周建國

建立農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護社會和諧和國家長治久安的重要舉措。近年來，我市以加快建設(shè)美好新泰興為目標，于2007年4月出臺了《泰興市農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險實施細則》，前年起在全市進行了新農(nóng)保試點，取得了可喜的成績?，F(xiàn)根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障發(fā)展趨勢及新農(nóng)村建設(shè)要求，結(jié)合我市試點情況，對我市養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及前景試作探討。

一、新型農(nóng)保制度體現(xiàn)了以民為本，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀

我市推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項親民、愛民政策，是實現(xiàn)農(nóng)民群眾“老有所養(yǎng)”的重要保障。具體體現(xiàn)在：

首先，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險列入了全市新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

為推進城鄉(xiāng)一體化化社會保障建設(shè), 泰興市政府早在2006年將擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面列入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃：南殷、商井等34個新農(nóng)村建設(shè)試點村，5年內(nèi)應參保率達70%以上；其余非試點村在5年內(nèi)應參保率達30%以上。

其次，新型農(nóng)保與老農(nóng)保相比，優(yōu)勢明顯。新型農(nóng)保制度的設(shè)計體現(xiàn)了“?；尽V覆蓋、能轉(zhuǎn)移”的原則，優(yōu)勢體現(xiàn)在：

1.對繳費額有明確要求。繳費以最低生活保障線為基數(shù)，年繳費比例為60%至300%，避免了老農(nóng)保制度中出現(xiàn)的繳費額較低、領(lǐng)取養(yǎng)老金標準過低的窘境。

2.突破參保年齡的限制。新農(nóng)保規(guī)定，我市16周歲以上農(nóng)村居民均可參保，其中包括已超過法定退休年齡的，他們也可以一次性補繳，同樣享受財政補貼。

3.實行社會化繳費、發(fā)放。改變過去老農(nóng)保由市經(jīng)辦機構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動保障服務(wù)所包辦一切業(yè)務(wù)的做法，新農(nóng)保繳費、發(fā)放養(yǎng)老金是參保人直接到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村信用社網(wǎng)點繳納保費或領(lǐng)取養(yǎng)老金，大大方便了參保人，提高了基金運轉(zhuǎn)的透明、高效。

4.實行個人賬戶全積累模式。個人繳納的費用、村補貼、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政補貼、市財政補貼全部進入個人賬戶，待遇水平與個人賬戶掛鉤。

5.實行高齡補貼制度。年滿70周歲的農(nóng)村居民，只要其直系親屬成員參加了政府主辦的社會養(yǎng)老保險，就可領(lǐng)取政府發(fā)放的高齡養(yǎng)老補貼。

6.財政支持和兜底制度。老農(nóng)保雖然也是個人賬戶模式，但國家僅是給予政策上的支持；新型農(nóng)保的最大特點是政府對農(nóng)民參保予以補貼，財政給予每個參保人補助當年基數(shù)的10%，養(yǎng)老基金出現(xiàn)不足時，全額由財政兜底。

7.可轉(zhuǎn)移制度。參加新農(nóng)保以后，若因工作變動或其它原因參加企業(yè)職工或機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，可將新農(nóng)保繳費本息轉(zhuǎn)出或退保。

二、參保狀況分析

1.參?，F(xiàn)狀

2008年，我們組織了對全市農(nóng)村居民基本情況綜合調(diào)查。到目前為止，我市農(nóng)村適齡參保人數(shù)約45萬人，已完成新農(nóng)?；A(chǔ)信息登記有8.3萬多人，已實際繳納保費約4.9萬人。全市新農(nóng)?；鹫骼U12000多萬元，領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金5900多人，116人領(lǐng)取了高齡補貼。

從年齡結(jié)構(gòu)統(tǒng)計已繳納保費的人員：40歲以下占 19.6%；40至50歲占24.4%；50至法定領(lǐng)取年齡（女55、男60周歲）的占 37.1%；法定領(lǐng)取年齡以上的占18.9%。

