周家偉

輿論監(jiān)督是一個(gè)國(guó)家確保公共權(quán)力正當(dāng)行使的重要保障。隨著時(shí)代的發(fā)展與科技的進(jìn)步，輿論媒體作為“第四種權(quán)力”會(huì)發(fā)揮越來(lái)越大的監(jiān)督作用。如何有效地引導(dǎo)、規(guī)范輿論監(jiān)督，保證其發(fā)揮有效的、科學(xué)的監(jiān)督功能，是我們黨和國(guó)家迫切需要解決的問題之一。瑞典是世界上輿論監(jiān)督最有成效的國(guó)家之一，其經(jīng)驗(yàn)及長(zhǎng)處對(duì)我國(guó)加強(qiáng)輿論監(jiān)督有重要的啟示作用。

一、瑞典輿論監(jiān)督的特點(diǎn)

（一）體現(xiàn)出“民主、自由、平等、團(tuán)結(jié)”的價(jià)值理念。瑞典國(guó)民的價(jià)值理念是“民主、自由、平等、團(tuán)結(jié)”，這一價(jià)值理念深入到社會(huì)的各個(gè)層面，輿論監(jiān)督也不例外。民主在輿論監(jiān)督方面的具體體現(xiàn)為民眾廣泛的政治參與；平等則意味著被監(jiān)督者不論其職位高低、社會(huì)地位高低，都被置于監(jiān)督的范圍。

“民主需要積極的公民。民眾運(yùn)動(dòng)一直是民主對(duì)話的重要載體?！雹傩侣劽襟w的監(jiān)督在當(dāng)代是接觸民眾的最廣泛的信息來(lái)源和監(jiān)督形式。輿論監(jiān)督使民眾的利益表達(dá)渠道得到了擴(kuò)展。輿論監(jiān)督越發(fā)達(dá)，群眾的政治參與積極性就越高，利益表達(dá)渠道就越寬闊，有利于形成全民監(jiān)督的文化氛圍。

瑞典法律賦予新聞媒體以充分的知情權(quán)和報(bào)道權(quán)，法律規(guī)定政府不得干預(yù)新聞報(bào)道，新聞媒體有據(jù)實(shí)報(bào)道的自由。媒體接到投訴會(huì)負(fù)責(zé)地做出調(diào)查，并予以曝光。瑞典的報(bào)紙等媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用：隨報(bào)刊登有關(guān)監(jiān)察官的調(diào)查報(bào)告和聲明，刊登公眾對(duì)官員的批評(píng)。電視臺(tái)可現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)政府內(nèi)閣成員及至首相詢問、質(zhì)疑的全過程。記者對(duì)官員的丑聞十分關(guān)注，行動(dòng)迅速，窮追不舍，往往迫使其辭職。通過媒體的揭發(fā)和檢舉，將官員的不合法行為公布于眾，暴露在“陽(yáng)光之下”。這種曝光，可以促使官員保持潔身自好，保證黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔。

在“民主、自由、平等、團(tuán)結(jié)”價(jià)值觀念的影響下，瑞典民眾的民主政治參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)很強(qiáng)。在他們看來(lái)，反腐敗不僅僅是檢察官和法官的事，而是事關(guān)自身利益的大事，是全社會(huì)都應(yīng)該關(guān)注的事，因此也就形成了全民參與、全民監(jiān)督的社會(huì)風(fēng)氣。

正是因?yàn)槭艿竭@種價(jià)值觀念的影響，瑞典國(guó)家和政黨的官員積極地約束自身，更多地從民眾的角度出發(fā)來(lái)辦事，而且不論何時(shí)都十分注意自己的一言一行，腐敗現(xiàn)象自然就會(huì)減少，瑞典由此成為世界上較為廉潔的國(guó)家之一。

