楊　敏

當(dāng)下，彌漫于行政活動(dòng)中的程序虛無(wú)主義，到底是因?yàn)橹袊?guó)歷史上缺乏程序文明的傳統(tǒng)，還是缺少一部程序法規(guī)范？或者兩者兼而有之？

程序真的很“瑣碎”，它為行政行為設(shè)計(jì)了一套規(guī)則，需要遵循既定的方式、步驟、時(shí)限和順序去實(shí)現(xiàn)行政結(jié)果。正因其“瑣碎”，很多人不喜歡、更不習(xí)慣按程序去做事。于是我們看到，2008年的公共生活中，很多決策行為游走在規(guī)則之外，因而失去程序的正當(dāng)性。

2008年轟動(dòng)一時(shí)的“華南虎”事件中，“挺虎派”代表陜西省林業(yè)廳一直處于輿論的“靶心”。急于聲援飽受真?zhèn)钨|(zhì)疑的“拍虎英雄”周正龍，陜西省林業(yè)廳“既未按規(guī)定程序履行報(bào)批手續(xù)，也未對(duì)華南虎照片拍攝情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，在缺乏實(shí)體證據(jù)的情況下，就草率發(fā)布發(fā)現(xiàn)華南虎的重大信息”，從而引發(fā)了亂象叢生的虎照風(fēng)波。

其實(shí)，按照行政規(guī)程，陜西省林業(yè)廳的尷尬是可以避免的。行政程序已經(jīng)為華南虎事件設(shè)計(jì)好了一套“出場(chǎng)順序”，按照常識(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依其級(jí)別，先后有序地介入行政事件。無(wú)奈省廳一馬當(dāng)先，搶了縣林業(yè)局的份內(nèi)工作，過(guò)早地把自己暴露在媒體的槍林彈雨之下，暴露在急于尋找真相的民意監(jiān)視器下，于是副廳長(zhǎng)周巨龍被停職，成為虎口下的“冤魂”。

威權(quán)行政傳統(tǒng)，造就了一些藐視程序的強(qiáng)悍官員，不按規(guī)則出牌者甚多，我們看到昆明“私改公”政策中，有著濃厚的仇和式施政痕跡。為了改善城市交通，昆明決定把39條小區(qū)道路改為城市公用道路，這是省卻了聽(tīng)證會(huì)等民主參與程序的“代民做主”。而湖北一個(gè)中等城市隨州，則希望通過(guò)一個(gè)磁懸浮項(xiàng)目去改善城市通達(dá)條件，在上海人因?yàn)閼峙螺椛?，用“散步”方式抵制滬杭磁懸浮?xiàng)目的時(shí)候，隨州的決策者偏偏“迎難而上”。這類(lèi)始于行政神秘化，終于民意反戈的地方?jīng)Q策不勝枚舉。

抱著良好的行政意圖，但忽視程序正義的地方?jīng)Q策，只是一種權(quán)力美學(xué)，它就像公共生活空間的一朵“絹花”，看起來(lái)很美，但完全沒(méi)有生命。浙江羅平的一周局長(zhǎng)制，西豐“世界最大工程”，這些都是沒(méi)有程序基礎(chǔ)的“非法建筑”。

今天，行政權(quán)力在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型之下，仍然缺乏一個(gè)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)吸納民意，來(lái)減輕變遷中的震蕩。當(dāng)公民表達(dá)流溢于制度之外，社會(huì)沖突就不可避免?？v觀2008年集中發(fā)生的群體性沖突，從甕安事件到孟連事件，再到隴南上訪事件，行政程序的不當(dāng)或缺失皆隨處可見(jiàn)。

當(dāng)下，彌漫于行政活動(dòng)中的程序虛無(wú)主義，到底是因?yàn)橹袊?guó)歷史上缺乏程序文明的傳統(tǒng)，還是缺少一部行政程序法規(guī)范？抑或兩者兼而有之？

2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，首次將“程序正當(dāng)”和“高效便民”作為依法行政的兩項(xiàng)基本要求，4年之后，我們發(fā)現(xiàn)，地方?jīng)Q策者對(duì)此存在明顯的偏好，程序正當(dāng)之所以不被重視，其中一個(gè)理由就是影響行政效率。但是，哪一部運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)器不是依賴于精密科學(xué)的程序設(shè)計(jì)？行政現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化和精細(xì)化，缺乏良好程序設(shè)計(jì)的行政體系，長(zhǎng)期來(lái)看一定與高效率無(wú)緣。

今天，重實(shí)體輕程序的習(xí)慣思維已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。醞釀多年的行政程序立法于2008年在湖南破冰。一位長(zhǎng)期致力于行政程序立法的專家感嘆，行政程序法制定難，實(shí)施更難。他認(rèn)為程序法的實(shí)施還有賴于三大機(jī)制：一是科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，二是強(qiáng)有力的行政和司法審查機(jī)制，三是責(zé)任追究機(jī)制。

總而言之，唯有立法得以有效實(shí)施，程序正義才不會(huì)成為可望不可及的奢侈品。