。如中國1991年11月1日頒布實(shí)施的《國防科工委關(guān)于國防科學(xué)技術(shù)預(yù)先研究基金管理暫行規(guī)定》第5條指出，“預(yù)研基金制管理實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分層管理負(fù)責(zé)制。其中國防科工委主要負(fù)責(zé)：組織制定預(yù)研基金方面的方針、政策及管理規(guī)定；對跨行業(yè)基金實(shí)施管理，對行業(yè)基金進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和督促檢查。主管部門(機(jī)械電子、航空航天部，船舶、核、兵器、電子工業(yè)總公司，工程物理研究院)主要負(fù)責(zé)：制定行業(yè)基金方面的具體方針、政策和管理措施；對行業(yè)基金進(jìn)行管理。任務(wù)承擔(dān)單位(包括國防科技重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室)負(fù)責(zé)組織本單位預(yù)研基金項(xiàng)目的申請，項(xiàng)目的組織實(shí)施和管理，確保所需的配套條件?！绷硗猓袊谘b備預(yù)研中也指出，要加強(qiáng)對預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理，中國的相關(guān)業(yè)務(wù)部門要對經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督，真正做到?？顚Ｓ谩?/p>

美軍對預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理也十分嚴(yán)格。美軍在合同履行過程中，軍方負(fù)責(zé)向研究方提供合同經(jīng)費(fèi)。合同經(jīng)費(fèi)由國防部財務(wù)與會計(jì)局哥倫布中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)撥付，但撥付前要按一定程序并經(jīng)合同管理和科研管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)審查、批準(zhǔn)，撥付后也要對科研單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。以美國大學(xué)承擔(dān)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目為例，研究經(jīng)費(fèi)國防部按季度撥付，如果半年檢查不合格，國防部下半年的經(jīng)費(fèi)就不予撥付。為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，美國科研主管部門設(shè)有負(fù)責(zé)財務(wù)和經(jīng)費(fèi)管理的專門機(jī)構(gòu)。

三、完善合同管理制度和競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

對合同的簽訂程序，我們可以借鑒美軍的成功做法。如美軍通常采用“談判競爭法”簽訂預(yù)研合同?！罢勁懈偁幏ā闭髑蟆敖ㄗh書”和簽訂合同的主要做法和程序是：

1軍方科研管理部門對于基礎(chǔ)研究項(xiàng)目擬定“綜合性部局公告”(Broad Agency Announcement)，對于應(yīng)用研究和先期技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目擬定“項(xiàng)目研究發(fā)展公告"(ProgramResearchDevelopment Announcement)，(其內(nèi)容類似于采辦項(xiàng)目的“招標(biāo)書”或“建議征求書”，與以后要簽訂的合同內(nèi)容相近)，提出研究項(xiàng)目的技術(shù)性能、進(jìn)度和成本等要求。

2把相關(guān)的公告刊登在《商務(wù)日報》和國防部“商業(yè)機(jī)遇”網(wǎng)站上，并向預(yù)先選定的研究單位發(fā)出“征求研究建議書”，同時標(biāo)明建議書的評審標(biāo)準(zhǔn)和程序。

3建議提交方(承擔(dān)研究任務(wù)的單位)提交一份不超過5頁的“白皮書”(White Papers)，標(biāo)明課題名稱、完成期限、費(fèi)用、單位地址、聯(lián)系方法、要達(dá)成的目標(biāo)和技術(shù)要點(diǎn)等內(nèi)容(有的項(xiàng)目可以省略這一步驟)。

4建議提交方在規(guī)定期限內(nèi)提交一份正式‘‘研究建議書”，標(biāo)明課題名稱、完成期限、費(fèi)用、單位地址、聯(lián)系方法、要達(dá)成的目標(biāo)、完成的技術(shù)方案和要點(diǎn)等詳細(xì)內(nèi)容。

5軍方組織的評審小組按照事先公布的評審標(biāo)準(zhǔn)和程序，對收到的全部建議書進(jìn)行評審，綜合評價項(xiàng)目的總體科技價值，軍用潛力，主要研究人員的資歷、能力與成就，承擔(dān)者的設(shè)備條件，管理計(jì)劃的合理性和經(jīng)費(fèi)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)性等因素，選中合適的單位并簽訂合同。

四、健全科學(xué)的評價和監(jiān)督機(jī)制，杜絕“圈內(nèi)人”把持現(xiàn)象

首先，要建立科學(xué)合理的科研評價制度，充分發(fā)揮科研、使用方等各方面管理人員和專家在論證、規(guī)劃、評審和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的決策咨詢作用。在論證和規(guī)劃階段，成立專家咨詢委員會，對各個科研項(xiàng)目進(jìn)行綜合論證和評價，為制訂規(guī)劃指南提供技術(shù)決策建議；在執(zhí)行階段，在各專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)成立由技術(shù)專家和管理人員組成的專家評審組，配合管理機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目評價和驗(yàn)收；逐步建立績效評估制度，把評價結(jié)果作為科研計(jì)劃調(diào)整的重要依據(jù)。

