耿 一 程筑陽

摘要:我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中,地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)節(jié)主體,為保證自身利益而采取的一些措施會導致區(qū)域經(jīng)濟的不平衡發(fā)展,本文試分析在現(xiàn)有財政體制下地方政府的行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展造成的影響。

關鍵詞:財政體制;地方政府;區(qū)域發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距問題是世界各國經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的共同課題。如果這種不平衡過大,將會對一個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展、民族團結和政治穩(wěn)定產(chǎn)生嚴重的危害。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距問題由來已久,究其原因,具體來講主要包括自然地理因素、思想觀念因素、政策因素、布局與結構因素、資金問題、人力資本因素等。

在市場經(jīng)濟條件下,整個社會的資源配置應該以市場為基礎手段,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也應該遵循著市場經(jīng)濟的基本規(guī)律,但市場并不是萬能的,在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一些領域,市場是無效的或是缺乏效率的。這時地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)節(jié)主體就需要發(fā)揮自己的作用,引導區(qū)域經(jīng)濟和諧發(fā)展。

1區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府作用的空間性

1.1市場失靈

市場失靈是指資源配置依靠市場機制的作用達不到帕累托最優(yōu)的各種情況。在這種情況下,公共產(chǎn)品不能實現(xiàn)完全、公平的供給。因此, 需要地方政府的干預來避免克服市場失靈。但是,地方政府對市場活動的介入和干預,只能是輔助性的、補助性的,而不能過度的進行強權干預,違背市場經(jīng)濟規(guī)律。

1.2政府利益地方化

在地區(qū)差距日漸擴大的背景下,受地方利益的驅(qū)使,各地方政府或以公開的形式,或以隱蔽的形式實行地方保護主義。產(chǎn)生了一系列阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的行為,各地區(qū)進一步擴張面臨的共同障礙,是行政體制分割,各自為政,行政性區(qū)際關系替代了市場性區(qū)際關系,難以做到資源的優(yōu)化配置。

1.3公共服務缺乏

政府的公共服務是指以政府為主的公共部門生產(chǎn)的、供全社會共同消費、平等享受的公共產(chǎn)品和服務。長期以來,我國地方政府在公共產(chǎn)品的提供上存在以下問題:一是對經(jīng)濟建設和公共事業(yè)的投人不平衡,偏重生產(chǎn)性和盈利性的經(jīng)濟類基礎設施(交通、水電、通訊等) ,而對社會保障、文化教育、環(huán)境保護等公共事業(yè)的投入不足,難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。二是在公共事業(yè)的投人上,又沒有把經(jīng)營性和非經(jīng)營性的分開,導致公共產(chǎn)品領域不斷擴大,給財政造成沉重的負擔,使財政支出捉襟見肘,這既限制了基礎設施的發(fā)展,又限制了公共事業(yè)的發(fā)展。三是長期以來,一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中,片面追求的增長而忽視了對環(huán)境的保護,造成了人與自然環(huán)境的不協(xié)調(diào)。

2財政分稅制下地方政府行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響

1994年,我國財稅體制進行了改革,實行分稅制體制,中央地方按稅種劃分財政收入,這對于調(diào)動地方發(fā)展的積極性發(fā)揮了重要作用。各地政府想方設法發(fā)展地方經(jīng)濟,增加地方財政收入。但是,各個行政區(qū)域的劃分與經(jīng)濟區(qū)域往往不一致,這種發(fā)展格局以行政區(qū)為單位分割市場,這必然導致行政利益主體和區(qū)域經(jīng)濟利益主體在現(xiàn)實中發(fā)生沖突。各級地方政府作為一級利益主體,為追求自身利益最大化,往往采取行政手段直接干預經(jīng)濟運行, 行政手段的過度干預導致 “諸侯經(jīng)濟”的形成。區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)地方政府的偏差行為成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主要因素。其影響主要有:

(1)地方保護主義的加劇。地方政府為保護各自的利益或明或暗的實行了地方保護主義,這種行為和現(xiàn)象大大加劇了各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的難度。地方保護主義的形式多種多樣,主要反映在地方政府對區(qū)際要素流動和商品貿(mào)易的行政性不合理干預上。具體表現(xiàn)為:在市場容量增長有限的情況下,地方政府不合理地運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段,限制外地產(chǎn)品流入本地市場或限制資源商品、初級產(chǎn)品流出本地市場;運用經(jīng)濟政策傾斜,擴大管理范圍,增加審批手續(xù),強令當?shù)厣虡I(yè)企業(yè)經(jīng)營、收購或推銷當?shù)禺a(chǎn)品;限制本區(qū)域的企業(yè)把資金、技術轉(zhuǎn)移到區(qū)外,直接插手資金流轉(zhuǎn)領域;在經(jīng)濟管理和執(zhí)法方面,許多區(qū)域為了本區(qū)域的利益而失去公正的立場,比如在跨區(qū)域糾紛中,地方政府一般都是偏袒本區(qū)域的企業(yè)。這些與市場經(jīng)濟背道而馳的地方主義行為,破壞了市場的統(tǒng)一性,競爭的公平性,造成經(jīng)濟結構封閉,經(jīng)濟開發(fā)偏離了市場方向,最終限制了區(qū)域市場的發(fā)展,加劇了市場割據(jù),對區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展構成了極大障礙。

