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        改革開放以來人大預(yù)算監(jiān)督工作的變遷和思考

        2009-02-25 06:32:20王淑杰
        人大研究 2009年1期
        關(guān)鍵詞:人大代表監(jiān)督制度

        王淑杰

        1978年改革開放以來,我國政治、經(jīng)濟、社會等各方面都發(fā)生了顯著的變化,這些宏觀環(huán)境的變化深刻地影響著人大的預(yù)算監(jiān)督工作。

        一、改革開放以來人大預(yù)算監(jiān)督工作的成就

        在宏觀環(huán)境發(fā)生重要變化的這30年,我國人民代表大會制度也伴隨著改革開放的步伐逐步發(fā)展和成熟,蔡定劍認(rèn)為這30年是迄今為止人大發(fā)展最好的一個階段 。

        (一)人大預(yù)算監(jiān)督逐步規(guī)范化

        改革開放后,政治環(huán)境穩(wěn)定、國民經(jīng)濟迅速恢復(fù)和發(fā)展,人大的預(yù)算監(jiān)督地位得到重新確立。在此階段,我國人民代表大會已基本形成這樣一個組織結(jié)構(gòu)和運行機制,即人民代表大會一般每年舉行一次,行使其職權(quán),決定特別重大的問題;在人民代表大會閉會期間,它的常委會每兩個月舉行一次會議,行使其職權(quán),主要是進行立法和監(jiān)督;在人代會和人大常委會會議閉會期間,專門委員會、工作委員會和辦事機構(gòu)在委員長會議(主任會議)領(lǐng)導(dǎo)下開展經(jīng)常性的工作。此時,聽取和審議“一府兩院”的工作報告,包括對計劃和預(yù)算的審查和監(jiān)督,已形成制度。

        (二)人大預(yù)算監(jiān)督逐步法制化

        改革開放尤其是自上世紀(jì)90年代以來,預(yù)算監(jiān)督方面的立法頻率加快,解決了人大預(yù)算監(jiān)督無法可依的局面。其中最具里程碑式的立法是1994年《中華人民共和國預(yù)算法》(下稱《預(yù)算法》)和2006年8月27日十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(下稱《監(jiān)督法》)?!额A(yù)算法》是我國第一部預(yù)算專門法律,該法對預(yù)算立法監(jiān)督進行了規(guī)定,主要是明確了人大審批和調(diào)整以及監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力。該法頒布后,1996年八屆全國人大四次會議按照該法規(guī)定第一次聽取和審議了關(guān)于1995年中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計報告。2006年的《監(jiān)督法》是目前最為重要的指導(dǎo)立法監(jiān)督工作的法律。《監(jiān)督法》明確規(guī)定“審查和批準(zhǔn)決算,聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告”是人大監(jiān)督的內(nèi)容,并專門在第三章對預(yù)算監(jiān)督進行了較為詳細(xì)的規(guī)定,包括對國務(wù)院向人大提交預(yù)算草案的時間、決算草案的編制形式、匯報預(yù)算執(zhí)行情況時間、預(yù)算調(diào)整的主體、預(yù)算審查的重點內(nèi)容、預(yù)算審議意見的處理等。此外,地方各級人大也相應(yīng)制定了一些監(jiān)督方面的法規(guī)。

        (三)人大預(yù)算監(jiān)督逐步民主化

        最近幾年,人大進一步健全民主監(jiān)督制度,努力保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人大根據(jù)《監(jiān)督法》的要求,將年度監(jiān)督計劃向社會公布,收集和聽取公民的意見;公民可以評議自己選出的人大代表,罷免不稱職的人大代表,可以申請旁聽人大及其常委會會議和立法聽證等各種聽證會議,可以在網(wǎng)上對人大工作建言獻策等,體現(xiàn)了公民民主權(quán)利在得到增強。從預(yù)算監(jiān)督的源頭來看,也比較明顯地體現(xiàn)了民主監(jiān)督的趨勢。首先是人大代表的直選由鄉(xiāng)級擴大到縣級,體現(xiàn)了民主的普遍性。其次是把等額選舉改為差額選舉,使公民的意愿得到了實現(xiàn)。在我國,浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)率先實踐了參與式預(yù)算監(jiān)督。江蘇省無錫市北塘區(qū)北大街街道和濱湖區(qū)河埒街道以及黑龍江省哈爾濱市江道里區(qū)也緊隨其后,嘗試了由群眾代表投票決定哪些項目應(yīng)該優(yōu)先實施的參與式預(yù)算監(jiān)督。這種參與式監(jiān)督方式廣泛調(diào)動了公眾的積極性,為人大預(yù)算監(jiān)督工作注入了“催化劑”。

