李志遠(yuǎn) 蘇海燕

摘要：國(guó)防預(yù)研是國(guó)防科研的重要組成部分。加強(qiáng)對(duì)國(guó)防預(yù)研費(fèi)用的管理，可以提高國(guó)防科研費(fèi)用的使用效益，而提高國(guó)防預(yù)研費(fèi)用的管理水平和使用效率必須營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學(xué)、高效的科研管理機(jī)制。完善合同管理、過(guò)程管理制度。

關(guān)鍵詞：國(guó)防預(yù)研費(fèi)用；管理制度；效率

中圖分類(lèi)號(hào)：F271

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2009)33-0186-02

我們對(duì)國(guó)防預(yù)研費(fèi)用進(jìn)行控制和管理，可以有效地降低預(yù)研風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約預(yù)研經(jīng)費(fèi)，減少投資失誤，提高國(guó)防預(yù)研費(fèi)用的使用效益。目前，中國(guó)在國(guó)防科學(xué)技術(shù)和武器裝備發(fā)展方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距較大，要想縮短差距，擺脫“永遠(yuǎn)跟在人家后面跑”的尷尬局面，搞出能夠威懾?cái)橙说男滦汀皻⑹诛怠蔽淦?，就必須加?qiáng)國(guó)防預(yù)研工作，尤其要在國(guó)防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究上有所突破。要做到這一點(diǎn)，必須營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的管理環(huán)境，建立科學(xué)、高效的科研管理機(jī)制，完善合同管理、過(guò)程管理制度，提高國(guó)防預(yù)研費(fèi)用的管理水平和使用效率。

一、加大對(duì)國(guó)防科研的投資力度，優(yōu)化預(yù)研費(fèi)用的投資比例

目前，中國(guó)軍費(fèi)規(guī)模占GDP的比例一直處于比較低的水平，對(duì)國(guó)防科研投入也明顯不足，而提高國(guó)防科研費(fèi)的比例，努力提高國(guó)防科研水平，這對(duì)于中國(guó)具有特別重要的意義。一方面，中國(guó)國(guó)防科研費(fèi)長(zhǎng)期偏低，另一方面，中國(guó)的國(guó)防科技發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也存在著較大的差距。要改變這種狀況，不適當(dāng)增加國(guó)防科研的投入是不行的。近年來(lái)，中國(guó)日益重視和加強(qiáng)國(guó)防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究工作，國(guó)防基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究取得了較大進(jìn)展，但同新時(shí)期面臨的任務(wù)和要求相比，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在著較大差距。

另外，在國(guó)防預(yù)研中，我國(guó)還存在著對(duì)國(guó)防基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和先期技術(shù)開(kāi)發(fā)之間的經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)防基礎(chǔ)研究的投入不足，近年來(lái)，隨著思想認(rèn)識(shí)的不斷提高，國(guó)防基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)也在不斷提高，但目前仍然不完全到位，占預(yù)先研究經(jīng)費(fèi)的比例較低，使目前我國(guó)武器裝備的發(fā)展基本上靠吃前幾年的老本。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，為從根本上解決此類(lèi)矛盾，建議相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步重視國(guó)防科研資源配置的客觀規(guī)律，在統(tǒng)籌規(guī)劃、平衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況和問(wèn)題，適當(dāng)加大對(duì)預(yù)研尤其是基礎(chǔ)研究的投資強(qiáng)度，把基礎(chǔ)研究在預(yù)先研究經(jīng)費(fèi)中的比例提高，以便在這方面取得較為突出的成績(jī)，為發(fā)展新的武器型號(hào)提供充足的技術(shù)儲(chǔ)備。

二、加強(qiáng)預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理工作，做到專(zhuān)款專(zhuān)用

對(duì)國(guó)防預(yù)研基金，一般都需要單獨(dú)立賬，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。如中國(guó)1991年11月1日頒布實(shí)施的《國(guó)防科工委關(guān)于國(guó)防科學(xué)技術(shù)預(yù)先研究基金管理暫行規(guī)定》第5條指出，“預(yù)研基金制管理實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分層管理負(fù)責(zé)制。其中國(guó)防科工委主要負(fù)責(zé)：組織制定預(yù)研基金方面的方針、政策及管理規(guī)定；對(duì)跨行業(yè)基金實(shí)施管理，對(duì)行業(yè)基金進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和督促檢查。主管部門(mén)(機(jī)械電子、航空航天部，船舶、核、兵器、電子工業(yè)總公司，工程物理研究院)主要負(fù)責(zé)：制定行業(yè)基金方面的具體方針、政策和管理措施；對(duì)行業(yè)基金進(jìn)行管理。任務(wù)承擔(dān)單位(包括國(guó)防科技重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室)負(fù)責(zé)組織本單位預(yù)研基金項(xiàng)目的申請(qǐng)，項(xiàng)目的組織實(shí)施和管理，確保所需的配套條件。”另外，中國(guó)在裝備預(yù)研中也指出，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理，中國(guó)的相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)要對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督，真正做到專(zhuān)款專(zhuān)用。

