郁文霞

摘 要：預(yù)算績(jī)效是指政府在履職過程中而進(jìn)行資源分配與取得社會(huì)效益之間的比較關(guān)系，從而體現(xiàn)出政府資源分配的合理性和政府資源運(yùn)用的有效性。隨著公共財(cái)政的逐步完善和科學(xué)發(fā)展觀的提出，財(cái)政預(yù)算效率與公平由何體現(xiàn)及如何體現(xiàn)來等諸如此類的問題越來越引起社會(huì)公眾的關(guān)注。因此，建立公共財(cái)政框架下的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)預(yù)算管理實(shí)施科學(xué)的評(píng)價(jià)和有效的控制。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 預(yù)算 績(jī)效 評(píng)價(jià)

公共財(cái)政框架的確立，標(biāo)志著我國的財(cái)政管理改革已進(jìn)入以支出管理改革為重點(diǎn)的新階段。當(dāng)前，隨著預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算支出效率對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的影響日趨擴(kuò)大，預(yù)算支出的管理水平直接決定著財(cái)政管理的效率以及財(cái)政對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響度。在此背景下，建立起“規(guī)范、安全、高效”的預(yù)算管理機(jī)制，加快由“規(guī)模型”、“投入型”財(cái)政向“質(zhì)量型”、“效益型”財(cái)政的轉(zhuǎn)變，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標(biāo)體系，準(zhǔn)確地評(píng)估和考核政府部門，提升各級(jí)政府部門的績(jī)效意識(shí)。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，又被人稱為績(jī)效預(yù)算。從政府資源配置、耗用兩個(gè)層面來看，一方面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念融入公共管理之中，它要求編制預(yù)算時(shí)要以部門或項(xiàng)目績(jī)效作為依據(jù)，使政府資源滿足各種不同社會(huì)階層的需要；另一方面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的角度，在預(yù)算管理中融入了成本核算的理念，強(qiáng)化政府內(nèi)控機(jī)制，使在所支持的社會(huì)公共事務(wù)對(duì)社會(huì)共同需要的滿足既定目標(biāo)的前提下，所耗用的資源、成本最小化。

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的起源與發(fā)展

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，是美國在1949年首次提出的一種預(yù)算方法，1951年美國聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此方法編制了聯(lián)邦政府預(yù)算。1982年，英國首相撒切爾夫人主持的政府公布了著名的“財(cái)務(wù)管理新方案”，由此開創(chuàng)了績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的新篇章。1993年，美國國會(huì)通過的“政府績(jī)效和結(jié)果法案”，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和理性程度，增強(qiáng)政府內(nèi)部管理效率。經(jīng)過實(shí)踐，美國預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)取得了相當(dāng)?shù)某尚А?/p>

在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理的重要手段，其主要評(píng)價(jià)內(nèi)容包括公共部門的績(jī)效考核和公共支出的效果評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。如英國、德國、澳大利亞、新西蘭等國家都設(shè)立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與分析機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定評(píng)價(jià)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和方法，組織對(duì)政府投資進(jìn)行效益預(yù)測(cè)和比較，對(duì)投資金額、完成時(shí)限、質(zhì)量和效果進(jìn)行考核，對(duì)未達(dá)要求的部門或項(xiàng)目追究責(zé)任。

二、在公共財(cái)政框架下構(gòu)建預(yù)算績(jī)效體系的必要性

公共財(cái)政是一種不同于“建設(shè)性財(cái)政”、“經(jīng)營性財(cái)政”的財(cái)政運(yùn)行模式，它作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為解決公共問題、提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需要、服務(wù)社會(huì)公眾利益的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，衡量公共財(cái)政框架是否建立起來。既有賴于構(gòu)建一整套民主化、科學(xué)化的政府資金運(yùn)行機(jī)制，又有賴于科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（一）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系有利于強(qiáng)化預(yù)算支出管理。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政框架體系的建立和發(fā)展，財(cái)政逐步由政府包辦型財(cái)政向市場(chǎng)型財(cái)政和效益型財(cái)政轉(zhuǎn)變，預(yù)算支出管理也由原來的預(yù)算資金分配，拓展到通過科學(xué)的指標(biāo)和方法，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效益、效率進(jìn)行追蹤考評(píng)。

