于建嶸

把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民

農(nóng)民得到了經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，解決了溫飽問題；但是土地并沒有真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，在多種制度因素的作用下，失地農(nóng)民已成為嚴(yán)重的社會問題。

1978年春天，安徽省一些貧困地區(qū)的農(nóng)民迫于生存壓力，自發(fā)地沖破了公社體制下的“一大二公”，實(shí)行包產(chǎn)到戶等承包制。到1981年底，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。這不但克服了集體經(jīng)濟(jì)中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，而且通過勞動組織、計(jì)酬方法等環(huán)節(jié)，帶動了生產(chǎn)關(guān)系的部分調(diào)整，糾正了長期存在的管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一的缺點(diǎn)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的提高，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了前所未有的發(fā)展，農(nóng)民生活有了極大的改善，基本解決了溫飽問題。

但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上只是一種土地經(jīng)營方式，農(nóng)民并沒有真正得到土地所有權(quán)，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉(zhuǎn)讓都要先由國家低價征用變?yōu)閲校缓蟀词袌鰞r出售。這種帶有強(qiáng)制性、壟斷性的行政式的征地辦法把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等商談價格，而強(qiáng)勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，使一些農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無社會保障的“三無”人員。

如何讓農(nóng)民真正擁有自己的土地和房屋并享受到土地增殖的收益，不只是一個經(jīng)濟(jì)問題，更關(guān)乎農(nóng)民作為公民的基本權(quán)利。如果不能解決這個問題，就不可能真正解決中國的農(nóng)民問題。為此，首先要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民，然后才考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。

“漂移的社會”亟需改變戶籍制

農(nóng)民得到了自由流動權(quán)，進(jìn)城務(wù)工，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，同時也改變了自己的生活狀況。但這些進(jìn)城務(wù)工人員雖然生活和工作在城市，經(jīng)濟(jì)資源、社會關(guān)系等卻都扎根在農(nóng)村，是相對于城市居民的“二等公民”。

改革開放后，農(nóng)民獲得了基本的自由流動權(quán)。2006年末,農(nóng)村常住人口中勞動力總資源5.3億,外出務(wù)工人員1.3億。中國1/10的人口是農(nóng)民工，這就使我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)超越了地域意義，出現(xiàn)了具有獨(dú)立結(jié)構(gòu)和文化意義的“漂移的社會”。

這些離開農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工人員，不僅在就業(yè)方面受到各種歧視、基本上享受不到城市政府提供的公共服務(wù)，而且很難沖破現(xiàn)實(shí)的制度性障礙而改變“農(nóng)村人口”這一社會身份，只能成為漂移在農(nóng)村和城市之間的“農(nóng)民工”。解決這些問題，不能只寄望于“當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者的政治覺悟和良知”，不能只從地方政府和城市居民的利益出發(fā)，還要從農(nóng)民工的利益出發(fā)，建立真正有利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的制度規(guī)則，并使之具有必要的剛性和可操作性：

第一，改變城市本位主義，要從公民權(quán)利平等的角度審視有關(guān)農(nóng)民工的基本制度。首先要檢討和改革的是實(shí)行了50年的、限制農(nóng)民流動的戶籍登記和管理制度，從公民權(quán)的高度看待農(nóng)民的遷徙自由，讓那些愿意成為城市居民的進(jìn)城務(wù)工人員改變“農(nóng)民工”這一社會身份，并享有政府為城市居民提供的全部公共服務(wù)。

第二，消除地方保護(hù)主義。保障農(nóng)民享受國民教育的權(quán)利、提請勞動爭議的權(quán)利，清除限制農(nóng)民工就業(yè)的地方性歧視政策，建立農(nóng)民工工資支付保障制度等。

第三，改變國家全能主義，培育農(nóng)民工維護(hù)自身權(quán)益的能力。這就要開放社會組織，讓農(nóng)民工有自己的利益組織和代表。當(dāng)農(nóng)民工有能力保護(hù)自己的基本權(quán)益，就可以在一定程度上制約處于強(qiáng)勢的資本所有者和公共權(quán)力掌握者的侵權(quán)行為，使社會上各種力量相對均衡。

農(nóng)民自己的利益組織在哪里

農(nóng)民得到了社區(qū)自治權(quán)，農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)有所發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)受了民主選舉的訓(xùn)練。但農(nóng)民并沒有真正成為獨(dú)立的政治利益主體，還不能建立自己的利益代表組織。

改革開放以來，農(nóng)民獲得了村民自治權(quán)，9億農(nóng)民經(jīng)歷了“民主訓(xùn)練”。 村民自治作為中國農(nóng)村社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的制度形式，本質(zhì)上是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以整合新時期中國農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)和權(quán)威結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，按民主理念所設(shè)計(jì)的具有現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村治理模式。它標(biāo)志著鄉(xiāng)村組織政治化的展開，將為中國社會民主化建設(shè)奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗(yàn)。

然而，目前的村民自治還存在許多問題。其中不僅有農(nóng)村政權(quán)機(jī)構(gòu)、政治機(jī)構(gòu)與自治機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，也有農(nóng)村干部的尋租問題，村民自治的實(shí)施過程中更存在著大量的非規(guī)范行為。這些問題的存在，極大地影響了鄉(xiāng)政村治制度的績效。特別需要指出的是，村民自治只是一種社區(qū)自治，它不能解決農(nóng)民與國家的關(guān)系，更不能真正成為農(nóng)民利益的政治代表。在這種意義上可以說，農(nóng)民仍然沒有獲得建立自己利益代表組織的權(quán)利，農(nóng)會等農(nóng)民組織仍是禁區(qū)。沒有農(nóng)民自己的利益組織，農(nóng)民的利益不可能獲得很好的表達(dá)。

免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民依然處于弱勢地位

農(nóng)民免交農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上縮小了與其他社會階層的收入差距，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展的后勁。但農(nóng)民和農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的弱勢地位并未得到根本改善。

建國初，政府開始在廣大農(nóng)村地區(qū)征收農(nóng)業(yè)稅。1983年始，除農(nóng)業(yè)稅外決定開征農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅。2004年政府開始實(shí)行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策。2006年1月1日起正式廢止農(nóng)業(yè)稅條例?？梢哉f，取消農(nóng)業(yè)稅,是繼土地改革、農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的又一次革命,也是改革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一項(xiàng)重大舉措。取消農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加了農(nóng)民收入，農(nóng)民把上交農(nóng)業(yè)稅的資金投資到種植、養(yǎng)殖等方面,其利益相應(yīng)增加,增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展的后勁。

然而，取消農(nóng)業(yè)稅并沒有從根本上改變農(nóng)民和農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的弱勢地位。這不僅表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與其他產(chǎn)品的競爭上，還表現(xiàn)在本國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與其他國家的產(chǎn)品的競爭上，更表現(xiàn)在農(nóng)民受不規(guī)范的市場行為的侵害。因此，政府要從各個方面扶持本國農(nóng)業(yè)，還要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格控制農(nóng)資價格,杜絕坑農(nóng)、害農(nóng)的現(xiàn)象。同時，由于農(nóng)業(yè)稅的取消，會在一定程度上影響地方基層政權(quán)的運(yùn)作基礎(chǔ)和運(yùn)作方式。受各種利益的驅(qū)動，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然會在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)存在，這需要積極探索如何建立減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長效機(jī)制。

（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任、教授）