（二）通過健全法制影響輿論監(jiān)督，依法治理輿論、保障輿論自由。瑞典是世界上最早確立新聞出版自由的國(guó)家。1718年，瑞典進(jìn)入了“自由時(shí)代”，自由時(shí)代的思想觀念導(dǎo)致了1766年《新聞出版自由法》的制定。這部法律被賦予基本法的地位，屬于世界首創(chuàng)。它極大地增強(qiáng)了公眾通過報(bào)紙雜志等印刷媒體自由表達(dá)思想的權(quán)利。但是歷史的發(fā)展總是曲折的。這部《新聞出版自由法》幾經(jīng)興廢，直到1949年瑞典國(guó)會(huì)通過《出版自由法》，并在經(jīng)過長(zhǎng)期爭(zhēng)論后，于1991年制定了《表達(dá)自由法》，作為《出版自由法》的補(bǔ)充。這兩部法律為瑞典的新聞出版自由提供了十分堅(jiān)實(shí)的法律保障和基礎(chǔ)。法制建設(shè)對(duì)瑞典輿論監(jiān)督的影響主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是依法保障輿論自由，保護(hù)輿論不受外界干擾，保證其報(bào)道的準(zhǔn)確、有力。瑞典社會(huì)十分重視保護(hù)出版自由、表達(dá)自由以及信息自由的基礎(chǔ)和核心作用?！冻霭孀杂煞ā吩诮缍ǔ霭孀杂傻亩x時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)因出版物內(nèi)容引起的法律責(zé)任只能通過法院加以追究，并將其作為出版自由的基本屬性之一。這一原則同樣對(duì)表達(dá)自由以及寓于出版自由和表達(dá)自由中的信息自由適用?！冻霭孀杂煞ā泛汀侗磉_(dá)自由法》還確立了一項(xiàng)對(duì)媒體有利的審判原則，即法官在審判涉及出版自由和表達(dá)自由的案件時(shí)，始終必須牢記出版自由和表達(dá)自由是自由社會(huì)的根本。瑞典法律還規(guī)定任何人不得追查消息的來(lái)源，任何人都無(wú)權(quán)去調(diào)查是誰(shuí)向媒體舉報(bào)，也不能實(shí)施打擊報(bào)復(fù)，否則會(huì)受到法律追究。正因?yàn)橛辛朔傻谋Ｕ?，才使得瑞典的輿論監(jiān)督能夠保持較大的獨(dú)立性，才能及時(shí)、有效地對(duì)國(guó)家和政黨展開監(jiān)督。

二是依法規(guī)范輿論監(jiān)督，指導(dǎo)其沿著正確的方向發(fā)展。瑞典法律保障輿論監(jiān)督自由，并不意味著瑞典政府不對(duì)報(bào)刊進(jìn)行任何行政管制。按照《出版自由法》第五章的規(guī)定，報(bào)紙以及其他定期出版物的出版須得到政府的許可。主管機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可證后，有權(quán)基于法定事由，撤銷許可?！拔唇?jīng)許可出版報(bào)刊，在申請(qǐng)書中故意提供虛假材料，報(bào)刊所有人不及時(shí)將報(bào)刊印制地點(diǎn)、出版計(jì)劃以及責(zé)任出版人的變動(dòng)情況向主管機(jī)關(guān)報(bào)告等，皆屬違法，有關(guān)責(zé)任人員將被處以罰款，情節(jié)特別嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，將被處以1年以下的監(jiān)禁。如果出版物內(nèi)容違法并構(gòu)成犯罪，責(zé)任出版人將被判處1年以下的監(jiān)禁。”②同樣以法律規(guī)定來(lái)約束輿論，為輿論提供正確的導(dǎo)向，才能保證輿論監(jiān)督的有效性、科學(xué)性。

（三）輿論監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，管理有序，以組織自律來(lái)保證監(jiān)督的有效。輿論監(jiān)督自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，管理有序。瑞典的新聞界為了維護(hù)共同的利益，協(xié)調(diào)不同媒體單位之間的利益關(guān)系，組織了各種各樣的社團(tuán)組織，如全國(guó)出版者俱樂部、瑞典報(bào)紙出版人協(xié)會(huì)、瑞典記者聯(lián)盟、瑞典無(wú)線電廣播者聯(lián)盟。在這些輿論媒體的組織機(jī)構(gòu)中，新聞出版督察專員公署和新聞出版理事會(huì)是實(shí)施監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)。

新聞出版督察專員公署是瑞典于1809年首創(chuàng)的一種權(quán)利保護(hù)與法律監(jiān)督機(jī)制，由新聞出版組織設(shè)立和任命，屬于非政府機(jī)構(gòu)，是公共機(jī)關(guān)的一部分。是將國(guó)家體制中的督察專員制度引入新聞出版自我管理領(lǐng)域的結(jié)果。既維護(hù)新聞和言論自由，又維護(hù)職業(yè)道德，還負(fù)責(zé)受理公眾對(duì)違反新聞道德的投訴。

