顧怡婷

摘要：在市場經(jīng)濟(jì)中，一只看不見的手配置市場資源和收入分配，大量證據(jù)表明政府投資的效率要遠(yuǎn)低于私人投資。隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，私人投資將逐步取代政府投資。但在現(xiàn)實(shí)中，政府部門仍然參與投資建設(shè)一部分項(xiàng)目，究其原因，與市場失靈、扶貧、規(guī)制物品等是分不開的。要改善政府投資效率，需要強(qiáng)化競爭機(jī)制，加強(qiáng)投融資改革，建立健全后評價機(jī)制和完善對決策的有效監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：政府投資效率；有效監(jiān)督；投融資改革；后評價制度

一、政府投資的效率低于私人投資

近年來，我國每年政府投資項(xiàng)目所需資金約5000億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的比例為4％～5％。對一個國家來說，政府投資項(xiàng)目往往具有全局性的意義，但同時政府生產(chǎn)容易造成生產(chǎn)過剩和成本增長的現(xiàn)象，使得政府投資的效率要遠(yuǎn)低于私人投資，其原因只要是政府機(jī)構(gòu)低效率，主要因素有以下幾個方面：

1缺乏競爭機(jī)制

市場競爭迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高收益，那么不以最高效率的方式來有效使用資金資源的企業(yè)最終將被淘汰出局。然而，在公共機(jī)構(gòu)中卻沒有這種競爭優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。公共機(jī)構(gòu)對公共物品的生產(chǎn)并未面臨直接的競爭，即使它們低效率運(yùn)作，仍能持續(xù)生存下去，造成“X—非效率”——也就是說，由于沒有競爭對手，官僚機(jī)構(gòu)有可能過分投資，生產(chǎn)出多于社會需要的公共物品，如不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加雇員、提高薪金和辦公費(fèi)用，從而造成大量的浪費(fèi)。

2缺乏監(jiān)管機(jī)制

政府官員的行為必須受到立法者、公民的政治監(jiān)督。但是現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督機(jī)制往往是不健全的，許多監(jiān)督形式是軟弱無力的。特別是監(jiān)督信息不對稱、不完全使得對官員的監(jiān)督徒有虛名。政府官員一般都是在信息不對稱的環(huán)境中工作，立法者和選民都缺少足夠的必要信息來有效的監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)及其官員的活動，這樣，監(jiān)督者完全可能受被監(jiān)督者所操縱，后者有可能制定并實(shí)施某些有利于自身利益而損害公共利益的公共政策。

3缺乏追求利潤的動機(jī)

私人企業(yè)經(jīng)理具有降低成本最求利潤的動機(jī)，其企業(yè)具有創(chuàng)新激勵機(jī)制，而政府機(jī)構(gòu)沒有這方面的機(jī)制，其官員也無利潤動機(jī)。由于政府官員不能把利潤占為己有，加上公共物品的成本與收益難以測定，所以，與企業(yè)經(jīng)理不同，政府官員的目標(biāo)是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會和擴(kuò)大當(dāng)政時的政績。目前，地方政府的政績還主要以國民生產(chǎn)總值、財政收入等直觀的量化指標(biāo)來衡量。為了追求政績，地方政府會利用其配置資源的權(quán)力，減少其它公共產(chǎn)品和服務(wù)(如衛(wèi)生保健、教育等)的供給，不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，甚至在投資規(guī)模上與其他地方進(jìn)行攀比。政府官員也是尋求自身利益最大化的行為主體，增加投資具有政績上的高效率和責(zé)任上的低風(fēng)險(效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本)。因?yàn)槿狈Q策人的約束，一旦項(xiàng)目失敗，政府官員沒有具體的責(zé)任，更談不上受到行政處分和法律的制裁。另外，有些政府投資項(xiàng)目周期比較長，在其負(fù)面影響顯現(xiàn)時，可能已經(jīng)是下一屆政府，和自己毫無關(guān)系。

