周鵬飛

[摘 要]加入WTO以后，探討我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在和發(fā)展的問題，成為學(xué)者們關(guān)注的一個重要問題。本文主要分析了入世后經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在的超國民待遇問題和發(fā)展不規(guī)范的問題，并提出相應(yīng)的解決辦法。

[關(guān)鍵詞]ＷＴＯ 經(jīng)濟(jì)特區(qū) 超國民待遇

一、引言

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)的概念和類型。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從狹義上說，是指一個主權(quán)國家或地區(qū)為達(dá)到促進(jìn)本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的，在其管轄范圍內(nèi)專門劃定的一塊、實行與國內(nèi)其他地區(qū)不同的特殊政策的用減免關(guān)稅等優(yōu)惠措施吸引外資，引進(jìn)技術(shù)，發(fā)展外貿(mào)，以達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目的的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。從廣義上說，還包括不同主權(quán)國家之間或不同的關(guān)稅領(lǐng)土之間通過協(xié)議議定結(jié)成的旨在區(qū)域貿(mào)易自由化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的類型與規(guī)模也是各不相同。從類型看，有貿(mào)易型、工業(yè)貿(mào)易型、綜合型與科技型四大類。從規(guī)?？矗忻娣e小到僅有6000平方米的南斯拉夫貝爾格萊德自由關(guān)稅區(qū)，也有面積大到221萬平方公里的巴西瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)，以及將整個國家辟為自由港的新加坡。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律特征。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)同非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一般區(qū)域相比，具有諸多共同之處。主要具有如下共同的法律特征。

1．政策的特殊性。經(jīng)濟(jì)性特區(qū)，“特”在實行不同于一般地區(qū)的特殊政策與管理方法。特殊政策的核心內(nèi)容就出口貨物豁免海關(guān)管制的關(guān)稅；一般包括∶（1）對進(jìn)信貸支持；（2）減免企業(yè)所得稅及產(chǎn)品流傳稅，加速折舊（一般為5-10年）；（3）允許外商資本、利潤自由匯入、匯出；（4）積極提供是為鼓勵外商投資和經(jīng)營提供各方面的優(yōu)惠措施，（5）建立精干高效的管理機(jī)構(gòu)，為開展各種業(yè)務(wù)活動提供一攬子服務(wù)；（6）提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施，切收費(fèi)低廉；（7）提供低廉、充足的勞動力。為此，特區(qū)一般不實行國內(nèi)的海關(guān)管制、外匯管制與價格管理等等。

2．經(jīng)濟(jì)活動的更為開放性。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是設(shè)區(qū)國或地區(qū)采取更為開放的政策的特殊區(qū)域，是設(shè)區(qū)國或地區(qū)對外開放的最前沿陣地，其經(jīng)濟(jì)活動更為開放。這種更為開放性。表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動的自由性與外向性。各類經(jīng)濟(jì)性特區(qū)都通過其在經(jīng)濟(jì)政策、海關(guān)管制方面的優(yōu)惠，或經(jīng)濟(jì)管理體制上的特殊，使區(qū)內(nèi)對經(jīng)濟(jì)活動的各種干涉減少到較低的程度，為外商在投資、貿(mào)易以及其他經(jīng)濟(jì)活動，提供比國內(nèi)其他地區(qū)更為廣闊的自由。區(qū)內(nèi)的投資者與經(jīng)營者主要是外籍廠商；區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動主要是面向出口生產(chǎn)、貿(mào)易等活動；區(qū)內(nèi)生產(chǎn)所需的機(jī)械設(shè)備、原材料與元器件，先進(jìn)的工藝技術(shù)管理方法，產(chǎn)品的銷售市場，基本上是立足與國外；區(qū)內(nèi)所需的高級技術(shù)和研究人員，也大都來自國外。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)現(xiàn)存的問題

