我國義務(wù)教育支出的“低?！敝贫壤Ь程接?/h1>
2009-03-07 03:07:34江萍張麗娟
審計(jì)與理財(cái) 2009年2期 關(guān)鍵詞：教育
江 萍 張麗娟
一、義務(wù)教育支出存在的問題
（一）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教育財(cái)政職責(zé)不明。
當(dāng)前，我國的義務(wù)教育基本上是處于一種“低標(biāo)準(zhǔn)，瓜菜代”的狀況。1994年分稅制改革以后，資金較多地集中到了中央和省級(jí)政府，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入相對(duì)比較少，并且稅收很不穩(wěn)定，因此，一些比較困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政都無法保障義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生保障方面所需的資金投入。2007年全國農(nóng)村免義務(wù)教育學(xué)費(fèi)，這使原本教育經(jīng)費(fèi)缺口嚴(yán)重的農(nóng)村基層政府又增加大量新的教育債務(wù)，農(nóng)村義務(wù)教育更是雪上加霜。由于沒有明確各級(jí)政府在“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”中各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，客觀上層層下放辦學(xué)的權(quán)力，扭曲成了層層下放辦學(xué)的責(zé)任。農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任和負(fù)擔(dān)完全落在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，村一級(jí)沒有財(cái)政，鄉(xiāng)一級(jí)是各級(jí)財(cái)政中最弱的一級(jí)，縣級(jí)財(cái)政也大多是吃飯財(cái)政。這樣的狀況下出現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，很難達(dá)到教育支出的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）義務(wù)教育支出體制信息不對(duì)稱。
義務(wù)教育支出體制存在信息不對(duì)稱。在決策實(shí)踐中，各級(jí)政府、學(xué)校和政府間委托——代理關(guān)系的存在，使得教育財(cái)政支出的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。一般來講，委托——代理關(guān)系的建立能發(fā)揮代理人具有的信息優(yōu)勢(shì)，降低交易成本，提高資源的利用效率。但是由于信息的不對(duì)稱，委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致基本的委托——代理問題——“代理失范”。理性的代理人總是以追求自身利益最大化為目標(biāo)，容易使義務(wù)教育面臨經(jīng)濟(jì)博弈問題，有可能出現(xiàn)逆向選擇（“上有政策、下有對(duì)策”）和道德風(fēng)險(xiǎn)（“政績工程”、“虛假配套”）等問題。中央教育因投入信息的不準(zhǔn)確性而導(dǎo)致區(qū)域間的教育發(fā)展不平衡，地方財(cái)政因這種信息失真而導(dǎo)致學(xué)校資金不能及時(shí)到位。加之級(jí)次多，導(dǎo)致中央對(duì)地方義務(wù)教育的專項(xiàng)支出被層層“截留”，甚至到達(dá)基層教育機(jī)構(gòu)時(shí)已微乎其微。由于免義務(wù)教育學(xué)費(fèi)，中央財(cái)政在義務(wù)教育預(yù)算的基礎(chǔ)上加大對(duì)地方教育的轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，但卻有職能部門或利益集團(tuán)的自肥，加上職責(zé)不清，辦事效率低，以及濫用職權(quán)，滋生教育腐敗的寄生蟲。
（三）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)面臨“僧多粥少”的局面。
《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，到上世紀(jì)末國家財(cái)政教育支出占GDP的比重為4%，但至今未實(shí)現(xiàn)。我國又提出要在“十一五”規(guī)劃期間教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到4%。2007年，中央財(cái)政用于發(fā)展教育投入至少要達(dá)到2 630億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)安排2 235億元?，F(xiàn)實(shí)情況下很多貧困人群承受不了的名義制定的公共產(chǎn)品低價(jià)政策并沒有讓窮人占到多少好處，富人搭便車導(dǎo)致這些教育支出的邊際效益并沒得到切實(shí)的增加。加之溫家寶總理3月5日在十屆全國人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)說，為了促進(jìn)教育發(fā)展和教育公平，將在教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育，并建立相應(yīng)的制度。政府將在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育買單的同時(shí)也將為某些高等教育提供優(yōu)惠政策。種種情況下，即使中央財(cái)政性教育支出這個(gè)蛋糕做得再大，由于蛋糕的分配名額卻增加不少，導(dǎo)致義務(wù)教育所能分到的那份相對(duì)而言并沒有增加。