(2)重復建設嚴重。在地方利益的促使下,各地紛紛發(fā)展價高利大的行業(yè),如輕紡工業(yè)及石化、機械、電子、汽車等高投入、高產(chǎn)出的資金、技術密集型產(chǎn)業(yè),這導致各地區(qū)的重復建設現(xiàn)象嚴重。這種盲目的地方投資行為,造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構趨同、企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟、加工能力與能源原材料的供給嚴重失衡等現(xiàn)象,浪費了資源和物力、財力, 助長那種建立大而全、小而全的地方體系的自給自足傾向,地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)互補性較弱,整個區(qū)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結構都處于低水平的同構狀態(tài),阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理擴散,區(qū)域經(jīng)濟之間合作的空間和范圍極大地減小,不利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

(3)公共服務的缺乏。然而,分稅制的好處也就主要體現(xiàn)在GDP的增長上,并沒有體現(xiàn)在其他社會福利方面,比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等等。先從收入來源看,我國的稅制設計采取中央統(tǒng)一設計,地方?jīng)]有稅收自主權,地方稅本質(zhì)上還是中央決定的稅種。所以各地如果要試圖增加自身的收入,就必須以發(fā)展經(jīng)濟為主。再從支出角度看,地方政府獲得了收入,用在何處?由于財政收入的增加和經(jīng)濟增長、官員自身的利益存在內(nèi)在的一致性,因此地方政府會在支出中重點安排有利于經(jīng)濟增長的部分,也就是圍繞經(jīng)濟建設來做預算,而大量有利于社會福利和未來經(jīng)濟發(fā)展的項目,比如教育、醫(yī)療、環(huán)境、創(chuàng)新等,往往會被輕視。對當?shù)鼐用駚碚f這些很重要的公共物品需求,地方政府去卻很少在財政預算中予以考慮。

地方政府對地方利益的追求集中體現(xiàn)在地方財政上, 財政也代表著權利,不同層級政府之間以及政府的不同部門之間權利的分配很大程度上體現(xiàn)在財政的收支兩條線上,這樣的結果大大刺激了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。同時,中央對地方以及地方上級政府對下級政府采取以經(jīng)濟增長(GDP)為核心的考核制度體系,同時對某個地區(qū)進行考核時,會參照其他地區(qū)的政績,結果各地官員為了脫穎而出,必然把經(jīng)濟增長作為主要任務來抓。這就不免出現(xiàn)為了追求經(jīng)濟發(fā)展而導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。

政府作為一個權利機構,更迭是有其自身的期限的。任期后的權力提升是需要政績做為基礎的,對于各方政府來說,目標就是在有限的任期內(nèi)政績越大 。所以在任期內(nèi),刺激經(jīng)濟發(fā)展和提高財政收入是其最大的沖動。為了提高就職期間的政績,就會導致只顧眼前不顧以后。這種短期行為使得政府在決策過程中最終放棄成本-收益原則。因為,一屆的政府不必對一地區(qū)負永久的責任,他們只追求短期效益的最大化.而一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展時間遠遠超于一屆政府的任職時間。

這樣的短期行為往往導致的結果就是地方主義保護,重復建設以及無法滿足民眾的公共服務需要。在這個過程中,地方政府單純追求所轄地區(qū)一時利益最大化,其帶來的危害是不容忽視的。需要規(guī)范政府行為,合理引導政府來加以解決。

3相關對策和措施.

3.1建立科學合理的地方政府政績考核制度。

上級政府對下級的政績考核和升遷激勵決定著地方政府的行為取向,在我國中央或上級部門對于地方政府及領導人功績的評價,總是以各種經(jīng)濟指標衡量,如地方經(jīng)濟總量、GDP 的增長率、財政收入增長情況、稅收情況等等。在這樣的績效評價體系的指引下,一個地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟收益,所以地方政府及領導者往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益 ,從而導致地方政府間利益關系的不協(xié)調(diào),地方保護主義和地方市場分割盛行。必須本著局部效益和全局利益、重點任務和全面工作、短期目標和長遠發(fā)展相結合的原則,制定全面、科學的地方政府政績考核指標和考核辦法及激勵措施,并盡可能地形成規(guī)范化的政府官員政績考核和升遷制度。對政府的考核要以社會綜合效益為主,以經(jīng)濟增長指標為輔的方向,不僅考察經(jīng)濟增長的速度,更要考察經(jīng)濟增長的質(zhì)量,同時應該把該地方社會經(jīng)濟發(fā)展與其歷史狀況及長遠發(fā)展有機結合,尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力;把推動區(qū)域合作作為評價地方政府政績的內(nèi)容,引入社會公眾評價標準,從人民滿意度、生活質(zhì)量、環(huán)境標準等方面綜合評估政府的管理效能,形成一套科學、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標體系。

3.2建立規(guī)范的地方公共財政體制。

地方政府對地方利益的追求集中體現(xiàn)在地方財政上,以財政收入最大化為目標,使地方政府傾向于一種生產(chǎn)型財政,政府成了一個類似于生產(chǎn)廠商的經(jīng)濟實體,是造成我國現(xiàn)有市場運行關系嚴重紊亂,區(qū)域經(jīng)濟不能協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要原因。要規(guī)范地方政府的行為,遏制地方政府的短期單一行為需要注意以下幾點:(1)明確政府的職能.。強化政府的公共服務的意識是政府切實履行政府公共服務的首要職能。(2)以事權安排財權.,結定中央政府和各地方政府的事權,防止相互間的惡性競爭。(3)優(yōu)化財政支出體系。通過合理的轉(zhuǎn)移支付,引導地方政府加大對社會保障、科技、教育、衛(wèi)生等社會公共基礎領域的資金支持。此外,財政的投資應該逐步推出競爭領域,只有這樣才能讓地方政府的競爭進入良性軌道。

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