周津象

【摘 要】文章通過對寧波市象山港區(qū)域的考察，對其資源和環(huán)境進(jìn)行分析并由于涉及不同地區(qū)的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著重討論研究如何構(gòu)建地方政府合作機(jī)制，從而推進(jìn)在對象山港區(qū)域海洋資源的利用中實(shí)施生態(tài)保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】象山港 地方政府 合作機(jī)制

一、象山港區(qū)域可利用資源和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

黨的十七大首次提出了生態(tài)文明的概念，在今后的發(fā)展中要做到“主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善”?？倳浽趫蟾嬷羞€指出：“發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。加大節(jié)能環(huán)保投入，重點(diǎn)加強(qiáng)水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境?！睘榇?，我們通過對寧波市象山港區(qū)域的考察，就如何構(gòu)建象山港區(qū)域沿港各縣市區(qū)及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作機(jī)制，從而推進(jìn)保護(hù)象山港海洋資源的保護(hù)和利用做一些分析。

象山港是寧波東部沿海沿西南方向楔入內(nèi)陸的一個半封閉式狹長型港灣，海域總面積563平方公里，岸線總長270公里，有大小島嶼59個。象山港作為一個完整的自然地理單元，是海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)綜合體。象山港區(qū)域內(nèi)環(huán)境優(yōu)美、資源豐富，集“港、漁、涂、島、景”五大優(yōu)勢資源于一身，是浙江省乃至全國重要的海水增養(yǎng)殖基地和多種經(jīng)濟(jì)魚類洄游、索餌和繁育場所，因其獨(dú)特的地理區(qū)位、資源優(yōu)勢，和海洋開發(fā)利用功能多層重疊，在寧波市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、建設(shè)“海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市”中具有重要的地位。

為此，寧波市對象山港區(qū)域的發(fā)展利用進(jìn)行了宏觀規(guī)劃，范圍包括北侖區(qū)、鄞州區(qū)、奉化市、寧?？h和象山縣的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。依據(jù)國家、省對象山港海域的定位和《象山港保護(hù)與利用規(guī)劃》等宏觀規(guī)劃，確定象山港區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)是：我國著名的生態(tài)型港灣和國家級海洋產(chǎn)業(yè)基地。具體發(fā)展目標(biāo)是：國家級生態(tài)型港灣；現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地；長三角南翼特色海洋旅游基地；生態(tài)居住與休閑度假基地；現(xiàn)代國際港口物流基地。

但是，由于沿港各縣市區(qū)及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道追求GDP的需要，近年來對象山港區(qū)域開發(fā)活動的迅猛發(fā)展，象山港大橋、國華（強(qiáng)蛟）電廠、大唐（烏沙山）電廠、春曉油氣田等一批大型能源和基礎(chǔ)設(shè)施以及沿港一些工業(yè)園區(qū)相繼開工建設(shè)投產(chǎn)或者規(guī)劃中。由于象山港是半封閉狹長形海灣，水動力條件較弱，港內(nèi)與外海的水體交換周期很長（約3個月），港內(nèi)的海洋自凈能力弱，環(huán)境容量小，生態(tài)脆弱，沿港高強(qiáng)度的建設(shè)開發(fā)，將對象山港區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成極大的壓力。雖然沿港各工程開工前均進(jìn)行了環(huán)境評價，但都是局部和零星的，缺乏從整體上和各工程疊加效應(yīng)上進(jìn)行精確評價，這嚴(yán)重威脅著象山港的海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)。具體表現(xiàn)在：

一是工業(yè)排放的威脅。從我們考察情況來看，臨象山港區(qū)域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基本上都有工業(yè)區(qū)，有的是縣市區(qū)工業(yè)園區(qū)，也有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工業(yè)集聚區(qū)，面積從幾百畝到上萬畝不等。大量的臨港工業(yè)集聚，并且直接向港內(nèi)排放廢水廢料，尤其是小化工、印染、電鍍等工廠企業(yè)，勢必給象山港水質(zhì)造成極大的威脅。我們和一些負(fù)責(zé)工業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交流過，他們坦言存在著這方面的問題。