2.參保意愿分析

新型農(nóng)保的參保主要對象是純農(nóng)民，按現(xiàn)行新型農(nóng)保制度安排,自愿參加仍然是主基調(diào)，因而農(nóng)民的參與意愿不僅是衡量該項制度的政策效果標準,也是觀察農(nóng)民養(yǎng)老觀念及承擔繳費能力的一個重要指標。

新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險是一項新生事物，在一年多時間里，我市進行了全方位、多形式的政策宣傳，營造了濃烈的氛圍。一方面，與老農(nóng)保相比農(nóng)民的參保積極性大為提高，無論是參保人數(shù)還是繳費總額，同比年增長3倍以上，這說明新型農(nóng)保的正面效應逐步顯現(xiàn)；另一方面，實際繳費人數(shù)占應參保人數(shù)的比例仍不到20%，且已繳費人員中，足額繳費的大多是年齡在50至65歲之間居多。

在已繳費人員中，中老年人參保率明顯高于年輕人，是由于中老年人的養(yǎng)老觀念正悄然轉(zhuǎn)變，并不愿把自己老年風險的規(guī)避完全指望在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老，逐步增強了自我保障、融入社會保險意識，也由于年輕人讓家庭的長輩優(yōu)先、且今后自身有獲得就業(yè)、以致參保企業(yè)職工養(yǎng)老保險的機會；從性別比統(tǒng)計，女性與男性人數(shù)之比是54: 46，但女性的人均繳費額低于男性23%，這說明女性的參保積極性略高于男性，但女性的經(jīng)濟支配能力稍遜；從繳費人員的地區(qū)分布來看，經(jīng)濟欠發(fā)達的東部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）參保率明顯高于經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好的西部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這可解釋為經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的人群對養(yǎng)老保障的愿望更為迫切，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好的人群對現(xiàn)行制度的滿意度不高；另外選擇繳費標準的高低與受教育程度、所在集體經(jīng)濟組織的補貼比例、家庭人均收入及人均土地呈弱正相關(guān)，與所在家庭的成員數(shù)呈弱負相關(guān)。

根據(jù)對未參?；蛞艳k理登記、未實際繳費人員的調(diào)查，主要有幾方面情況：一是對新農(nóng)保政策仍存疑慮、持觀望態(tài)度；二是年輕人的參保積極性明顯不高；三是個別家庭中子女與老人關(guān)系不融合，難以下定參保的決心；四是確有相當一部分人員由于經(jīng)濟實力不足，暫無能力繳納；五是新農(nóng)保制度本身的原因，如繳費的上限導致養(yǎng)老標準相對于企業(yè)職工養(yǎng)老保險來說是偏低的，束縛了部分人的參保意愿，進而尋求其它保險途徑。

三、不足之處及可持續(xù)性分析

首先，從實施情況看，我市新農(nóng)保還存在一些不容忽視的問題，主要體現(xiàn)在：

1.保障水平偏低。繳費基數(shù)低、繳費比例有上限，導致養(yǎng)老金水平整體偏低，已辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金人均98元/月，難以達到保障基本生活的要求。

2.財政支持力度不足。從政策上講，政府財政給予補貼、兜底，可現(xiàn)實是財政補貼難以及時到位。如果不及時解決“空帳運行”的問題，就會降低農(nóng)民對新農(nóng)保的信任度。

3.尚不能與其它農(nóng)村保障政策配套。農(nóng)村醫(yī)保、低保、獨生子女戶養(yǎng)老補貼、五保戶互濟等政策是政出多門，相互間并無關(guān)聯(lián)，降低了各項農(nóng)村保障政策運作的綜合效率。

