趙意煥

摘要:我國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度已“壽終正寢”,從2002年開始,全國各地開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn),為推行全國性新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行了有益的探索和準(zhǔn)備。在簡要梳理我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度沿革的基礎(chǔ)上,擬對各地“試點(diǎn)”新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中存在的主要問題如養(yǎng)老保險意識的相對滯后、經(jīng)辦力量的嚴(yán)重不足等進(jìn)行了簡要分析,最后從立法、養(yǎng)老保險基金的管理等方面提出了相應(yīng)的制度建議。

關(guān)鍵詞:保險制度;養(yǎng)老保險;新型農(nóng)村

中圖分類號:F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0024-02

黨的十七屆三中全會《決定》提出,按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。妥善解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題,對于完善我國的社會保障體系,解決三農(nóng)問題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展,實現(xiàn)和諧社會目標(biāo)具有重要意義。目前,全國464個縣市區(qū)開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作。截至2008年底,全國參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)到1 168萬人。本文在簡要梳理我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度沿革的基礎(chǔ)上,擬對各地“試點(diǎn)”新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中存在的主要問題進(jìn)行簡要分析,提出成功構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的幾點(diǎn)建議。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的沿革

我國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度始建于20世紀(jì)90年代, 1992年民政部制定下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,截至1999年底,參保人數(shù)約8 000萬人。自1999年始,國務(wù)院開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進(jìn)行清理整頓,截至2006年底,全國有5 374萬農(nóng)民參保。由于制度設(shè)計的“致命缺陷”等原因,農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度已“壽終正寢”。從2002年開始,各地自發(fā)地進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn)。

2007年,《勞動和社會保障部、民政部、審計署關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2007]31號)規(guī)定:“以農(nóng)村有繳費(fèi)能力的各類從業(yè)人員為主要對象,完善個人繳費(fèi)、集體(或用人單位)補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制,建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制。有條件的地區(qū)也可建立以個人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險制度。”根據(jù)該部門規(guī)章,我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)是一個有政府補(bǔ)貼、適合農(nóng)村實際的多層次的模式,但其覆蓋范圍卻限于“農(nóng)村有繳費(fèi)能力的人員”。

黨的十七屆三中全會明確提出:“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則,加強(qiáng)健全農(nóng)村社會保障體系。按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”,這對我國推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有重要的指導(dǎo)價值。

2009年6月,國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)審議并原則通過了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,今年下半年,我國將開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn),2009年試點(diǎn)范圍為全國10%的縣(市、區(qū)、旗),以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn),到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。

二、各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推進(jìn)中存在的主要問題

全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括兩個方面,一是實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇,國家財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是實行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法,地方財政對農(nóng)民繳費(fèi)實行補(bǔ)貼。各地在推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)過程中,存在的主要問題有:

1.部分農(nóng)民參保意識有待增強(qiáng)

一些中青年農(nóng)民認(rèn)為,養(yǎng)老問題離自己還很遙遠(yuǎn),對參保關(guān)心程度低,存在觀望心理。

2.基金管理工作亟待加強(qiáng)

農(nóng)村居民居住分散,新農(nóng)?；鸸芾憝h(huán)節(jié)多、在途時間長、金額大,存在安全隱患?；鹑绾螝w集、應(yīng)由哪一級集中管理、如何保值增值等都需要認(rèn)真研究和解決。

3.經(jīng)辦力量嚴(yán)重不足

機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備,在制度運(yùn)行初期已顯現(xiàn)出難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實際需要。對全國農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)情況的調(diào)查顯示,2 209個縣級市中有1 267個建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),占57.4%;29 378個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,共有4 137個建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),占14.1%。農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)主要由縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村三級經(jīng)辦,而三級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量十分薄弱①。

4.經(jīng)辦手段比較落后,業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一

不少地方經(jīng)辦工作還以手工操作為主,經(jīng)辦成本高、效率低。目前,全國沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。

5.主要依靠社會保險政策,而不是社會保險法律

我國農(nóng)村社會保障法制嚴(yán)重滯后。各地農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的推行依靠的是各地(包括縣)自己制定的政府規(guī)章,“各行其是”,內(nèi)容不一。

三、對構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的幾點(diǎn)建議

1.搞好宣傳,提高做好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的自覺性

社會保險意識是建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的前提和基礎(chǔ)。要將新型農(nóng)村社會保險制度建設(shè)納入各級黨委、政府政績考核的重要內(nèi)容。各級政府和組織要通過各種宣傳方式和手段,以改變農(nóng)民的陳舊觀念,調(diào)動農(nóng)民參保積極性,全面提高農(nóng)民參加社會保險意識。要制訂適合農(nóng)村特點(diǎn)的宣傳教育規(guī)劃,廣泛深入宣傳社會保險政策及其優(yōu)越性,通過耐心的講解和引導(dǎo),使農(nóng)民了解政策,明白道理。要充分發(fā)揮新聞媒體和社會組織作用,努力營造構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的良好氛圍。政府定期對本地區(qū)農(nóng)村社會保險執(zhí)行情況向農(nóng)民公示,允許農(nóng)民對本人在社保制度中出現(xiàn)的問題可以咨詢和投訴。

