[摘 要]農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的必然要求和重要保障。我國(guó)目前的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，存在著體系不完整、內(nèi)容不完善、覆蓋面小、保障水平低、實(shí)施效果不理想等諸多缺陷，需要在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督與其他配套制度等方面，不斷進(jìn)行創(chuàng)新，以保障并促進(jìn)我國(guó)新農(nóng)村以及和諧社會(huì)的創(chuàng)建。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè) 農(nóng)村社會(huì)保障 法制缺陷 法制創(chuàng)新

基金項(xiàng)目：安徽科技學(xué)院引進(jìn)人才課題“我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟(jì)法治研究”(編號(hào)：SRC200695)的研究成果之一

作者簡(jiǎn)介：胡小明，男，江西遂川人，法學(xué)碩士，安徽科技學(xué)院管理學(xué)院講師。

健全、完善社會(huì)保障法律制度，使農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)范化、法制化，是農(nóng)村社會(huì)保障順利推進(jìn)的有力保證，也是社會(huì)主義新農(nóng)村與和諧社會(huì)的必然要求和重要保障。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，存在著許多的缺陷，嚴(yán)重滯后于社會(huì)的實(shí)際需要，急需不斷創(chuàng)新。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的缺陷

農(nóng)村社會(huì)保障制度，直接關(guān)系到占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的基本生存權(quán)利，是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有復(fù)雜性、艱巨性與長(zhǎng)期性，離不開規(guī)范性、普遍性與穩(wěn)定性兼?zhèn)涞姆傻囊?guī)范與保障。而且，現(xiàn)代社會(huì)保障，本來(lái)就是國(guó)家通過(guò)立法確立的一種社會(huì)制度，與法律制度之間存在著天然的緊密聯(lián)系。因此，農(nóng)村社會(huì)保障的建立、健全，當(dāng)然需要相關(guān)法律制度的完善。

目前，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，筆者認(rèn)為，還存在著下列缺陷。

（一）體系不完整。

農(nóng)村社會(huì)保障法律體系，是由一個(gè)國(guó)家的全部農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的，具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。其縱向結(jié)構(gòu)，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結(jié)構(gòu)，即憲法所統(tǒng)轄的各專項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障法律及以下各層次農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)的組合。其橫向結(jié)構(gòu)，是由全部農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的若干項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度所構(gòu)成，包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、社會(huì)優(yōu)撫法與社會(huì)福利法。

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障法律，體系很不完整。從縱向結(jié)構(gòu)看，除了中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的少數(shù)法律、行政法規(guī)以外，大部分是一些地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)范，卻十分少見。從橫向結(jié)構(gòu)看，它包含社會(huì)保險(xiǎn)法（例如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助）與社會(huì)救助法（五保供養(yǎng)與最低生活保障）的部分法律規(guī)范，缺少農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫與社會(huì)福利方面的法律規(guī)范。

（二）內(nèi)容不完善。

已有的農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范，還存在著一系列明顯的缺陷。

1．空缺與矛盾多。由于立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，散亂而不統(tǒng)一，法律規(guī)范中規(guī)定的保障項(xiàng)目不齊全，保障的對(duì)象、保障的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等問題，也缺乏明確的規(guī)定。籌資機(jī)制、保障機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制都不健全。

2．立法層次低，權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。根據(jù)我國(guó)立法體制與行政管理體制，地方各級(jí)政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范，法律地位低于地方性法規(guī)，適用范圍十分有限。加上政出多門，立法的隨意性大，而農(nóng)村社會(huì)保障中所涉及的社會(huì)關(guān)系十分廣泛而復(fù)雜，立法的權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性就難以滿足實(shí)際的需要。這就容易導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”以及“上有政策，下有對(duì)策”的后果，不利于農(nóng)村保障社會(huì)保障的長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展。[1]

3．收支平衡、略有節(jié)余的原則與以縣級(jí)區(qū)域?yàn)閷?shí)施單元的規(guī)定，使社會(huì)保障水平直接受到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、農(nóng)民收入與參加率等因素的影響，實(shí)際上是認(rèn)可并增強(qiáng)了社會(huì)保障中不平等、不公平現(xiàn)象的合法性，不利于社會(huì)整體的長(zhǎng)期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