（一）國民待遇的問題。

1．國民待遇的定義。

從法理上講，外國人在內(nèi)國不享有超越內(nèi)國人的權(quán)利，國民待遇實質(zhì)上追求的是內(nèi)外平等，內(nèi)國人與外國人一視同仁。主權(quán)國家給予本國國民的待遇是最高的，國家只有在對本國國民負(fù)責(zé)的情況下，才對外國人負(fù)責(zé)。按照國民待遇的要求，內(nèi)國給予外國人的待遇固然可以不低于內(nèi)國人，但是不應(yīng)該高于內(nèi)國人。根據(jù)現(xiàn)代國際法關(guān)于國家間主權(quán)平等原則及國家屬地優(yōu)越權(quán)原則，外國人在法律上與東道國國民享受同等待遇和同等保護(hù)，承擔(dān)同等義務(wù)與責(zé)任，但不應(yīng)該要求不同于或更多于東道國國民所享有的權(quán)利，更不應(yīng)該處于特權(quán)的地位，也不承擔(dān)更多義務(wù)。

2．特區(qū)優(yōu)惠政策與國民待遇的沖突。

（1）長期以來，經(jīng)濟(jì)特區(qū)實行的優(yōu)惠政策主要著眼于吸引外資的超國民待遇的做法，造成了對內(nèi)資的不公平。例如，外資企業(yè)在特區(qū)享有15%的企業(yè)所得稅，而內(nèi)資企業(yè)則是25%或是30%。ＷＴＯ基本法律原則體現(xiàn)的第一個價值觀念是公平，因此，在加入WTO后，特區(qū)的優(yōu)惠政策便與WTO在關(guān)于國民待遇的規(guī)定方面產(chǎn)生了沖突。從嚴(yán)格意義上說，“超國民待遇”不是一個法律概念，沒有確切的內(nèi)涵和外延。所謂“超國民待遇”具體表現(xiàn)為外資在東道國享受的待遇“超越”了國民待遇的標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，充其量是一種與國民待遇標(biāo)準(zhǔn)不符的不法現(xiàn)象。

（2）外資在這里享受到的優(yōu)惠政策較其他地區(qū)更多，因而造成了對國內(nèi)其他地區(qū)的不公平。比如在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)，普遍實行減免關(guān)稅和其他稅收，放寬海關(guān)管制和外匯管制，貨物進(jìn)出自由，可以從事產(chǎn)品的轉(zhuǎn)口、儲存、加工、裝配、制造、包裝等經(jīng)濟(jì)活動，并提供各種優(yōu)惠的設(shè)施、服務(wù)和經(jīng)營條件等等。這些優(yōu)惠政策其他地區(qū)則不予實行。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展過程中存在的不規(guī)范。

1．經(jīng)濟(jì)特區(qū)雖然在設(shè)立時一般都劃定有明確的空間范圍，但監(jiān)管方面不足。在對實行了關(guān)稅減免的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)的分界線的監(jiān)管方面，只有對保稅區(qū)實行較嚴(yán)格的海關(guān)監(jiān)管，而對其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)的邊界卻沒有實行嚴(yán)格的控制，致使一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)助長了走私現(xiàn)象。

2．在經(jīng)濟(jì)活動自由性、開放性方面，我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)幾乎都處在海關(guān)管轄的關(guān)境之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)雖然大多規(guī)定了關(guān)稅減免政策以及貨物、人員出入境簡化手續(xù)政策，但在實踐中遠(yuǎn)未如此。

3．我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是由政府審批設(shè)立的，但目前這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的審批權(quán)不僅中央政府有，而且還包括了省、市等各級地方政府。審批權(quán)的這種高度分散性必然造成經(jīng)濟(jì)特區(qū)實際功能及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)去同的一個主要原因，造成很難實現(xiàn)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的初衷與目的，而且造成各級政府、各經(jīng)濟(jì)特區(qū)在政策優(yōu)惠上的博弈，競相優(yōu)惠讓利，從而損害了國家整體利益。