其次，要健全合理的監(jiān)督機(jī)制。建立計(jì)劃管理與經(jīng)費(fèi)管理、課題立項(xiàng)與課題預(yù)算之間既分工協(xié)作、又相互制約的監(jiān)督管理機(jī)制，全面實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。通過計(jì)劃監(jiān)督與合同監(jiān)督相結(jié)合、行政監(jiān)督與技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合，做到實(shí)施過程中有人管理，出現(xiàn)技術(shù)問題有人過問，出現(xiàn)質(zhì)量問題有人把關(guān)，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)問題有人審查；實(shí)行重大事項(xiàng)報告制度。美軍為實(shí)行有效的監(jiān)督管理，美國建立起國會、國防部和軍種等多級監(jiān)督體系，對國防科技工作和其他采辦工作開展全方位的審計(jì)監(jiān)督。美國以國會立法的形式明確國防部和各軍種包括科研主管在內(nèi)的相關(guān)部門的職責(zé)，各級科研主管部門必須向國會報告其科研工作，由國會對其進(jìn)行監(jiān)督。

再次，對目前中國科研課題審批中出現(xiàn)的“圈內(nèi)人”把持

現(xiàn)象，我們可以制定一些制度性的規(guī)定來減少這種事情發(fā)生的幾率。如國外有這樣兩條規(guī)定：一是和課題申請者關(guān)系密切的專家不能參加評審會議，比如申請者的導(dǎo)師、同事、朋友等；二是對于可能堅(jiān)決反對的專家，申請者可以向管理部門提出回避申請，但一定要有合理的解釋。另外，在課題審批過程中，管理部門也應(yīng)該做到立場中立。實(shí)際上，這些規(guī)定中國也有，關(guān)鍵是要真正實(shí)行。

五、建立風(fēng)險創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的研究機(jī)制，提高預(yù)研費(fèi)用的使用效率

“創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，創(chuàng)新是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，創(chuàng)新是一個政黨永葆生機(jī)的源泉?！睂李A(yù)研費(fèi)用的使用而言，要提高預(yù)研費(fèi)用的使用效率，必須增強(qiáng)國家的原始性創(chuàng)新能力，而原始性創(chuàng)新作為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的主要源泉，不僅帶來科學(xué)技術(shù)的重大突破，而且?guī)砦淦餮b備跨越發(fā)展的機(jī)遇。為增強(qiáng)原始性創(chuàng)新能力，建議建立高風(fēng)險、高回報項(xiàng)目的創(chuàng)新研究機(jī)制，營造有利手創(chuàng)新的學(xué)術(shù)環(huán)境，從政策上鼓勵、支持進(jìn)行有創(chuàng)見的獨(dú)立探索，鼓勵冒險，寬容失敗，勇于創(chuàng)新，敢為人先，營造有利于原始性創(chuàng)新的文化環(huán)境；充分利用各部門、各方面的科研力量與資源，共同推動原始性創(chuàng)新工作。

六、建立和完善法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)研項(xiàng)目的依法管理

一是適應(yīng)新的形勢，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)。中國1991年11月1日頒布實(shí)施了《國防科工委關(guān)于國防科學(xué)技術(shù)預(yù)先研究基金管理暫行規(guī)定》，中央軍委于2004年12月27日頒布實(shí)施了《中國人民解放軍裝備預(yù)先研究條例》。當(dāng)前，迫切需要在這些條例的指導(dǎo)下，制訂其他的一些法規(guī)來規(guī)范國防預(yù)研工作。如為適應(yīng)國防科研項(xiàng)目尤其是武器裝備科研項(xiàng)目實(shí)行合同制的需要，需制定《武器裝備科研合同管理規(guī)定》、《武器裝備合同審計(jì)辦法》、《武器裝備合同管理人員資格認(rèn)證辦法》等；為適應(yīng)國家產(chǎn)權(quán)制度改革的趨勢，盡快制定有關(guān)專用設(shè)備等國防資產(chǎn)管理方面的條例法規(guī)。

二是適應(yīng)新形勢，修改和完善現(xiàn)有的法規(guī)。中國一些現(xiàn)有的國防科研項(xiàng)目管理方面的法規(guī)是在裝備管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革以前制定的：隨著形勢的發(fā)展，主要存在以下問題：(1)隨著總裝備部的成立，法規(guī)中有關(guān)原科工委、使用部門和原有行政職能的各總公司三者之間的關(guān)系、角色、職能及作用都發(fā)生了變化，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。(2)法規(guī)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求有一定距離。(3)軍品項(xiàng)目計(jì)價辦法中有關(guān)收益率的標(biāo)準(zhǔn)是硬性規(guī)定的，沒有考慮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。(4)合同法規(guī)中有關(guān)研究成果(知識產(chǎn)權(quán))的規(guī)定與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)等等。因此，需要對中國原有的一些法規(guī)如《國防科研項(xiàng)目計(jì)價管理辦法》等進(jìn)行修改與完善。

此外，中國現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)、辦法過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在執(zhí)行中不易把握，因此需要制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則及實(shí)施指南，如為加強(qiáng)對預(yù)研費(fèi)用的估算，需制定《費(fèi)用估算方法和模型》，為加強(qiáng)對預(yù)研項(xiàng)目的評審與決策，需制定《評審報告和決策文件編制規(guī)范》等。

[責(zé)任編輯劉嬌嬌]