4．覆蓋面小，保障水平低。

農(nóng)村不僅沒有城鎮(zhèn)居民享受的失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利等待遇，已有的養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療、最低生活保障等項(xiàng)目，覆蓋的地區(qū)與人口也十分有限。絕大部分老年人未能享受社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，老年貧困問題日益突出。失地農(nóng)民的社會(huì)保障在相當(dāng)多的地區(qū)還沒有得到落實(shí)。

與城鎮(zhèn)居民的保障水平和農(nóng)民的實(shí)際需要相比，目前的農(nóng)村社會(huì)保障水平，明顯偏低。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2005年起到2007年，國(guó)家連續(xù)三年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，企業(yè)月人均養(yǎng)老金從714元提高到963元。農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，中央財(cái)政的投入為零，實(shí)際是完全積累的個(gè)人賬戶，保險(xiǎn)金的水平與交費(fèi)多少直接掛鉤，也就是自己繳費(fèi)養(yǎng)老。[2]參加新型合作醫(yī)療農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償，需要符合起付線、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償比例和封頂線等多方面的條件。一年內(nèi)累計(jì)得到住院醫(yī)藥費(fèi)的補(bǔ)償，最高限額為1，5～2萬(wàn)元，最多是實(shí)際支出的35%。這樣的保障水平，不能從根本上幫助農(nóng)民抵御患大病的巨額經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)施效果不理想。

由于立法的缺陷，加上執(zhí)法不嚴(yán)與監(jiān)督乏力，農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施效果，往往與預(yù)期目標(biāo)存在明顯的偏差。農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)踐，面臨著基金的運(yùn)營(yíng)不安全、農(nóng)民的逆向選擇、保障功能弱等困難和問題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)踐所遭遇的種種尷尬，例如對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管困難、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)合一的難題、保障資金的短缺、醫(yī)療費(fèi)用不合理增長(zhǎng)，就是比較有力的證明。[3]

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的法制創(chuàng)新

根據(jù)我國(guó)和諧社會(huì)與科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，要在立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督以及其他配套制度等方面，與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新。

（一）加強(qiáng)立法工作，不斷完善法律體系。

這需要注意以下幾點(diǎn)：（1）堅(jiān)持合法原則。不得違背現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)以及其他上位法的規(guī)定與精神，要依據(jù)法定的職權(quán)和程序立法，維護(hù)法制的統(tǒng)一與權(quán)威。（2）堅(jiān)持科學(xué)立法的原則。遵循實(shí)事求是、因地制宜的原則以及社會(huì)保障的發(fā)展規(guī)律，從我國(guó)的實(shí)際情況與廣大農(nóng)民的基本生活需要出發(fā)，以全民社保體系的建立為目標(biāo)，堅(jiān)持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，合理規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障的保障項(xiàng)目、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍并提高社會(huì)保障的水平。（3）提高立法的層次，加強(qiáng)立法的統(tǒng)籌規(guī)劃?；谵r(nóng)村社會(huì)保障的重要性、復(fù)雜性與長(zhǎng)期性，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)處于立法的主導(dǎo)地位，要充分履行自己的立法職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)全國(guó)立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。（4）修改、完善有關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容。注意農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范與其他法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的籌資機(jī)制、保障機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等相關(guān)問題，作出合理而明確的規(guī)定。（5）不斷進(jìn)行規(guī)范性文件的整理。對(duì)地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)頒發(fā)的、影響社會(huì)保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復(fù)、意見、解釋等規(guī)范性文件，及時(shí)進(jìn)行徹底的清理，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的基本框架。（6）堅(jiān)持發(fā)展的原則。要根據(jù)社會(huì)形勢(shì)與農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展，不斷對(duì)有關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行必要的制定、修改和廢止，注重穩(wěn)定性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，以保證法律的適用價(jià)值。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制與監(jiān)督制度，做到嚴(yán)格執(zhí)法。