二、政府投資效率低為什么還要建設(shè)

由于在以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)活動方面，公共部門的效率低于私人部門，技術(shù)進(jìn)步正在使傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的市場也有可能開展競爭，越來越多的產(chǎn)品和服務(wù)由私人部門提供。那么，為什么政府還要投資建設(shè)項(xiàng)目，提供產(chǎn)品和服務(wù)呢?市場失靈、扶貧和規(guī)制物品等為此提供了充分的理由。

1市場失靈的存在要求政府投資建設(shè)項(xiàng)目

市場失靈是指通過市場價值規(guī)律這個“看不見的手”無法實(shí)現(xiàn)資源最佳配置、效率最高的情況，也是指市場機(jī)制在不少場合下會導(dǎo)致資源不適當(dāng)?shù)呐渲茫皩?dǎo)致無效率的一種狀況?，F(xiàn)實(shí)中的市場失靈主要包括自然壟斷、外部效果、公共物品及信息不對稱和市場不完全等。

(1)自然壟斷

自然壟斷項(xiàng)目主要是指由于資源條件分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷項(xiàng)目，需求和供給的條件是的只由一個廠商來進(jìn)行生產(chǎn)時的成本最低。由于這種自然壟斷所造成的市場失靈，政府投資建設(shè)項(xiàng)目就有一定的約束力，在某種程度上可以保障居民的基本生活需求，另外一個方面，政府參與建設(shè)投資項(xiàng)目，可以依靠政府的信譽(yù)取得國際金融組縱的低息貸款，這也是普通私人投資者做不到的。例如國家的電網(wǎng)、自來水、污水處理等都屬于自然壟斷項(xiàng)目，他們大多都是由政府公共部門提供的，這種由于政府干預(yù)的自然壟斷項(xiàng)目，通常情況下能夠?qū)е庐a(chǎn)量上升，價格下降。當(dāng)然解決自然壟斷問題還有其他很多種方式，例如設(shè)立一家受管制的私人企業(yè)或者是通過特許權(quán)招標(biāo)的方式等等，這也是政府要投資建設(shè)項(xiàng)目的原因之一。

(2)外部效果

外部效果(外部性問題)為政府干預(yù)提供了另一個理由。有時候，一些活動產(chǎn)生的效益與費(fèi)用并不反映枉企業(yè)的效益與費(fèi)用中。不反映在企業(yè)的效益與費(fèi)用中的社會費(fèi)用與私人費(fèi)用之間的差異和社會效益與私人效益之間的差異就是外部效果。外部性的存在，使價格機(jī)制不能傳遞出為獲得效率的正確信息，正外部性顯著的領(lǐng)域?qū)⒊霈F(xiàn)民間投資不足，政府可以采取各種干預(yù)措施，引導(dǎo)他們生產(chǎn)從社會角度講是最佳數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)。因此需要政府對投入的補(bǔ)充，如農(nóng)業(yè)、水利、通訊、教育、衛(wèi)生、環(huán)境治理和部分交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目。

(3)公共物品

私人投資項(xiàng)目主要是以營利性為主要目的，私人部門通過向市場提供商品和服務(wù)，目的是為了獲取相應(yīng)的利潤，因此，私人部門投資就有一定的排他性和競爭性，而公共物品就不具備這樣的特性，也就無法通過市場來配置這方面的資源，私人部門也會避開生產(chǎn)這類公共產(chǎn)品，比如凈化城市的空氣對整個城市乃至社會都會有很大的益處，但卻幾乎沒有私人部門去做這項(xiàng)工作，因?yàn)樗麄儫o法從中衡量收益，也無法收費(fèi)，因此這類的項(xiàng)目還是要由政府部門來負(fù)責(zé)。事實(shí)上，人們是不可能缺少這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會治安的穩(wěn)定以及環(huán)境保護(hù)、國防安全等這些公共物品的，如果公共物品沒有人提供，私人投資也將失去了穩(wěn)定的投資環(huán)境，整個社會的進(jìn)步將會發(fā)展得十分緩慢，市場也將處于失靈的狀態(tài)，因此一些非排他性、非競爭性的公共物品的提供，需要政府干預(yù)。