4．經(jīng)濟(jì)特區(qū)都標(biāo)榜按照“小政府、大社會、大服務(wù)”的原則設(shè)置其管理機(jī)構(gòu)。以此為簡化行政手續(xù)、提高辦事效率，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)一體化、管理一元化、服務(wù)一條龍，但計劃經(jīng)濟(jì)體制下長期形成的傳統(tǒng)觀念、條塊分割的行政管理模式及手段使多數(shù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)很難真正成為一個手續(xù)簡單、辦事高效、市場開放、自由競爭的特殊開放區(qū)域。

5．WTO對法制統(tǒng)一的要求與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法特殊性的沖突問題。中國加入WTO以后，必須符合WTO協(xié)定所要求的立法權(quán)的統(tǒng)一配置的規(guī)定，一是中央政府應(yīng)當(dāng)保證國內(nèi)地方政府的法律制度與WTO規(guī)則相一致；二是WTO成員方應(yīng)保證國內(nèi)基本法律制度與WTO規(guī)則相一致；三是中央與地方各級政府要統(tǒng)一、客觀和公正地執(zhí)行與貨物、貿(mào)易、投資等有關(guān)的行政性法律、法規(guī)。然而，我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)為吸引外資、引進(jìn)技術(shù)而大多實行了特殊的關(guān)稅、稅收和特殊的管理制度，在制定與貿(mào)易、貨物等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)的地方性法規(guī)時可能與我國其他地區(qū)存在不一致之處，因而違背了WTO的統(tǒng)一性要求。

三、特區(qū)問題的思考

（一）國民待遇問題的思考。

1．超國民待遇產(chǎn)生的歷史原因。

首先、我國實行對外開放政策以來，為積極利用外資，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，我國實行了給予外資一系列的稅收優(yōu)惠政策。這些對外資的優(yōu)惠政策是改革初期形成的，應(yīng)該說，在當(dāng)時特定的歷史條件下實行這一政策是合理的，對這一政策在我國改革開放和利用外資的進(jìn)程中所起的積極作用應(yīng)予以充分的肯定。

其次、對外資的優(yōu)惠政策是計劃經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。在當(dāng)時的條件下，一方面，我國資金、技術(shù)匱乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，急需吸收外資，引進(jìn)國外先進(jìn)經(jīng)驗。另一方面，國內(nèi)企業(yè)能叢國家計劃渠道中獲得種種有利的經(jīng)營條件，而外傷投資企業(yè)則因種種限制而處于不利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。因此，實行優(yōu)惠政策成了激勵外資的必要措施。

再次、主權(quán)國家有權(quán)制定符合本國國情的外資政策。對外資的鼓勵措施屬于一國國內(nèi)法規(guī)范的范圍，在與本國締結(jié)的國際條約不相沖突的前提下，任何一個主權(quán)國家都有權(quán)根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要和可能，獨(dú)立自主地制定本國的外資政策。因此，在當(dāng)時情況下，我國賦予外資優(yōu)惠政策合情合理合法。

最后，從我國利用外資的實踐來看，實行對外開放政策25年來，由于我國成功地實施了對外資的優(yōu)惠政策，利用外資工作取得了舉世矚目的成就。

2．解決超國民待遇問題的必要性。

首先，從根本上改變外國投資者在中國享受“超國民待遇”的狀況已勢在必然。事過境遷，經(jīng)過20多年的變遷，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)理了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的歷史性變革，尤其是加入WTO后，我國所處的國際環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，原有對外資的優(yōu)惠政策已失去了其賴以生存的經(jīng)濟(jì)條件，對外資實施優(yōu)惠措施的法律也受到了挑戰(zhàn)，對現(xiàn)有的外資優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整已勢在必然。

其次，現(xiàn)階段隨著中國入世，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，外資優(yōu)惠政策已失去合理性、公平性。市場經(jīng)濟(jì)實行經(jīng)濟(jì)關(guān)系契約化，市場競爭秩序化，政府行為規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)市場主體的平等性，市場主體在同一規(guī)則下公平競爭既是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要特征，又是市場經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的內(nèi)在條件。

