李秀娟 任高攀

行政壟斷有廣狹義之分，從廣義來講，行政壟斷涵蓋合法的壟斷與非法的壟斷；從狹義來講，應該僅指濫用行政權力限制競爭的行為，是非法的。對于廣義的行政壟斷無須界定，反壟斷法特別針對的就是狹義的“濫用”，即指憑籍政府行政機關或其授權單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實現(xiàn)壟斷和限制競爭的一種狀態(tài)和行為。行政壟斷的主要形式是阻止市場進入，即地方保護、部門壟斷和強制性交易行為。

我國長期實行計劃經濟體制，政府被賦予了強大的行政權力，但是我國實行了市場經濟體制之后，本來市場更多靠市場自己來調節(jié)經濟活動，可政府卻不愿意退出市場，從此形成了行政壟斷。行政壟斷具有如下危害：第一，破壞了統(tǒng)一市場的形成；第二，阻礙了自由競爭；第三，助長了腐敗之風；第四，違背了國際法上的國民待遇原則。

一、我國《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)制中存在的問題

(一)此法中第3條規(guī)定的壟斷行為的范圍并不包括行政壟斷，只確認了壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經營者集中這三大實體規(guī)范，這容易使人對行政壟斷行為違法性的認定產生懷疑，也難以對其進行有效的管制和處罰。

(二)反壟斷執(zhí)法機構無執(zhí)法權。根據(jù)此法第51條第1款的規(guī)定，對于行政壟斷行為，行使制裁權的主體是“上級機關”，作為反壟斷執(zhí)法機構僅有建議權，而反壟斷執(zhí)法機構能否干預提出建議，提出建議后能否得到“上級機關”重視都是值得懷疑!對于“上級機關”及其工作人員，法律中也沒有作出明確的界定，甚至沒有對上級機關糾正下級機關行為的程序性事項作出規(guī)定。

(三)《反壟斷法》第51條只規(guī)定了實施行政壟斷的行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織只承擔行政責任，責任形式單一，并以行政處分為主，只是對其直接負責的主管人員和其他直接負責人員依法給與處分，而作為實施行政行為的主體沒有承擔任何責任，這樣并不能很好的規(guī)制其排除、限制競爭行為，更不能起到法律的預防價值。

(四)其他法律法規(guī)優(yōu)先適用于《反壟斷法》。本法第51條第1款規(guī)定，一些行政法規(guī)的規(guī)定優(yōu)先適用于全國人大常委會制定的《反壟斷法》，這大大削弱了《反壟斷法》的權威性地位，影響了其本來的法律效果，使其成為一部好看而不實用的法律。

(五)法律救濟途徑缺乏，救濟力度不夠。在現(xiàn)有的法律框架內，消費者和經營者尋求保護自身合法權益的法律途徑匱乏，法律責任缺乏追究機制，沒有賦予受害企業(yè)和消費者提起民事訴訟的權利，也沒有賦予受害企業(yè)提起行政訴訟的權利，這種法律規(guī)定的不明確使得受害者即使提起訴訟，其權益也很難得到法律的救濟，同時對于抽象行政行為不能提起行政復議也不能進行行政訴訟，一般只能通過信訪、檢舉、控告的方式提起監(jiān)督的程序或者通過媒體披露，這些救濟力量很微弱，不足以保護他們的合法權益。要使受損害的社會關系得到恢復，法律不僅要對違法者進行處罰，還要對受損者進行物質的、精神上的賠償，我國目前的反行政壟斷的規(guī)定只限于制止行政壟斷行為，未對受損者和消費者進行賠償，或賠償非常有限，這實質上是對政府侵權行為的一種放任。

二、完善我國行政壟斷法律規(guī)制的若干思考

解決我國“行政壟斷”問題，就應該依據(jù)現(xiàn)實國情。從制度上預防和制止行政機構濫用行政權力，除了《反壟斷法》中的宣誓性規(guī)定外，介于以上筆者對我國《反壟斷法》的幾點不足之處之分析，做出了如下建議：

(一)建議將行政壟斷這一行為加到本法第3條壟斷行為的范圍之中，成為第四種實體規(guī)范，這樣就會使人一目了然的看到行政壟斷具有違法性，這樣就會提高對其管制和處罰的有效性。

(二)本法應授予反壟斷執(zhí)法機構絕對的執(zhí)法權，向反壟斷委員會報告工作，對其負責，受其監(jiān)督。對反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法權的立案、調查、處罰等程序性事項，并且對反壟斷執(zhí)法機構與反壟斷委員會管制行政壟斷的職責作出明確規(guī)定。

(三)對于實施行政壟斷的行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織只承擔行政責任這一問題，筆者并不否定其合理性，但考慮到行政壟斷的本質特征在于行政主體濫用行政權力限制競爭，因此責任主體應當是行政機關，而且在實施行政壟斷過程中會獲取一定的利益，所以筆者認為行政機關應當承擔相應的賠償責任，如果沒有賠償或者難以賠償?shù)那闆r下，應當考慮引入國家責任制度，由國家賠償消費者或競爭者造成的損失。

(四)應突出《反壟斷法》的權威性地位。電信、電力、保險、銀行、郵政、鐵路、證券、石油等行業(yè)都有自己的監(jiān)管機構或主管部門，也都有“另有規(guī)定”，但是他們自己制定的這些規(guī)定一定會有利于其自身的發(fā)展和利益最大化?！斗磯艛喾ā繁緛砭褪且?guī)制他們的行政壟斷行為的，反而依照其規(guī)定，就等于沒有規(guī)定，所以應加強反壟斷法的權威性地位。

(五)建議建立法律救濟制度，賦予受害企業(yè)和消費者提起民事訴訟的權利，賦予受害企業(yè)提起行政訴訟的權利，并增加救濟手段來限制政府的權力。

(六)我國行政壟斷立法規(guī)制的指導思想：應以經濟法調整為主，行政法調整為輔。《反壟斷法》旨在反對壟斷，反對限制競爭，保護市場主體參與市場競爭的權利，維護市場競爭秩序，營造公平有序的市場環(huán)境。其重點在于反對壟斷，包括反對經濟壟斷和行政壟斷，只要是壟斷就要規(guī)制，側重點在于規(guī)制實施壟斷行為產生的不利后果，而非實施主體。由于行政壟斷具有較強的隱蔽性，加上中國經濟正處于轉型過程中，計劃經濟的痕跡尚未完全消除，企業(yè)(特別是國有大中型企業(yè))在相當程度上依然是行政機構的附屬物。因此，在實踐中行政壟斷往往同經濟壟斷盤根錯節(jié)。這也決定了行政法和經濟法必須進行配合才能規(guī)制行政壟斷。