(4)信息不對稱和市場不完全

信息不對稱和市場不完全是導(dǎo)致市場失靈的另外一個原因。當(dāng)信息不完全時，個人的行為常具有類似外部效果的作用，這往往會導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)值達(dá)到次優(yōu)(Greenwaid和Stiglitz，1986)。事實(shí)上，幾乎所有的市場都是不完全的，而信息是始終不完全的，生產(chǎn)者通常都比消費(fèi)者更了解他們所銷售的產(chǎn)品，政府通常情況下只有在嚴(yán)重的市場失靈的情況下才有可能采取相應(yīng)的措施進(jìn)行干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和增加福利。阿羅和林德(A FFOW和Lind，1970)認(rèn)為，當(dāng)政府扮演投資者的角色時，它必須對風(fēng)險持中立態(tài)度，既不能偏好風(fēng)險，也不能躲避風(fēng)險。政府應(yīng)根據(jù)期望凈現(xiàn)值來選擇項(xiàng)目，而不要考慮圍繞凈現(xiàn)值均值的方差。政府對待風(fēng)險的中立態(tài)度意味著，一些風(fēng)險較大的

項(xiàng)目對公共部門的吸引力要大于私人部門。另外，政府所能支配的資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私人部門，因而政府部門還可以承擔(dān)那些大規(guī)模、具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，這也是政府干預(yù)的另外一個原因。

2減少扶貧是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的職責(zé)

從政治與道義的角度來說，減少貧困是政府的職責(zé)。完全競爭的市場均衡是一個帕累托最優(yōu)，但可能具有明顯的不公平：一些人得到的太多，而另一些人則太少。得到太少的群體(城市或農(nóng)村的低收入群體)如果明顯增加一方面會影響他們的生活水平與生活質(zhì)量，另一方面會造成社會的不安定。因此，給予政府的收入再分配，像類似于醫(yī)療保健、教育等服務(wù)就可以由政府來提供，這樣的政府干預(yù)在道義和政治角度來說都是合理的。因此，扶貧、增加就業(yè)是政府投資項(xiàng)目要考慮的領(lǐng)域之一。

3規(guī)制物品的介入要求政府投資建設(shè)項(xiàng)目

政府另一個干預(yù)的理由是個人的行為可能并不總是符合他們自己的最佳利益，因此政府必須介入，以確保他們的行為符合其自身的最佳利益。某些倡導(dǎo)政府干預(yù)的人認(rèn)為，僅靠提供信息通過征稅強(qiáng)迫那些“行為不當(dāng)?shù)娜恕睘槠湓斐傻耐獠啃Ч顿M(fèi)是不夠的，比如政府要強(qiáng)制實(shí)行九年制義務(wù)教育，頒布效應(yīng)的法令禁止吸毒等等，政府在某些領(lǐng)域有必要進(jìn)行強(qiáng)制的規(guī)定和干預(yù)。

通過以上的分析，我們可以看到，市場失靈、扶貧、規(guī)制等等都是政府要參與干預(yù)的理由，當(dāng)然除此之外，還有互補(bǔ)市場的存在、厭惡風(fēng)險的取向、資本成本優(yōu)勢和項(xiàng)目的規(guī)模及戰(zhàn)略地位等都需要政府的參與建設(shè)投資。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，盡量的要以市場自身調(diào)節(jié)為主，考慮費(fèi)用分擔(dān)和效益分配，從理論上說，政府干預(yù)并不一定是糾正市場失靈最好的方式，政府也要考慮衡量社會福利的增加與收益費(fèi)用之間的關(guān)系，在不同的情況下采取不同的應(yīng)對措施，這樣，政府的作用才能真正體現(xiàn)出公平、公正，能使整個社會的福利最大化也是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的最終目標(biāo)。