二、完善義務(wù)教育支出“低?！钡耐緩?/p>
（一）根據(jù)地方實(shí)際情況，制定不同的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。
義務(wù)教育財(cái)政支出“低?！敝贫鹊年P(guān)鍵是確立“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。對(duì)全國不同區(qū)域的財(cái)政收入情況、教育稅的征收量、人均學(xué)生支出情況以及貧困地區(qū)有學(xué)習(xí)障礙的學(xué)生比例等指標(biāo)的綜合考量，制定出對(duì)不同地區(qū)的義務(wù)教育支出“低保”標(biāo)準(zhǔn)。在我國，教育稅是用于義務(wù)教育的準(zhǔn)稅收，但教育稅是以“三稅”收入為稅基的，以流轉(zhuǎn)稅的多少而定的。而我國各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，商業(yè)化程度不同，教育稅征收量差距很大，可滿足支持義務(wù)教育的責(zé)任和要求也必然不同，例如，上海、北京經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，義務(wù)教育財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家水平，而貧困地區(qū)支持義務(wù)教育的能力很有限，現(xiàn)有的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)自然很低，所以應(yīng)綜合考慮區(qū)域間各種對(duì)義務(wù)教育影響的因素，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的地區(qū)實(shí)行不同的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，國家財(cái)政在這種標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)地方教育支出采取相機(jī)抉擇的政策，爭取進(jìn)一步提高西部貧困地區(qū)的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。
（二）增加義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
義務(wù)教育財(cái)政“低?！钡膶?shí)現(xiàn)和完善的關(guān)鍵在于政府財(cái)政投入是否到位。繼續(xù)加大中央的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金的投入力度，要及時(shí)到位。明確各級(jí)地方政府投入的責(zé)任，特別是省級(jí)政府的責(zé)任，對(duì)自己所要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)做到專款專用，及時(shí)將款項(xiàng)下?lián)艿降胤浇逃?。縣級(jí)財(cái)政是義務(wù)教育支出的承擔(dān)主體，應(yīng)該保證足額的教育經(jīng)費(fèi)投入到本地的義務(wù)教育中；除此外，可根據(jù)實(shí)際需要和義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)度適當(dāng)增加對(duì)義務(wù)教育支出的財(cái)政支付力度，如在原有的“三稅”教育稅的計(jì)稅依據(jù)上可增加新的稅基，同時(shí)可根據(jù)“三稅”各自的稅率來重新提高教育稅的稅率，而不應(yīng)一律用3%的稅率來征收教育稅，這樣所征收到的教育稅才更能滿足地方的教育經(jīng)費(fèi)支出；快速地發(fā)展義務(wù)教育，在增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，應(yīng)該調(diào)動(dòng)各種主體投資義務(wù)教育的積極性，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。
（三）合理分配支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障均衡發(fā)展。