二是熱電溫水的威脅。象山港沿岸大型的寧海強(qiáng)蛟國華電廠和象山烏沙山大唐電廠已經(jīng)相繼建成投產(chǎn)，鷹龍山和松岙電廠也在規(guī)劃之中，還有個別小電廠。熱電廠采用直流冷卻方法，直接吸取象山港海水，使用后溫水排回象山港，排水量大。而象山港是伸入內(nèi)陸的半封閉海灣，海域水動力條件弱，生態(tài)環(huán)境十分敏感，長期向象山港排放溫排水肯定將對海域生態(tài)環(huán)境存在著潛在的影響和不確定性，極易引起象山港局部水域環(huán)境物理、化學(xué)參數(shù)的改變，進(jìn)而引起海洋生態(tài)系統(tǒng)的變化，最終將導(dǎo)致港灣生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)。

三是灘涂圍墾的威脅。象山港圍涂堵港及淺海灘涂養(yǎng)殖等人為活動，直接影響到海灣的納潮量，改變流速，并可能因此加速海灣灘槽的淤積。1950年以來，在象山西周、寧海團(tuán)結(jié)塘、大佳何等圍涂，并完成了淡港、西周港和下沈港等堵港。奉化紅勝塘60年代開始圍涂，雖至今大壩尚未合攏，但目前正準(zhǔn)備完成該工程。一些大的臨港工業(yè)項(xiàng)目也涉及圍墾工程，例如國華寧海電廠在強(qiáng)蛟附近的圍墾面積為0.86km2。考慮到今后耕地動態(tài)平衡的需要，規(guī)劃圍涂面積19.3km2。過去，我們往往對圍墾工程進(jìn)行單個評價，通常得出影響很小的結(jié)論。但從總體上看，同一地區(qū)所有圍墾工程的總效應(yīng)是相對明顯的。

四是養(yǎng)殖廢料的威脅。象山港內(nèi)網(wǎng)箱和灘涂養(yǎng)殖非常發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖廢料污染嚴(yán)重，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥和化肥向港內(nèi)流失。環(huán)境監(jiān)測結(jié)果表明，港內(nèi)氮、磷營養(yǎng)鹽已超過三類海水標(biāo)準(zhǔn)，富營養(yǎng)化程度逐年升高，赤潮發(fā)生頻率上升，持續(xù)時間延長，范圍越來越大，已成為該海域的重大生態(tài)環(huán)境問題。國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心2007年9月1日發(fā)布的赤潮監(jiān)控區(qū)養(yǎng)殖環(huán)境質(zhì)量報告表明，從遼寧東港到海南陵水新村全國18個監(jiān)控區(qū)中，象山港和浙江洞頭質(zhì)量最差，是不適宜養(yǎng)殖的區(qū)域。

二、保護(hù)象山港生態(tài)環(huán)境亟待地方政府合作機(jī)制

鑒于象山港在寧波市海洋經(jīng)濟(jì)中的重要地位以及目前該海域生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的巨大壓力，有必要從整體上對象山港海洋生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評價，采取一系列措施，以保障象山港的可持續(xù)利用。其中，建立地方政府合作機(jī)制是其中主要的一方面。

地方政府也是理性經(jīng)濟(jì)人，在決策過程中并不必然代表區(qū)域公共利益，因此存在為了謀求私利而不惜犧牲公共利益的隱患。目前象山港沿港各縣市區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都片面追求自身的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，區(qū)域生態(tài)保護(hù)合作機(jī)制嚴(yán)重缺失。原因在于：一是地方保護(hù)主義帶來的利益分化。行政分權(quán)的行政管理體制改革和制度的不完善以及有效競爭規(guī)則的缺乏使得地區(qū)競爭中出現(xiàn)地方保護(hù)主義的傾向，地方政府之間的“分工而不合作”，不惜以犧牲長遠(yuǎn)發(fā)展來換取短期經(jīng)濟(jì)增長。二是地方政府對區(qū)域環(huán)境保護(hù)責(zé)任的“缺位”。沿港各地區(qū)各行其是、各自為政的現(xiàn)象仍然存在，這直接導(dǎo)致在象山港出現(xiàn)具體問題或發(fā)生突發(fā)事件時，地方政府之間出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。三地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后?！拔ㄕ儭笨己梭w系導(dǎo)向?qū)е铝说胤叫姓刹恐活櫣铝l(fā)展自身的局部利益，職能轉(zhuǎn)變滯后，忽視公共服務(wù)和公共治理的責(zé)任，使得象山港生態(tài)保護(hù)合作發(fā)展舉步維艱。