三、怎樣才能改善政府投資效率

1積極發(fā)展政府投融資手段

由于公共項(xiàng)目建設(shè)具有規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報率較低以及沉沒成本較高等特點(diǎn)，長期以來一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。目前我國經(jīng)濟(jì)正在“藍(lán)燈區(qū)”低位運(yùn)行，需要大規(guī)模的公共項(xiàng)目建設(shè)，資金的需求遠(yuǎn)大于資金的供給，民間資本雖然充裕，但其資金的分散性與公共項(xiàng)目建設(shè)資金集中性的要求不相適應(yīng)，所以很難在短期內(nèi)集中小額的、分散的民間資本。商業(yè)銀行的資金和外國資本首先追求的安全性和贏利性。因此，特別是純公共項(xiàng)目建設(shè)，就成為發(fā)展政府投融資的必然選擇。從上面分析可以明顯看出，進(jìn)一步發(fā)展政府投融資，以此帶動和促進(jìn)公共項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展，具有十分重要的作用，政府可以采取以下措施進(jìn)一步發(fā)展政府投融資：(1)適當(dāng)擴(kuò)大國債的發(fā)行量；(2)增大市政建設(shè)債券發(fā)行量；(3)積極而又穩(wěn)妥地利用部分養(yǎng)老保險基金參與公共項(xiàng)目建設(shè)；(4)增大政策性銀行籌集資金量。

2建立健全后評價機(jī)制

國內(nèi)外的實(shí)踐證明，建立后評價機(jī)制對提高政府投資效率是一個有效的措施。有一個完善的后評價機(jī)制，不但可以為追究項(xiàng)目決策人的責(zé)任提供依據(jù)，而且可以避免同類項(xiàng)目出現(xiàn)類似的失誤。根據(jù)發(fā)達(dá)國家和國際金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際，建立健全政府投資項(xiàng)目后評價機(jī)制應(yīng)做好以下幾個方面的工作：設(shè)立垂直的、獨(dú)立的后評價機(jī)構(gòu)；堅(jiān)持后評價的獨(dú)立性、有用性、可信性和透明性原則；制定科學(xué)、合理的管理體系和評價程序；研究和完善后評價的理論和方法體系等。

3完善對政府投資項(xiàng)目的有效監(jiān)管

完善對政府投資項(xiàng)目的有效監(jiān)管需要從強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)部門的監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督兩方面入手。對于我國的政府投資項(xiàng)目，按規(guī)模大小，通常是由各級發(fā)展與改革委員會審批，財政部門撥款，建設(shè)部門、主管部門或政府設(shè)立的作為融資平臺的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招投標(biāo)、設(shè)計(jì)和施工，監(jiān)察部門和審計(jì)部門則是在項(xiàng)目完工后才介入監(jiān)督。這種事后監(jiān)督不能說對政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策沒有作用，但與事前和事中監(jiān)督比較，其作用是非常有限的。在進(jìn)行政府投資項(xiàng)目決策時，除了進(jìn)行充分的可行性研究和不可行性研究外，還需要監(jiān)察和審計(jì)部門主要從項(xiàng)目的必要性、合規(guī)性和透明度等方面進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化社會公眾的監(jiān)督就是要充分尊重社會公眾的知情權(quán)。為了把接受社會公眾的監(jiān)督落到實(shí)處，可以考慮建立完善的政府投資項(xiàng)目信息披露和社會公眾參與決策的制度。凡是有一定規(guī)模的政府投資項(xiàng)目，都應(yīng)該有順暢的渠道和足夠的時間披露信息，接受社會公眾的監(jiān)督。社會公眾參與決策可以參照參與式社會評價的理論和方法。