政府義務(wù)教育投入的理念可以概括為：一是政府對(duì)義務(wù)教育投入負(fù)有義務(wù)，并且盡可能達(dá)到全免費(fèi)的投入水平；二是政府對(duì)義務(wù)教育投入要達(dá)到均衡，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平的目的。然而，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平不同，在整個(gè)義務(wù)教育體系中，農(nóng)村及貧困地區(qū)的義務(wù)教育是最為薄弱的，主要體現(xiàn)在教育投入和師資的匱乏。有些地方因?yàn)橘Y源有限，沒有資金改進(jìn)硬件設(shè)施和拖欠教師工資。面對(duì)這樣的境況發(fā)展義務(wù)教育，更應(yīng)從貧困地區(qū)的義務(wù)教育抓起，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，將更多的教育投入向貧困地區(qū)傾斜，加大對(duì)這些地區(qū)的投入，盡快使農(nóng)村與城市義務(wù)教育同步發(fā)展；同時(shí)要優(yōu)化政府教育支出的資本結(jié)構(gòu)，優(yōu)化教育基建費(fèi)、教育工資經(jīng)費(fèi)及教育科研之間的比例關(guān)系。通過對(duì)整個(gè)教育的需求原則和效率原則的分析，做到合理分配支出，中央和地方財(cái)政不僅要優(yōu)化好義務(wù)教育內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)分配好義務(wù)教育與高等教育及中等教育間的資金比例，高等教育市場(chǎng)化，強(qiáng)化基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育。
（四）加大支出的透明度，防治教育腐敗。
義務(wù)教育財(cái)政支出中各級(jí)政府的信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致支出逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，一方面需要不斷完善義務(wù)教育財(cái)政支出委托代理鏈條；另一方面需要我們通過各種途徑有效地防治信息不對(duì)稱所帶來的問題。首先，各級(jí)財(cái)政應(yīng)該公布該地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政性支出，財(cái)政部門、教育部門督促各類學(xué)校建立健全學(xué)校收費(fèi)公示制度，使各種支出數(shù)據(jù)透明化，克服信息的不對(duì)稱；進(jìn)一步健全對(duì)學(xué)校收費(fèi)資金收支的監(jiān)督檢查制度，一方面加強(qiáng)對(duì)各類學(xué)校收費(fèi)資金的日常監(jiān)督檢查；另一方面將學(xué)校收費(fèi)資金納入年度稽查范圍。上一級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)下次財(cái)政性教育收支情況的監(jiān)督，輔之以社會(huì)和相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督來共同預(yù)防教育腐敗。其次，執(zhí)法部門應(yīng)該加強(qiáng)嚴(yán)懲機(jī)制，嚴(yán)厲懲處教育腐敗案件，健全法制，提高查處腐敗的效率，提高腐敗行為的成本，將其惡劣影響降到最低。
（作者單位：南康市審計(jì)局、江西省贛南師范學(xué)院）
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江 萍 張麗娟
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當(dāng)前，我國的義務(wù)教育基本上是處于一種“低標(biāo)準(zhǔn)，瓜菜代”的狀況。1994年分稅制改革以后，資金較多地集中到了中央和省級(jí)政府，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入相對(duì)比較少，并且稅收很不穩(wěn)定，因此，一些比較困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政都無法保障義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生保障方面所需的資金投入。2007年全國農(nóng)村免義務(wù)教育學(xué)費(fèi)，這使原本教育經(jīng)費(fèi)缺口嚴(yán)重的農(nóng)村基層政府又增加大量新的教育債務(wù)，農(nóng)村義務(wù)教育更是雪上加霜。由于沒有明確各級(jí)政府在“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”中各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，客觀上層層下放辦學(xué)的權(quán)力，扭曲成了層層下放辦學(xué)的責(zé)任。農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任和負(fù)擔(dān)完全落在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，村一級(jí)沒有財(cái)政，鄉(xiāng)一級(jí)是各級(jí)財(cái)政中最弱的一級(jí)，縣級(jí)財(cái)政也大多是吃飯財(cái)政。這樣的狀況下出現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，很難達(dá)到教育支出的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）義務(wù)教育支出體制信息不對(duì)稱。