（二）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系有利于提升公共財(cái)政改革的實(shí)際效果。在現(xiàn)行政府資金分配模式下，預(yù)算單位和財(cái)政更多地關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么、要達(dá)到什么效果，卻掌握得很少。

（三）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以滿足對(duì)財(cái)政資金有效監(jiān)督的需要。通過對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可以及時(shí)有效地削減公共管理過程中“人為”或“人情”因素，提高預(yù)算安排與執(zhí)行的透明度，較好地控制預(yù)算資金的公正性。以便于工作及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取措施，避免或減少實(shí)際工作中可能出現(xiàn)的偏差，保證政府預(yù)算的圓滿實(shí)現(xiàn)。

（四）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高公共決策水平的重要基礎(chǔ)。通過借助評(píng)價(jià)特定的方法、模型，對(duì)政府資金的管理水平、使用效益、投入風(fēng)險(xiǎn)等方面的綜合評(píng)價(jià)，可以客觀地反映預(yù)算管理的有效性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，使政府資金管理和使用部門形成自我評(píng)價(jià)、自我監(jiān)督和外部評(píng)價(jià)、外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，有利于各級(jí)政府和職能部門的決策水平。

開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，已成為政府加強(qiáng)宏觀管理，降低政府運(yùn)行成本，提高政府資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)政府公共支出效果的關(guān)鍵手段。

三、建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的總體設(shè)想

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)由預(yù)算、績(jī)、效三個(gè)要素構(gòu)成?！邦A(yù)算”是指財(cái)政為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供的政府資金安排額；“績(jī)”是指預(yù)算單位或政府項(xiàng)目設(shè)定要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指用通過具體考核指標(biāo)評(píng)估完成目標(biāo)的情況和取得的業(yè)績(jī)。評(píng)價(jià)體系框架設(shè)計(jì)思路應(yīng)主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象、方法、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、制度等方面。

（一）對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行分類

根據(jù)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主體和客體的不同，可以考慮將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作分為三個(gè)層次，即：綜合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常有各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、政府審計(jì)等部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是預(yù)算支出的整體效益，是一個(gè)地區(qū)或單位預(yù)算支出效益的綜合反映。單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是財(cái)政部門和財(cái)務(wù)主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一級(jí)預(yù)算單位及所屬二級(jí)和基層預(yù)算單位的預(yù)算支出效益。項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是預(yù)算支出項(xiàng)目的效益。由于預(yù)算支出項(xiàng)目是部門(單位)預(yù)算支出的重要方面之一，而且項(xiàng)目支出內(nèi)容十分廣泛，因此，對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)合理安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)、提高財(cái)政資金效益具有十分重要的作用。

（二）確定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法的制訂既是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具體工作面臨的重要工作步驟。

鑒于公共支出項(xiàng)目的多樣性和復(fù)雜性，若要科學(xué)衡量和判斷公共支出的績(jī)效應(yīng)選擇與之相適配的評(píng)價(jià)方法。可選擇的評(píng)價(jià)方法主要有以下幾種：一是成本效益分析法。是根據(jù)政府實(shí)現(xiàn)公共支出目標(biāo)提出的若干實(shí)施方案，比較分析各種方案的預(yù)期成本和預(yù)期效益，選擇出最優(yōu)的公共支出方案的方法。廣泛適用于成本和收益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、能夠用貨幣準(zhǔn)確計(jì)量的支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)，如公共工程項(xiàng)目等。二是費(fèi)用職能比較法。這是用來評(píng)價(jià)公共管理部門和單位的一種方法，即將公共管理部門及單位所擔(dān)負(fù)的社會(huì)職能與所花的費(fèi)用進(jìn)行比較分析，從而評(píng)估其工作質(zhì)量和效率。在公共管理部門及單位職能定位明確的情況下，行使其自身職能所需要的政府資源應(yīng)有一定的數(shù)量約束。三是公眾評(píng)判法。采取社會(huì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查問卷、測(cè)評(píng)等方式向公眾進(jìn)行對(duì)政府部門所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的滿意度調(diào)查，以評(píng)判政府機(jī)關(guān)工作效率和效果。