新聞出版理事會(huì)成立于1916年，由全國(guó)出版者俱樂部、瑞典報(bào)紙出版人協(xié)會(huì)、瑞典記者聯(lián)盟共同創(chuàng)設(shè)，由6人組成，主席（理事長(zhǎng)）由1名法院法官擔(dān)任，理事由報(bào)業(yè)選出2名，公眾推出3名。這種人員組成，目的在于表明此機(jī)構(gòu)是代表百姓利益的，而不僅是代表報(bào)業(yè)的利益。理事會(huì)負(fù)責(zé)審查并就報(bào)刊的行為是否違反職業(yè)道德規(guī)范作出決定。凡是提交到新聞理事會(huì)的對(duì)違反新聞道德的投訴，其處理都是最后判決。公眾代表不得與報(bào)刊發(fā)行人或媒體機(jī)構(gòu)有任何利益上的關(guān)系。

這種機(jī)構(gòu)設(shè)定，一方面將各類輿論媒體結(jié)合在一起，大大提高了輿論監(jiān)督的力度；另一方面保證了輿論監(jiān)督的組織性，使輿論媒體在監(jiān)督外部事務(wù)的同時(shí)，也受到內(nèi)部組織的監(jiān)督，保證其監(jiān)督的正確、公正。

瑞典還嚴(yán)格規(guī)定了輿論媒體的職業(yè)道德操守，要求組織自律。早在1923年，瑞典全國(guó)出版者俱樂部就頒布了一部新聞出版道德守則?，F(xiàn)行守則由瑞典新聞組織合作委員會(huì)于1995年9月制定。守則的目的一方面在于維護(hù)大眾媒體較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)，特別是保護(hù)個(gè)人名譽(yù)，防止發(fā)生侵犯隱私、誹謗以及其他有害的公開行為。另一方面，就是促進(jìn)媒體從業(yè)人員形成正確的職業(yè)道德觀念和態(tài)度。

職業(yè)道德不僅要求媒體按照一套規(guī)范的準(zhǔn)則活動(dòng)，更主要的是要求媒體在履行其職責(zé)時(shí)要有正確的態(tài)度。瑞典媒體職業(yè)道德守則主要有：公開報(bào)道規(guī)則、職業(yè)規(guī)范、新聞廣告防治規(guī)則。通過嚴(yán)格的職業(yè)操守的規(guī)范，輿論媒體自身從內(nèi)部做到了自律，保證了對(duì)外監(jiān)督的科學(xué)性。

（四）通過信息化技術(shù)支持，保證輿論監(jiān)督的高效。開放性是瑞典社會(huì)的一個(gè)基本原則。瑞典有著全球最高的電腦擁有率和上網(wǎng)率，“瑞典擁有家用電腦的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國(guó)（55%）?！雹?/p>

2001年瑞典社民黨的新黨綱里指出：“信息流量從來(lái)沒有像今天這樣大?，F(xiàn)代信息技術(shù)意味著知識(shí)占有的真正民主化。”④這種“知識(shí)占有的民主化”要求：“知識(shí)的傳播不僅必須以尊重事實(shí)為基礎(chǔ),也應(yīng)該提供所需工具,以便人們能獨(dú)立地解釋和判斷信息,理解其社會(huì)背景并區(qū)分事實(shí)和評(píng)論。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的知識(shí)民主化?！雹菟?，要實(shí)現(xiàn)知識(shí)的民主，就必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，提供滿足知識(shí)民主的工具。

瑞典政府在一開始就將公民這一需求放在了重要地位，提出建立一個(gè)“公民需求為中心”的電子政府。還將電子政府視為加快國(guó)家民主建設(shè)的一個(gè)重要手段，電子政府與電子民主緊密聯(lián)系在一起。瑞典社民黨領(lǐng)導(dǎo)的政府執(zhí)政的新特點(diǎn)就在此，順應(yīng)歷史潮流，充分利用信息化的成果來(lái)加強(qiáng)黨和政府的民主建設(shè)。