再次，國家對國有企業(yè)的特殊支持已不復(fù)存在，外商投資企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)已處于相同的市場環(huán)境，外資優(yōu)惠政策已失去其存在的理由。再給予外商投資企業(yè)享受“超國民待遇”，不但違反優(yōu)惠政策的本意，而且勢必使既不享受國家計劃保護(hù)，又不享受優(yōu)惠政策的國內(nèi)企業(yè)處于明顯不公平的競爭地位，這顯然違背國民待遇原則。與此同時，隨著我國投資環(huán)境的不斷改善，國內(nèi)市場不斷擴(kuò)大，投資者更加看重整個宏觀經(jīng)濟(jì)決策與投資環(huán)境的穩(wěn)定與完善，中國巨大的市場對外商的刺激作用和吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有時間和空間限制的優(yōu)惠政策，可以說，以稅收為主的外資優(yōu)惠政策已完成了歷史使命。

3．解決超國民待遇問題的幾點(diǎn)思考。

首先，是特區(qū)內(nèi)部。（1）給予外資的優(yōu)惠政策的同時應(yīng)公平的給予內(nèi)資。如果經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策是公平的，并公開地給予本國人和外國人，就不違背國民待遇的原則?？梢钥紤]以地區(qū)為導(dǎo)向的優(yōu)惠政策。這里的地區(qū)性優(yōu)惠政策是指，不論是外資還是內(nèi)資，不論是哪個國家的投資，只要是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資，而且與特區(qū)的鼓勵性產(chǎn)業(yè)相一致就可以享受優(yōu)惠政策，這樣不僅使外資和內(nèi)資有了公平的競爭環(huán)境，而且也有利于特區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（2）要建立內(nèi)外統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制度。第一、由于市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不同所有制性質(zhì)的企業(yè)互相交融，我國的企業(yè)組織形式呈現(xiàn)出多樣性，因此統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應(yīng)以法人份來確定企業(yè)所得稅的納稅人。第二、合理確定企業(yè)所得稅稅率，目前我國內(nèi)資企業(yè)所得稅的名義稅為33%，而外商投資和外國企業(yè)的實際稅率為15%到24%不等。第三、統(tǒng)一規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。將目前偏重給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)向改為按國家產(chǎn)業(yè)政策、兼顧落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)向。

（二）特區(qū)發(fā)展不規(guī)范問題的完善思考。1．減少多重管理，由中央統(tǒng)一管理審批權(quán)。地方要設(shè)立審批權(quán)應(yīng)上報中央批準(zhǔn)，以此簡化行政手續(xù)。從而消除各級政府、各經(jīng)濟(jì)特區(qū)在政策優(yōu)惠上的博弈，競相優(yōu)惠讓利，從而損害了國家整體利益。

2．通過人大授權(quán)立法，規(guī)范并完善特區(qū)的發(fā)展。在立法過程中要做到不與憲法相沖突，不于WTO規(guī)則相沖突，同時要結(jié)合特區(qū)的實際情況，合理制定。通過法律把經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策、性質(zhì)、管理模式固定下來，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)在內(nèi)部運(yùn)行、吸引外資各方面都有法可依。

3．特別要加強(qiáng)市場法制建設(shè)，完善市場法律制度。

四、總結(jié)

通過分析經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在的國民待遇和特區(qū)轉(zhuǎn)型的問題，提出相應(yīng)的解決辦法。超國民待遇問題的產(chǎn)生有它的歷史原因，但是在新階段存在迫切解決的必要，因此結(jié)合各個方面原因提出了解決的對策。加入WTO以后經(jīng)濟(jì)特區(qū)面臨著一個轉(zhuǎn)型的問題，筆者就該問題提出了幾點(diǎn)思考。

參考文獻(xiàn)

[1]韓德培，<<國際私法新論>>，武漢大學(xué)出版社

[2]王鐵崖，<<中華法學(xué)大辭典>>（國際法學(xué)卷），中國檢查出版社