4.對特殊群體參保的傾斜政策缺位。農(nóng)村低保戶、五保戶、殘疾人、特困人員、軍烈屬等是弱勢群體，僅靠自身的力量，現(xiàn)有制度難以讓他們有效參與。

其次，我們對現(xiàn)有政策的可持續(xù)發(fā)展作簡要分析。

養(yǎng)老基金安全運行質(zhì)態(tài)、待遇測算模式及增長幅度、養(yǎng)老基金缺口大小等，就是現(xiàn)有政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

由于新農(nóng)保制度實行的是個人賬戶全積累模式，完全失去了基金運作的互濟、統(tǒng)籌功能，從長遠看基金的運行完全依賴于外力的支持，當然最主要還是政府財政的支持。當然在短期而言，隨擴保人數(shù)的不斷增加，參保人繳納的保費暫可應付養(yǎng)老金的支出，但享受后續(xù)人數(shù)增長的“紅利”不會維持太久，若到達基金平衡的臨界點之后再注入補貼，那會直接影響基金的運行質(zhì)量，給未來的財政帶來額外負擔。

養(yǎng)老待遇測算模式及以后的增長幅度同樣影響著新農(nóng)保的生命力。現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已形成了穩(wěn)定的增長機制，如果新農(nóng)保也象老農(nóng)保一樣無增長機制、或是增長幅度偏低，那也會不斷萎縮，農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益會受到不公正對待。

基金的規(guī)范管理、安全增值對新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展極為重要?；鹩韶斦苯庸芾硎且哉男庞脼楸ＷC，如果出現(xiàn)管理不善、甚至挪作它用，導致基金流失，則會造成嚴重后果。

四、對策或建議

經(jīng)過以上對我市新農(nóng)保實施情況的調(diào)查分析，我們覺得即使在目前主要由個人繳費的條件下，農(nóng)民對參加養(yǎng)老保險制度、并期望政府不斷加以完善的愿望非常迫切。在此提出粗略的建議：

1.制定農(nóng)村養(yǎng)老保障中長期規(guī)劃。市政府應制定我市農(nóng)村養(yǎng)老保障的中長期指導意見，明確改革思路?？傮w方向是：堅持農(nóng)村保障與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與農(nóng)民和政府承受能力相適應，做到循序漸進、不斷推進；養(yǎng)老保障政策盡可能與其他保障措施相配套，兼顧制度的公正與效率，如調(diào)整財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)，將部分扶貧和補貼資金直接用于農(nóng)保制度建設(shè)，引導、扶持和激勵農(nóng)民參保；強化最低待遇、逐步增長承諾，實行保底彈性的計發(fā)辦法，增強制度的吸引力；下一步的目標就應是逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度過渡，農(nóng)保與城保的最終并軌是一種趨勢，當然這種趨勢是漸進的，不能超前、也不能滯后，現(xiàn)在就要做好“接口預留”，讓農(nóng)保與城保逐步銜接。

2.制定向特殊群體傾斜政策。據(jù)在全市試點村調(diào)查，認可新農(nóng)保制度、表達愿意參保的比例達75%以上，這與目前不到20%的實際繳費比例之間有較大差距，據(jù)分析農(nóng)民的繳費能力是最主要因素，甚至在一定程度上說它還只是富裕農(nóng)民的養(yǎng)老保險。在繳費能力較差的群體之中，特殊群體尤甚，這需要我們研究向特殊群體傾斜的政策，建立助?；穑瑤椭麄儏⒈?。

3.落實穩(wěn)定的財政支持機制。長期以來，我國分配公平的缺失對構(gòu)建和諧社會形成嚴峻考驗，尤其城鄉(xiāng)差別的形成，主要是由于對全社會公共資源的不合理分配所造成。我們應從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，認識農(nóng)村保障的定位。在實際運作中，僅靠政府領(lǐng)導的口頭承諾、或是撥付少量的財政補貼，難以讓新農(nóng)?？沙掷m(xù)、健康發(fā)展，關(guān)鍵是要建立常態(tài)化的支持機制，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村給予補貼，但不過多依賴基層。