美軍對(duì)預(yù)研經(jīng)費(fèi)的管理也十分嚴(yán)格。美軍在合同履行過(guò)程中，軍方負(fù)責(zé)向研究方提供合同經(jīng)費(fèi)。合同經(jīng)費(fèi)由國(guó)防部財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)局哥倫布中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)撥付，但撥付前要按一定程序并經(jīng)合同管理和科研管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)審查、批準(zhǔn)，撥付后也要對(duì)科研單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。以美國(guó)大學(xué)承擔(dān)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目為例，研究經(jīng)費(fèi)國(guó)防部按季度撥付，如果半年檢查不合格，國(guó)防部下半年的經(jīng)費(fèi)就不予撥付。為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，美國(guó)科研主管部門(mén)設(shè)有負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

三、完善合同管理制度和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

對(duì)合同的簽訂程序，我們可以借鑒美軍的成功做法。如美軍通常采用“談判競(jìng)爭(zhēng)法”簽訂預(yù)研合同。“談判競(jìng)爭(zhēng)法”征求“建議書(shū)”和簽訂合同的主要做法和程序是：

1軍方科研管理部門(mén)對(duì)于基礎(chǔ)研究項(xiàng)目擬定“綜合性部局公告”(Broad Agency Announcement)，對(duì)于應(yīng)用研究和先期技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目擬定“項(xiàng)目研究發(fā)展公告"(ProgramResearchDevelopment Announcement)，(其內(nèi)容類(lèi)似于采辦項(xiàng)目的“招標(biāo)書(shū)”或“建議征求書(shū)”，與以后要簽訂的合同內(nèi)容相近)，提出研究項(xiàng)目的技術(shù)性能、進(jìn)度和成本等要求。

2把相關(guān)的公告刊登在《商務(wù)日?qǐng)?bào)》和國(guó)防部“商業(yè)機(jī)遇”網(wǎng)站上，并向預(yù)先選定的研究單位發(fā)出“征求研究建議書(shū)”，同時(shí)標(biāo)明建議書(shū)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序。

3建議提交方(承擔(dān)研究任務(wù)的單位)提交一份不超過(guò)5頁(yè)的“白皮書(shū)”(White Papers)，標(biāo)明課題名稱(chēng)、完成期限、費(fèi)用、單位地址、聯(lián)系方法、要達(dá)成的目標(biāo)和技術(shù)要點(diǎn)等內(nèi)容(有的項(xiàng)目可以省略這一步驟)。

4建議提交方在規(guī)定期限內(nèi)提交一份正式‘‘研究建議書(shū)”，標(biāo)明課題名稱(chēng)、完成期限、費(fèi)用、單位地址、聯(lián)系方法、要達(dá)成的目標(biāo)、完成的技術(shù)方案和要點(diǎn)等詳細(xì)內(nèi)容。

5軍方組織的評(píng)審小組按照事先公布的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)收到的全部建議書(shū)進(jìn)行評(píng)審，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的總體科技價(jià)值，軍用潛力，主要研究人員的資歷、能力與成就，承擔(dān)者的設(shè)備條件，管理計(jì)劃的合理性和經(jīng)費(fèi)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)性等因素，選中合適的單位并簽訂合同。

四、健全科學(xué)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，杜絕“圈內(nèi)人”把持現(xiàn)象

首先，要建立科學(xué)合理的科研評(píng)價(jià)制度，充分發(fā)揮科研、使用方等各方面管理人員和專(zhuān)家在論證、規(guī)劃、評(píng)審和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的決策咨詢(xún)作用。在論證和規(guī)劃階段，成立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，對(duì)各個(gè)科研項(xiàng)目進(jìn)行綜合論證和評(píng)價(jià)，為制訂規(guī)劃指南提供技術(shù)決策建議；在執(zhí)行階段，在各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)成立由技術(shù)專(zhuān)家和管理人員組成的專(zhuān)家評(píng)審組，配合管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)和驗(yàn)收；逐步建立績(jī)效評(píng)估制度，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為科研計(jì)劃調(diào)整的重要依據(jù)。

其次，要健全合理的監(jiān)督機(jī)制。建立計(jì)劃管理與經(jīng)費(fèi)管理、課題立項(xiàng)與課題預(yù)算之間既分工協(xié)作、又相互制約的監(jiān)督管理機(jī)制，全面實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)計(jì)劃監(jiān)督與合同監(jiān)督相結(jié)合、行政監(jiān)督與技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合，做到實(shí)施過(guò)程中有人管理，出現(xiàn)技術(shù)問(wèn)題有人過(guò)問(wèn)，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題有人把關(guān)，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題有人審查；實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度。美軍為實(shí)行有效的監(jiān)督管理，美國(guó)建立起國(guó)會(huì)、國(guó)防部和軍種等多級(jí)監(jiān)督體系，對(duì)國(guó)防科技工作和其他采辦工作開(kāi)展全方位的審計(jì)監(jiān)督。美國(guó)以國(guó)會(huì)立法的形式明確國(guó)防部和各軍種包括科研主管在內(nèi)的相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，各級(jí)科研主管部門(mén)必須向國(guó)會(huì)報(bào)告其科研工作，由國(guó)會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