        二、加強人大預(yù)算監(jiān)督能力

        我國用30年走完了西方100多年加強立法機關(guān)預(yù)算監(jiān)督的道路,把西方100多年壓縮到30年,矛盾不可避免會暴露出來。因此,雖然與改革開放前相比,人大預(yù)算監(jiān)督工作取得了長足的進展,但總體上看,仍不能擺脫“橡皮圖章”的形象,未來如何提高人大的預(yù)算監(jiān)督能力以滿足公眾的民主訴求是我們面臨的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為,可以考慮從以下方面著手:

        (一)充實人大監(jiān)督組織

        雖然全國人大已經(jīng)建立起專門的預(yù)算監(jiān)督組織——財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會,但目前兩者都存在的問題是人員稀缺,這制約了它們監(jiān)督職能的發(fā)揮。按照部門預(yù)算要求,各級政府的部門預(yù)算大多有幾百頁,而全國人大財經(jīng)委現(xiàn)有委員32人,預(yù)算工委只有二十幾名工作人員,全國上萬億元預(yù)算資金的審查監(jiān)督主要由他們進行,因此人員已經(jīng)成為制約全國人大預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量提高的瓶頸之一。從地方看,雖然大部分省級人民代表大會都設(shè)立了專門的預(yù)算監(jiān)督部門,有的稱為財經(jīng)委員會,有的稱為預(yù)算工委或者預(yù)算監(jiān)督室,但大多數(shù)地方人大同全國人大一樣人力稀缺,有的甚至只有兩三個人員編制,面臨“小馬拉大車”的問題。因而,有必要增加地方人大預(yù)算監(jiān)督部門的人員編制并給予配套的資金。

        (二)改變代表選舉方式

        目前我國計劃選舉人大代表的弊端已經(jīng)暴露無遺。一方面它嚴(yán)重壓抑了選民的參與熱情,有悖于選舉制度作為民主的天然產(chǎn)物的本質(zhì)要求;另一方面它可能導(dǎo)致具備人大代表水平的人沒能當(dāng)選或者當(dāng)選代表不符合要求的情況,甚至出現(xiàn)“雙規(guī)”老總當(dāng)選人大代表的情況[1]。與這種辦法相反的競爭性選舉,則強調(diào)選舉過程的公開性,候選人要向選民進行宣講,讓選民了解候選人后自主投票決定??v觀世界上180多個國家的議會中,大約只有6個國家的議會不是直接選舉產(chǎn)生的。即使是經(jīng)濟落后、人口眾多、種族矛盾多的印度,也早在1947年獨立后就推行了全國范圍的直接選舉。競爭性選舉通常要求實行代表專職制,目前兼職代表制的弊端日益顯現(xiàn)出來,比如代表聯(lián)系選民積極性不高、代表投入精力和時間不夠等。湖南省懷化市人大常委會2001年7月對部分人大代表的無記名調(diào)查,充分暴露了兼職制的弊端(參見下表)。當(dāng)然,在現(xiàn)有條件下人大代表的專職化還存在很多難題,還必須有一系列的配套改革,如減少代表名額、改變注重各種代表結(jié)構(gòu)比例的現(xiàn)狀、通過立法規(guī)定各級人大代表不得擔(dān)任國家公職及其他社會職務(wù),并建立人大代表任職、退職的保障制度等。相應(yīng)的,對我國《憲法》《地方組織法》《代表法》等法律法規(guī)要進行修改,為人大代表專職化提供法律保障。

        表1 湖南省懷化市人大常委會對代表的調(diào)查

        01

        資料來源:王海燕:《我國人民代表大會制度的問題和對策》,載《上海交通大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文》2005年第7期。

        (三)精簡代表人數(shù)

        我國人大代表數(shù)量之多是世界上少有的。目前的十一屆全國人大代表人數(shù),是世界議會人數(shù)之最,省級人大代表在400~1000人之間,也比一般國家議會人數(shù)多。全國人大代表加上省、地、市、縣各級人大代表總數(shù)達三百多萬。人數(shù)眾多一方面降低了效率,增加了納稅人的負(fù)擔(dān);另一方面還可能影響表達民意的質(zhì)量。早在1954年第一屆全國人民代表大會召開時,就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量過多不便于工作,于是設(shè)計人大常委會來彌補不足。然而,實踐中我國的人大代表數(shù)量一直在增加,尤其是地方人大代表在1979年后增加更為迅速。至于人數(shù)規(guī)模的合理水平該如何測算和界定,我國一些學(xué)者也進行了研究,如鄭功成認(rèn)為保留現(xiàn)有各級人大代表人數(shù)的1/3就足夠了[2]。另外,也可參考國際通行的由Rein Taagepera Matthew 和Soberg Shugart兩位學(xué)者提出的議會規(guī)模立方根法則(the cuberoot law of assembly sizes)[3]。該法則在總結(jié)多國實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出一國國會的理想規(guī)模應(yīng)該是其人口總數(shù)的開立方。如果套用該理論來測算我國各級人大人數(shù)規(guī)模確實超出了合理范圍[4]。