地方政府合作機(jī)制的嚴(yán)重缺失，各縣市區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展工業(yè)的沖動，給象山港生態(tài)保護(hù)帶來重重困難，主管部門權(quán)力受到阻力，整體規(guī)劃遭到破壞?，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力。如寧波市規(guī)劃的兩片區(qū)，指以象山港大橋?yàn)榻?，形成具有不同功能特征的東西兩片保護(hù)區(qū)，東片作為寧波北侖港的功能延伸區(qū)域，可以適度發(fā)展物流、臨港工業(yè)；西片以特色旅游、休閑度假、灘涂養(yǎng)殖為主，限制發(fā)展港口、工業(yè)等項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)原生態(tài)保護(hù)。但是現(xiàn)在來看，西片也是大型電廠、工業(yè)園區(qū)等密布。

所以，必須要建立地方政府合作機(jī)制，限制地方政府過分追求自身利益的沖動，引導(dǎo)相互合作，追求共贏，來推進(jìn)象山港保護(hù)利用。雖然，地方政府都具有私利性，但是合理的制度更能夠使地方政府合作，保護(hù)象山港的生態(tài)環(huán)境。其內(nèi)在理由在于：一是地區(qū)間的差異性和共性并存。地區(qū)間由資源共享所導(dǎo)致的相互依存是促進(jìn)地方政府跨區(qū)域合作的主要原因之一。雖然不同地區(qū)間存在著具體利益目標(biāo)的差異，但其根本利益是完全一致的。象山港生態(tài)環(huán)境日益受到威脅，正越來越制約著整個寧波市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。只有沿港各縣市區(qū)合作互補(bǔ)，才有追求共贏的可能性。二是地方政府的積極性。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的代表，有責(zé)任把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境都發(fā)展起來，只要政府合作有利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的治理和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府就會愿意積極參與，轉(zhuǎn)變行為模式，逐步地由被動保護(hù)環(huán)境走向主動要“綠水青山”。三是不同地區(qū)由資源共享所決定的相互依存決定了合作是最優(yōu)的策略。如果對各地區(qū)對自身所處的象山港區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞可以換來該地區(qū)的利益，就會助長不負(fù)責(zé)任的以破壞生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，出現(xiàn)“公地的悲劇”；另一方面，即使各地區(qū)各司其責(zé)，盡力保護(hù)自己所轄區(qū)內(nèi)的象山港區(qū)域生態(tài)資源，也要加強(qiáng)合作來防止一些地區(qū)保護(hù)環(huán)境而其他地區(qū)“搭便車”現(xiàn)象以及可能出現(xiàn)的“囚徒困境”。只有通過合作才可以把

不同地區(qū)的不同優(yōu)勢動員起來進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)象山港資源保護(hù)利用的最大化。

三、建立象山港區(qū)域地方政府合作機(jī)制的思考

一般而言，政府間合作機(jī)制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于能否建構(gòu)良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則。其中，制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障，組織安排是結(jié)構(gòu)保障，合作規(guī)則是約束保障。當(dāng)前我國跨地區(qū)治理的政府間合作，主要面臨兩大問題：如何跨越現(xiàn)有行政區(qū)劃的體制性障礙和如何整合地區(qū)之間的法律、政策體系。象山港區(qū)域的保護(hù)利用要緊緊圍繞這兩個關(guān)鍵問題展開。

1.創(chuàng)建良好的制度環(huán)境

一是完善區(qū)域保護(hù)利用地方政府合作的法治環(huán)境。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)間利益的最終訴求的調(diào)整，只有依靠法律才能夠達(dá)到權(quán)益的平衡。要填補(bǔ)和完善象山港區(qū)域保護(hù)利用地方政府間合作方面的法律框架，嚴(yán)格納入到依法治國。同時完善區(qū)域地方政府合作的環(huán)境保護(hù)和污染治理公約、環(huán)境責(zé)任追究制度和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價聽證會制度。