再次，對(duì)目前中國(guó)科研課題審批中出現(xiàn)的“圈內(nèi)人”把持

現(xiàn)象，我們可以制定一些制度性的規(guī)定來(lái)減少這種事情發(fā)生的幾率。如國(guó)外有這樣兩條規(guī)定：一是和課題申請(qǐng)者關(guān)系密切的專(zhuān)家不能參加評(píng)審會(huì)議，比如申請(qǐng)者的導(dǎo)師、同事、朋友等；二是對(duì)于可能堅(jiān)決反對(duì)的專(zhuān)家，申請(qǐng)者可以向管理部門(mén)提出回避申請(qǐng)，但一定要有合理的解釋。另外，在課題審批過(guò)程中，管理部門(mén)也應(yīng)該做到立場(chǎng)中立。實(shí)際上，這些規(guī)定中國(guó)也有，關(guān)鍵是要真正實(shí)行。

五、建立風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的研究機(jī)制，提高預(yù)研費(fèi)用的使用效率

“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，創(chuàng)新是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉?！睂?duì)國(guó)防預(yù)研費(fèi)用的使用而言，要提高預(yù)研費(fèi)用的使用效率，必須增強(qiáng)國(guó)家的原始性創(chuàng)新能力，而原始性創(chuàng)新作為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的主要源泉，不僅帶來(lái)科學(xué)技術(shù)的重大突破，而且?guī)?lái)武器裝備跨越發(fā)展的機(jī)遇。為增強(qiáng)原始性創(chuàng)新能力，建議建立高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)項(xiàng)目的創(chuàng)新研究機(jī)制，營(yíng)造有利手創(chuàng)新的學(xué)術(shù)環(huán)境，從政策上鼓勵(lì)、支持進(jìn)行有創(chuàng)見(jiàn)的獨(dú)立探索，鼓勵(lì)冒險(xiǎn)，寬容失敗，勇于創(chuàng)新，敢為人先，營(yíng)造有利于原始性創(chuàng)新的文化環(huán)境；充分利用各部門(mén)、各方面的科研力量與資源，共同推動(dòng)原始性創(chuàng)新工作。

六、建立和完善法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)研項(xiàng)目的依法管理

一是適應(yīng)新的形勢(shì)，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)。中國(guó)1991年11月1日頒布實(shí)施了《國(guó)防科工委關(guān)于國(guó)防科學(xué)技術(shù)預(yù)先研究基金管理暫行規(guī)定》，中央軍委于2004年12月27日頒布實(shí)施了《中國(guó)人民解放軍裝備預(yù)先研究條例》。當(dāng)前，迫切需要在這些條例的指導(dǎo)下，制訂其他的一些法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)防預(yù)研工作。如為適應(yīng)國(guó)防科研項(xiàng)目尤其是武器裝備科研項(xiàng)目實(shí)行合同制的需要，需制定《武器裝備科研合同管理規(guī)定》、《武器裝備合同審計(jì)辦法》、《武器裝備合同管理人員資格認(rèn)證辦法》等；為適應(yīng)國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度改革的趨勢(shì)，盡快制定有關(guān)專(zhuān)用設(shè)備等國(guó)防資產(chǎn)管理方面的條例法規(guī)。

二是適應(yīng)新形勢(shì)，修改和完善現(xiàn)有的法規(guī)。中國(guó)一些現(xiàn)有的國(guó)防科研項(xiàng)目管理方面的法規(guī)是在裝備管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革以前制定的：隨著形勢(shì)的發(fā)展，主要存在以下問(wèn)題：(1)隨著總裝備部的成立，法規(guī)中有關(guān)原科工委、使用部門(mén)和原有行政職能的各總公司三者之間的關(guān)系、角色、職能及作用都發(fā)生了變化，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。(2)法規(guī)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求有一定距離。(3)軍品項(xiàng)目計(jì)價(jià)辦法中有關(guān)收益率的標(biāo)準(zhǔn)是硬性規(guī)定的，沒(méi)有考慮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。(4)合同法規(guī)中有關(guān)研究成果(知識(shí)產(chǎn)權(quán))的規(guī)定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)等等。因此，需要對(duì)中國(guó)原有的一些法規(guī)如《國(guó)防科研項(xiàng)目計(jì)價(jià)管理辦法》等進(jìn)行修改與完善。

此外，中國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)、辦法過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在執(zhí)行中不易把握，因此需要制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則及實(shí)施指南，如為加強(qiáng)對(duì)預(yù)研費(fèi)用的估算，需制定《費(fèi)用估算方法和模型》，為加強(qiáng)對(duì)預(yù)研項(xiàng)目的評(píng)審與決策，需制定《評(píng)審報(bào)告和決策文件編制規(guī)范》等。

[責(zé)任編輯劉嬌嬌]