義務(wù)教育支出體制存在信息不對(duì)稱。在決策實(shí)踐中，各級(jí)政府、學(xué)校和政府間委托——代理關(guān)系的存在，使得教育財(cái)政支出的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。一般來講，委托——代理關(guān)系的建立能發(fā)揮代理人具有的信息優(yōu)勢(shì)，降低交易成本，提高資源的利用效率。但是由于信息的不對(duì)稱，委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致基本的委托——代理問題——“代理失范”。理性的代理人總是以追求自身利益最大化為目標(biāo)，容易使義務(wù)教育面臨經(jīng)濟(jì)博弈問題，有可能出現(xiàn)逆向選擇（“上有政策、下有對(duì)策”）和道德風(fēng)險(xiǎn)（“政績工程”、“虛假配套”）等問題。中央教育因投入信息的不準(zhǔn)確性而導(dǎo)致區(qū)域間的教育發(fā)展不平衡，地方財(cái)政因這種信息失真而導(dǎo)致學(xué)校資金不能及時(shí)到位。加之級(jí)次多，導(dǎo)致中央對(duì)地方義務(wù)教育的專項(xiàng)支出被層層“截留”，甚至到達(dá)基層教育機(jī)構(gòu)時(shí)已微乎其微。由于免義務(wù)教育學(xué)費(fèi)，中央財(cái)政在義務(wù)教育預(yù)算的基礎(chǔ)上加大對(duì)地方教育的轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，但卻有職能部門或利益集團(tuán)的自肥，加上職責(zé)不清，辦事效率低，以及濫用職權(quán)，滋生教育腐敗的寄生蟲。
（三）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)面臨“僧多粥少”的局面。
《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，到上世紀(jì)末國家財(cái)政教育支出占GDP的比重為4%，但至今未實(shí)現(xiàn)。我國又提出要在“十一五”規(guī)劃期間教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到4%。2007年，中央財(cái)政用于發(fā)展教育投入至少要達(dá)到2 630億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)安排2 235億元?，F(xiàn)實(shí)情況下很多貧困人群承受不了的名義制定的公共產(chǎn)品低價(jià)政策并沒有讓窮人占到多少好處，富人搭便車導(dǎo)致這些教育支出的邊際效益并沒得到切實(shí)的增加。加之溫家寶總理3月5日在十屆全國人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)說，為了促進(jìn)教育發(fā)展和教育公平，將在教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育，并建立相應(yīng)的制度。政府將在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育買單的同時(shí)也將為某些高等教育提供優(yōu)惠政策。種種情況下，即使中央財(cái)政性教育支出這個(gè)蛋糕做得再大，由于蛋糕的分配名額卻增加不少，導(dǎo)致義務(wù)教育所能分到的那份相對(duì)而言并沒有增加。
二、完善義務(wù)教育支出“低?！钡耐緩?/p>
（一）根據(jù)地方實(shí)際情況，制定不同的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。
義務(wù)教育財(cái)政支出“低?！敝贫鹊年P(guān)鍵是確立“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。對(duì)全國不同區(qū)域的財(cái)政收入情況、教育稅的征收量、人均學(xué)生支出情況以及貧困地區(qū)有學(xué)習(xí)障礙的學(xué)生比例等指標(biāo)的綜合考量，制定出對(duì)不同地區(qū)的義務(wù)教育支出“低保”標(biāo)準(zhǔn)。在我國，教育稅是用于義務(wù)教育的準(zhǔn)稅收，但教育稅是以“三稅”收入為稅基的，以流轉(zhuǎn)稅的多少而定的。而我國各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，商業(yè)化程度不同，教育稅征收量差距很大，可滿足支持義務(wù)教育的責(zé)任和要求也必然不同，例如，上海、北京經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，義務(wù)教育財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家水平，而貧困地區(qū)支持義務(wù)教育的能力很有限，現(xiàn)有的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)自然很低，所以應(yīng)綜合考慮區(qū)域間各種對(duì)義務(wù)教育影響的因素，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的地區(qū)實(shí)行不同的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，國家財(cái)政在這種標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)地方教育支出采取相機(jī)抉擇的政策，爭取進(jìn)一步提高西部貧困地區(qū)的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。
（二）增加義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