隨著新聞媒體的報(bào)道陣地轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上，輿論監(jiān)督更多地開始體現(xiàn)出信息化的特點(diǎn)。瑞典國(guó)家對(duì)民眾言論自由的重視，使得信息化的輿論監(jiān)督機(jī)制得到了較快的發(fā)展，為民眾對(duì)黨和政府的監(jiān)督提供了新的途徑。通過網(wǎng)絡(luò)，民眾輿論的自由度大大提高，信息獲取渠道也大大地拓寬。同時(shí)，傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督理念、法制建設(shè)等情況也依然適用于網(wǎng)絡(luò)化的輿論監(jiān)督。通過對(duì)信息化輿論監(jiān)督進(jìn)行有效的管理，保證了其監(jiān)督的真實(shí)性、有效性。

二、瑞典輿論監(jiān)督對(duì)我國(guó)輿論監(jiān)督的啟示

通過對(duì)以上四個(gè)特點(diǎn)的分析，我們可以看出，瑞典的輿論監(jiān)督非常完善，作用得到了充分發(fā)揮。其經(jīng)驗(yàn)及長(zhǎng)處為我國(guó)的輿論監(jiān)督提供了有效的借鑒和啟示。

（一）完善的輿論監(jiān)督需要科學(xué)的監(jiān)督理念。有效的行動(dòng)需要科學(xué)理念的指導(dǎo)。從瑞典的輿論監(jiān)督可以看出民主與平等在監(jiān)督過程中發(fā)揮的重大作用。民主，保障民眾的輿論自由以及其積極的政治參與，為輿論監(jiān)督提供動(dòng)力；平等，各級(jí)官員應(yīng)該自覺接受監(jiān)督，才能達(dá)到監(jiān)督的效果。在輿論監(jiān)督中，應(yīng)該大力發(fā)揚(yáng)民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺、平等地接受監(jiān)督，從思想上認(rèn)識(shí)到接受監(jiān)督的重要性。

（二）完善的輿論監(jiān)督需要外部法制保障和規(guī)范的環(huán)境。瑞典輿論監(jiān)督的法制建設(shè)取得了世界矚目的成果，制定了《新聞出版自由法》、《表達(dá)自由法》等一系列的法律。通過法律來(lái)治理和保障輿論監(jiān)督的開展，這也成為其輿論監(jiān)督的主要特點(diǎn)之一。相對(duì)而言，我國(guó)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督在法制建設(shè)方面還存在著不足，有法可依、依法監(jiān)督還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）完善的輿論監(jiān)督需要內(nèi)部機(jī)制建設(shè)來(lái)凈化。瑞典輿論媒體的組織化和自律機(jī)制建設(shè)是其顯著特點(diǎn)之一，通過制定一系列的職業(yè)道德規(guī)范，建立一系列的機(jī)構(gòu)來(lái)完善自我監(jiān)督。相比而言，我國(guó)的輿論媒體的組織化和自律機(jī)制建設(shè)還有待于加強(qiáng)。建立媒體行業(yè)的自我監(jiān)督組織與機(jī)構(gòu)、制定媒體職業(yè)道德規(guī)范，是保證輿論監(jiān)督的真實(shí)與科學(xué)，促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展所必須的手段。

（四）完善的輿論監(jiān)督需要與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代潮流。瑞典國(guó)家的輿論監(jiān)督呈現(xiàn)出信息化的特點(diǎn)，使得輿論監(jiān)督的自由度大大提高，其監(jiān)督的范圍和廣度都是值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。隨著信息化的發(fā)展，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化的輿論監(jiān)督得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是還應(yīng)該看到其中的不足：一方面，網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督的地域差異。網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督是同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密結(jié)合的。地域之間差距的存在，使得網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比較發(fā)達(dá)，中西部則相對(duì)欠發(fā)達(dá)。另一方面，網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督的監(jiān)控力度薄弱，我國(guó)許多網(wǎng)絡(luò)論壇和網(wǎng)絡(luò)博客都存在管理缺位的現(xiàn)象。所以，我國(guó)要發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督，就需要進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)媒體的普及程度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其管理的力度。

注釋：

①④⑤高鋒譯，時(shí)紅校：《瑞典社會(huì)民主工人黨黨綱》——2001年11月6日威斯特羅斯代表大會(huì)通過。

②馮軍：《瑞典新聞出版自由與信息公開制度論要》。

③顧俊禮：《歐洲政黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2005年6月出版，第210頁(yè)。

作者單位：中共上海市委黨校

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青