二是完善區(qū)域政府合作治理的方式和規(guī)則。必須建立起有關(guān)政府間合作的監(jiān)督和約束機(jī)制，才能維系政府間合作的順暢。象山港區(qū)域保護(hù)利用必須通過綜合運(yùn)用法律、體制、規(guī)則、經(jīng)濟(jì)、社會宣傳等多種方式和手段，實(shí)現(xiàn)流域治理方式的科學(xué)化。同時遵循可持續(xù)發(fā)展原則、整體性原則、自愿平等互利原則、市場調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)控相結(jié)合的原則。

三是建立健全科學(xué)的政府官員績效考核體系。政府績效考核體系應(yīng)該立足于公共利益而非本地區(qū)的狹隘利益，也不應(yīng)該僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。要把可持續(xù)發(fā)展等評估標(biāo)準(zhǔn)的價值取向納入對象山港區(qū)域縣市區(qū)的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)的考核，來引導(dǎo)地方政府官員整體利益目標(biāo)下進(jìn)行制度創(chuàng)新，主動尋求與其他地方政府在流域水污染治理中的合作。

2.地方政府間合作機(jī)制的基本架構(gòu)

一是構(gòu)建制度化、多層次的組織結(jié)構(gòu)體系。地方政府間合作是通過一定的載體來進(jìn)行的，象山港區(qū)域保護(hù)利用要取得長效，就必須建立相對權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——區(qū)域保護(hù)利用委員會，委員會由寧波市政府牽頭，直接監(jiān)督和負(fù)責(zé)，形成區(qū)域統(tǒng)一管理和垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，避免地方保護(hù)現(xiàn)象。

二是構(gòu)建突發(fā)污染事件應(yīng)急協(xié)作聯(lián)系制度。各地方政府應(yīng)共同建立整個流域范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃的環(huán)境安全的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急調(diào)查、預(yù)警指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

三是構(gòu)建信息通報制度。加強(qiáng)地方政府間信息溝通和利益疏通渠道的建設(shè)，注重構(gòu)建地方政府合作的信息交流平臺以促進(jìn)地方政府之間的溝通與協(xié)作，從而促進(jìn)利益整合的實(shí)現(xiàn)。

四是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要保障區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間保持長效的合作共贏就必須整合利益機(jī)制，使得各方都能得到合作帶來的實(shí)際利益，以利益調(diào)動參與區(qū)域和參與主體合作的意愿。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵循的原則是保護(hù)者收益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償；有效途徑之一是發(fā)展補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)，主要包括財政轉(zhuǎn)移支付、加大征收資源費(fèi)力度等形式。

3.健全區(qū)域政府間合作機(jī)制的政策體系

一是健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局政策。產(chǎn)業(yè)布局政策指根據(jù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性和各類地區(qū)的綜合建設(shè)條件，對若干重要產(chǎn)業(yè)的空間分布進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和合理調(diào)整的意圖及其相關(guān)措施。按照各地所處的環(huán)境功能區(qū)域以及環(huán)境容量特點(diǎn)，合理調(diào)整安排區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職能分工，并且積極推動流域內(nèi)地方政府之間環(huán)保、旅游等能啟動多方合作的項(xiàng)目。

二是健全區(qū)域政府間合作投資政策。公共投資政策最終的目標(biāo)是為了提高整個流域的水污染治理公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，流域水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須依靠機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。實(shí)行區(qū)域內(nèi)投資多元化，實(shí)現(xiàn)保護(hù)利用基礎(chǔ)實(shí)施的整合，并且通過在統(tǒng)一的稅收、用工、投資等方面的優(yōu)惠公共投資政策引導(dǎo)資本進(jìn)入流域內(nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

三是健全區(qū)域籌資政策。作為公益性為主的工程，地方政府必須按照公共財政的要求，加大轉(zhuǎn)移支付力度，在區(qū)域保護(hù)利用中起主導(dǎo)作用。同時，要建立區(qū)域保護(hù)利用方面的金融支持系統(tǒng)，要走市場化運(yùn)作、社會化籌資之路。

四是健全區(qū)域保護(hù)利用的監(jiān)督執(zhí)行政策。目前寧波市政府雖然已經(jīng)頒布了不少具有約束力的區(qū)域保護(hù)利用法規(guī)，卻缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以在市保護(hù)利用委員會下獨(dú)立設(shè)置監(jiān)督部門。而且開通生態(tài)保護(hù)事件舉報熱線，從而引入?yún)^(qū)域內(nèi)全社會共同監(jiān)督的機(jī)制。

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