2.養(yǎng)老保險基金管理問題

傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是以縣為單位統(tǒng)一管理,基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存入銀行,不直接進(jìn)行投資,致使參保農(nóng)戶實際收益率非常低,有的甚至為負(fù)收益率。農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的制度模式是基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金屬于基本保障項目,但采取基金積累制籌資方式。根據(jù)國際主流趨勢和我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金的性質(zhì),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金應(yīng)首選委托投資管理型基金管理方式,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采取省級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人和賬戶管理人,將養(yǎng)老保險基金的投資管理權(quán)和托管權(quán)分別委托外部競爭性商業(yè)機(jī)構(gòu)的管理模式;省級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在不具備能力的前提下,可以將養(yǎng)老保險基金的賬戶管理權(quán)委托給商業(yè)機(jī)構(gòu)[1]。省級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)在從事個人賬戶養(yǎng)老保險基金管理服務(wù)過程中必須接受社會保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

加強(qiáng)對新型農(nóng)村社會保險基金的監(jiān)管。路徑有三:一是行政監(jiān)督。由政府職能部門代表國家對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行情況、社保資金的管理、保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督,接受重大違法違紀(jì)案件的投訴與處理。二是審計監(jiān)督。依照國家法定程序,由國家審計機(jī)關(guān)對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的財務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況進(jìn)行審計,并定期向社會公布審計結(jié)果。避免養(yǎng)老保險基金的挪用、亂用和不正當(dāng)?shù)耐顿Y行為,確保養(yǎng)老保險基金的財務(wù)安全。三是社會監(jiān)督。由農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會團(tuán)體、新聞媒體等對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的執(zhí)行情況及資金運(yùn)營進(jìn)行全面監(jiān)督,充分發(fā)揮社會監(jiān)督的職能和作用。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會保險組織建設(shè)

組建一個權(quán)威性的農(nóng)村社會保險組織管理機(jī)構(gòu),理順各方面關(guān)系,同時,要大力提高對農(nóng)村社會保險組織的協(xié)調(diào)管理水平。為改變政出多門、效率低下的情況,建議在中央和省級人民政府設(shè)立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會保障委員會,負(fù)責(zé)對規(guī)劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經(jīng)營、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。

4.加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設(shè)

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦工作是面對每一個參保個人的,這種特點(diǎn)要求經(jīng)辦工作必須做到規(guī)范化、信息化、專業(yè)化。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和組織機(jī)構(gòu)方面,力爭使新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作建筑在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的公共網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)之上。比如,新型養(yǎng)老保險計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)可以和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險共用一個平臺,一個主機(jī),新型農(nóng)村養(yǎng)老保險占其中一個模塊。國家應(yīng)集中組織技術(shù)力量,結(jié)合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特點(diǎn),研制可覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障管理信息系統(tǒng),為將來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險制度建設(shè)提供技術(shù)支持,將“金保工程”延伸,為社會保險各險種之間的轉(zhuǎn)移、銜接提供可能。實行統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng),既節(jié)約了辦公成本,避免盲目、重復(fù)開發(fā)軟件,又能使一個地區(qū)的新農(nóng)保步調(diào)一致,有利于將來更大范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

5.加快農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度的立法保障

政策容易受國家政治、經(jīng)濟(jì)等情況變化的影響,我國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險夭折的主要原因就在于此。這是沉痛的教訓(xùn),值得汲取。農(nóng)村社會保障制度必須以法律的形式出現(xiàn),而不能以政策的形式出現(xiàn)。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運(yùn)行,建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法(草案)》的同時,擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》,以法律形式明確規(guī)定受保險人的范圍、繳納保險費(fèi)的原則和標(biāo)準(zhǔn)、獲得社會保險待遇的條件以及待遇標(biāo)準(zhǔn)、社會保險機(jī)構(gòu)為受保險人提供咨詢、解釋和說明以及提供社會保險待遇的義務(wù)和責(zé)任,規(guī)定社會保險機(jī)構(gòu)對基金的管理和監(jiān)督以及在受保險人的權(quán)利受到侵犯時提供法律救濟(jì)的職能等問題,對于國家和受保險人都具有約束力[2]。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況,在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上,再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法,為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進(jìn)提供良好的法治環(huán)境保護(hù)[3]。

參考文獻(xiàn):

[1]劉昌平.中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究[J].保險研究,2008,(10):38-41.

[2]劉翠霄.中國農(nóng)民的社會保障問題[J].法學(xué)研究,2001,(6):67-83.

[3]韓俊江.推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的幾點(diǎn)建議[J].中國發(fā)展觀察,2009,(3):40-41.

責(zé)任編輯 王 佳