        表2 歷屆全國人大代表數(shù)量及其合理規(guī)模測算

        02

        (四)注重硬化監(jiān)督手段的使用

        根據(jù)相關(guān)法律,人大擁有多種監(jiān)督預(yù)算的方式,如聽取和審議預(yù)算報告、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議、詢問質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、執(zhí)法檢查、視察調(diào)查等,但實際工作中,人大運用較多的只是聽取和審議預(yù)算報告、開展執(zhí)法檢查和視察調(diào)查等約束性不強的“非訴訟手段”。這些監(jiān)督手段生效是以監(jiān)督對象的自律為前提,一旦監(jiān)督對象缺乏自律,法律監(jiān)督就難以生效。而法律規(guī)定的如詢問質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議等硬性監(jiān)督手段卻很少使用。下表列示了1995~2004年山東省臨沂市蘭山區(qū)人大及其常委會監(jiān)督情況[5],從中可以看出,人大監(jiān)督的硬性手段根本就沒有啟用。蘭山區(qū)的情況并非個例,全國其他地方的情況也基本如此。這些剛性的監(jiān)督手段不啟用,相當(dāng)于降低了政府預(yù)算的違法成本,難以對監(jiān)督對象起到震懾作用。因此,在當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督力度較差的情況下,有必要在適用情況下啟用約束性強的硬性手段,這樣才能建立并提升人大監(jiān)督預(yù)算的權(quán)威性。

        表3 1995~2004年蘭山區(qū)人大及其常委會監(jiān)督情況表

        03

        (五)強化預(yù)算審批

        審批是人大監(jiān)督預(yù)算最為重要的環(huán)節(jié),在全國人大和地方人大層次,預(yù)算審批的主要工作由各專門委員會、預(yù)工委和財經(jīng)委完成,該階段稱為人大預(yù)算審批的初審,而各級人民代表大會的預(yù)算審批則是終審。多年來的實踐證明,初審后人代會一般也不會對預(yù)算案進行較大的修改,因此初審質(zhì)量非常關(guān)鍵,而充足的審議時間是保證初審質(zhì)量的重要因素。目前我國預(yù)算法規(guī)定對本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容在人代會舉行的一個月前進行初步審查,在初審機構(gòu)人員編制少、預(yù)算規(guī)模龐大且復(fù)雜的情況下,短暫的一個月時間難以保證初審的質(zhì)量。從世界范圍看,很多國家都通過法律規(guī)定了政府提交預(yù)算的最后時限,通常要求在預(yù)算年度開始前3到4個月,與之相比,我國提交預(yù)算案的時間過短,因此有必要延長初審時間以改變預(yù)算初審疲于應(yīng)付的情況。

        在終審環(huán)節(jié)可以考慮參考國際做法,引進單項表決和預(yù)算修正制度,即對預(yù)算項目分別進行表決并對不同意的項目進行修正。此外,還可考慮建立起大會辯論制度。通觀世界發(fā)達國家議會的議事規(guī)則,辯論制度是一項基礎(chǔ)性的制度構(gòu)建。早在1956年,周恩來就指出:將來在代表大會上要建立辯論制度。但長期以來,在實踐中并未實行辯論制度。這種情況使人大代表未能通過討論充分表達自己的見解、也不利于各代表間的溝通和交流,自然也會影響監(jiān)督的水平。因此,我國有必要借鑒各國通用做法,完善我國人大會議的議事規(guī)則,在預(yù)算審批過程中采用辯論制度。同時,要建立起相關(guān)配套制度,主要是人大代表的職業(yè)中立制度和修正案制度,以保證辯論制度的有效實施。

        注釋:

        [1]原廣州市漁業(yè)企業(yè)集團總經(jīng)理梁鋒,2002年12月底被廣州市紀(jì)委“雙規(guī)”審查,但2003年l月下旬仍當(dāng)選市人大代表。

        [2]鄭功成:《對改革人大代表制度的建議》,載《群言》1988年第9期。

        [3]王業(yè)立:《未來立委選制調(diào)整的幾個方向及其利弊分析》,載《國會改革——臺灣民主憲政的新境界?》,新臺灣人基金會2001年。

        [4]朱應(yīng)平:《論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)》,載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

        [5]徐振光:《當(dāng)代中國社會制度轉(zhuǎn)型與縣級人大制度研究》,載《華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文》2007年第5期。

        (作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院)

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