義務(wù)教育財(cái)政“低?！钡膶?shí)現(xiàn)和完善的關(guān)鍵在于政府財(cái)政投入是否到位。繼續(xù)加大中央的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金的投入力度，要及時(shí)到位。明確各級(jí)地方政府投入的責(zé)任，特別是省級(jí)政府的責(zé)任，對(duì)自己所要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)做到專款專用，及時(shí)將款項(xiàng)下?lián)艿降胤浇逃?。縣級(jí)財(cái)政是義務(wù)教育支出的承擔(dān)主體，應(yīng)該保證足額的教育經(jīng)費(fèi)投入到本地的義務(wù)教育中；除此外，可根據(jù)實(shí)際需要和義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)度適當(dāng)增加對(duì)義務(wù)教育支出的財(cái)政支付力度，如在原有的“三稅”教育稅的計(jì)稅依據(jù)上可增加新的稅基，同時(shí)可根據(jù)“三稅”各自的稅率來重新提高教育稅的稅率，而不應(yīng)一律用3%的稅率來征收教育稅，這樣所征收到的教育稅才更能滿足地方的教育經(jīng)費(fèi)支出；快速地發(fā)展義務(wù)教育，在增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，應(yīng)該調(diào)動(dòng)各種主體投資義務(wù)教育的積極性，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。
（三）合理分配支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障均衡發(fā)展。
政府義務(wù)教育投入的理念可以概括為：一是政府對(duì)義務(wù)教育投入負(fù)有義務(wù)，并且盡可能達(dá)到全免費(fèi)的投入水平；二是政府對(duì)義務(wù)教育投入要達(dá)到均衡，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平的目的。然而，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平不同，在整個(gè)義務(wù)教育體系中，農(nóng)村及貧困地區(qū)的義務(wù)教育是最為薄弱的，主要體現(xiàn)在教育投入和師資的匱乏。有些地方因?yàn)橘Y源有限，沒有資金改進(jìn)硬件設(shè)施和拖欠教師工資。面對(duì)這樣的境況發(fā)展義務(wù)教育，更應(yīng)從貧困地區(qū)的義務(wù)教育抓起，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，將更多的教育投入向貧困地區(qū)傾斜，加大對(duì)這些地區(qū)的投入，盡快使農(nóng)村與城市義務(wù)教育同步發(fā)展；同時(shí)要優(yōu)化政府教育支出的資本結(jié)構(gòu)，優(yōu)化教育基建費(fèi)、教育工資經(jīng)費(fèi)及教育科研之間的比例關(guān)系。通過對(duì)整個(gè)教育的需求原則和效率原則的分析，做到合理分配支出，中央和地方財(cái)政不僅要優(yōu)化好義務(wù)教育內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)分配好義務(wù)教育與高等教育及中等教育間的資金比例，高等教育市場(chǎng)化，強(qiáng)化基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育。
（四）加大支出的透明度，防治教育腐敗。
義務(wù)教育財(cái)政支出中各級(jí)政府的信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致支出逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，一方面需要不斷完善義務(wù)教育財(cái)政支出委托代理鏈條；另一方面需要我們通過各種途徑有效地防治信息不對(duì)稱所帶來的問題。首先，各級(jí)財(cái)政應(yīng)該公布該地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政性支出，財(cái)政部門、教育部門督促各類學(xué)校建立健全學(xué)校收費(fèi)公示制度，使各種支出數(shù)據(jù)透明化，克服信息的不對(duì)稱；進(jìn)一步健全對(duì)學(xué)校收費(fèi)資金收支的監(jiān)督檢查制度，一方面加強(qiáng)對(duì)各類學(xué)校收費(fèi)資金的日常監(jiān)督檢查；另一方面將學(xué)校收費(fèi)資金納入年度稽查范圍。上一級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)下次財(cái)政性教育收支情況的監(jiān)督，輔之以社會(huì)和相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督來共同預(yù)防教育腐敗。其次，執(zhí)法部門應(yīng)該加強(qiáng)嚴(yán)懲機(jī)制，嚴(yán)厲懲處教育腐敗案件，健全法制，提高查處腐敗的效率，提高腐敗行為的成本，將其惡劣影響降到最低。
（作者單位：南康市審計(jì)局、江西省贛南師范學(xué)院）
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