（三）建立科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)前述的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)層次，在支出分類的基礎(chǔ)上，分門別類地建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，反映評(píng)價(jià)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)教育、科技、社會(huì)治安以及人們健康的心態(tài)、理念等具體內(nèi)容。如經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)可以設(shè)定有：投資回收期（率）、內(nèi)部收益率、對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率等；教育事業(yè)績(jī)效指標(biāo)應(yīng)包括義務(wù)教育率、師生比率、教職工比率等。

（四）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)值

由于績(jī)效指標(biāo)一般是數(shù)量化的，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)通常是一個(gè)數(shù)值范圍，如果被評(píng)估者的績(jī)效恰好在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，說明它完成了預(yù)定的職責(zé)；如果被評(píng)估者的績(jī)效表現(xiàn)超出標(biāo)準(zhǔn)的上限，則說明被評(píng)估者做出了超常的努力，績(jī)效卓越；如果被評(píng)估者的績(jī)效表現(xiàn)低于標(biāo)準(zhǔn)的下限，則表明被評(píng)估者存在績(jī)效不佳的問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（五）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)工作制度。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施，還是評(píng)價(jià)結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。

首先，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)是要研究制定《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置及標(biāo)準(zhǔn)選擇》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用》等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行明確。其次，做好財(cái)政部門、預(yù)算部門(單位)、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多方面強(qiáng)化和推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

近年來，中國一些地方的政府部門已經(jīng)開始在公共服務(wù)中這樣做，如青島等城市，把街道清掃服務(wù)通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，承包給個(gè)人負(fù)責(zé)。北京市把公共廁所的清潔服務(wù)承包出租給個(gè)人。這些實(shí)踐都為政府提供低成本高質(zhì)量的公共服務(wù)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

盡管我們離建立真正意義上的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系還有較長(zhǎng)的距離，但隨著預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入，必將為促進(jìn)我國政府進(jìn)一步走向民主化，提高行政效率做出重要的貢獻(xiàn)。從根本上解決政府資源配置不合理、預(yù)算約束性差、資金使用效率低等問題，滿足公共財(cái)政和科學(xué)發(fā)展觀的要求，準(zhǔn)確、清晰地對(duì)政府資金的效能、效益進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行成本最小化。

參考資料：

1、《中國財(cái)政管理》項(xiàng)懷誠主編 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2001年9月

2、《公共預(yù)算管理》王雍君 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 2002年9月

3、《公共財(cái)政面面觀》 林江主編 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2004年11月

4、《零基預(yù)算》 馮健申主編 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 1997年5月

5、《預(yù)算支出效益評(píng)價(jià)》 申書海主編 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2002年12月

6、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問題及對(duì)策》 宋友星、申奇 《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2005年2月

7、《政府行為效率芻議》 歐文漢 《財(cái)政研究》2004年1月

8、《財(cái)政新視角—外國財(cái)政管理與改革》 財(cái)政部國際司 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 2003年9月

9、《推行績(jī)效預(yù)算必須解決的四個(gè)重要問題》 白景明 《北京財(cái)政》2004年2月

10、《財(cái)政學(xué)》 陳共 中國人民大學(xué)出版社 2003年2月

11、《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》魯照旺 河南人民出版社 2002年10月

13、《美國政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系》財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《績(jī)效預(yù)算》課題組