這應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：（1）大力學(xué)習(xí)和宣傳貫徹法律，使社會(huì)成員、各經(jīng)濟(jì)組織、政府各部門樹立起社會(huì)保障法律意識(shí)，并能依法維護(hù)自己的社會(huì)保障權(quán)利和履行社會(huì)保障義務(wù)。（2）各級(jí)政府及其職能機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格守法，打造貫徹執(zhí)行法律的社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。（3）政府履行農(nóng)村社會(huì)保障職能的各機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保障費(fèi)、拒不履行支付社會(huì)保障金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人， 應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。（4）創(chuàng)新法律監(jiān)督的制度、方法與途徑，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障的法律監(jiān)督。要把國(guó)家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，建立對(duì)社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、其他服務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督制度，拓寬當(dāng)事人以及人民群眾監(jiān)督的途徑和渠道，采取簡(jiǎn)便易行、靈活多樣的信息溝通方式。例如，設(shè)立對(duì)社會(huì)保障事項(xiàng)進(jìn)行檢舉、控告、申訴的電話專線與網(wǎng)絡(luò)郵箱，專門受理社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議與投訴；建立縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)定期公示的制度，把社會(huì)保障的實(shí)施情況作為政務(wù)、財(cái)務(wù)公開的重要內(nèi)容，建立農(nóng)民參與監(jiān)督和民主管理的長(zhǎng)效機(jī)制，保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立社會(huì)保障糾紛的首問責(zé)任制與責(zé)任追究制。[4]

（三）注重落實(shí)各項(xiàng)配套措施，建立高效的農(nóng)村社會(huì)保障工作制度和體系。

（1）建立政府責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化政府的規(guī)劃、引導(dǎo)和管理職能。實(shí)行全省統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范和管理，建立有效的引導(dǎo)機(jī)制；積極引導(dǎo)社會(huì)各界投入農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)；切實(shí)解決重點(diǎn)人群的社會(huì)保障問題；進(jìn)一步重視農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理與服務(wù)，提高效率和服務(wù)水平。（2）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的檔案管理和信息化建設(shè)。建立現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立健全各種專業(yè)分析預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，采用先進(jìn)的管理手段，提高資源調(diào)度工作能力。（3）本著精簡(jiǎn)、效能的原則，切實(shí)落實(shí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員編制和經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)基層管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，全面提高經(jīng)辦能力和水平。

（四）改革現(xiàn)行的法律服務(wù)體系和司法救濟(jì)制度，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障糾紛的救濟(jì)制度。

1．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)，適當(dāng)提高司法所工作人員的待遇，鼓勵(lì)并督促他們?yōu)檗r(nóng)民提供更多的法律服務(wù)。擴(kuò)大法律援助的范圍，將農(nóng)村社會(huì)保障爭(zhēng)議納入其中，增加相應(yīng)的必要投入。

2．簡(jiǎn)化基層法院及其法庭的辦案程序，改變坐庭審案的辦法。

3．適當(dāng)調(diào)整基層人民法院的人員安排，充實(shí)民事法庭的法官隊(duì)伍，提高勞動(dòng)和社會(huì)保障案件的審理速度與質(zhì)量，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時(shí)能夠及時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。

4．在不違反法律的前提下，法官可以行使自由裁量權(quán)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障案件（尤其是社會(huì)保障的行政訴訟案件），恰當(dāng)運(yùn)用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則，以緩解農(nóng)民舉證的困難。[5]

三、結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)的有關(guān)法律制度，仍然存在著不少的缺陷，影響了社會(huì)保障應(yīng)有功能的體現(xiàn)與發(fā)揮，也難以適應(yīng)我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村、創(chuàng)建和諧社會(huì)的客觀要求，亟需不斷創(chuàng)新。農(nóng)村社會(huì)保障的法制創(chuàng)新，要從完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)、健全工作制度等方面，統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。這項(xiàng)艱巨、復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，是創(chuàng)建和諧社會(huì)的必然要求與重要保障，對(duì)于國(guó)家的長(zhǎng)治久安、社會(huì)的不斷進(jìn)步，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

參考文獻(xiàn)

[1]參見程艷，和諧社會(huì)視野下我國(guó)社會(huì)保障制度的完善[J]，政治與法律，2007（2）

[2]參見楊玉華，安徽金寨縣“試水”城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療遭遇尷尬[N]，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2007-01-15(4)

[3]屈鳳麗，安徽嚴(yán)管“新農(nóng)合”[N]，合肥晚報(bào)，2007-10-23(3)，

[4]中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定[N]，人民日?qǐng)?bào)2006-10-19(1)

[5]賈俊玲，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)，http://www，cnss，cn/xyzx/tjdd/200709/t2007 0929_161078，htm