許 敏 何振宇

二十世紀(jì)20年代初，自馬克思·韋伯提出官僚制組織管理理論(又稱“科層制管理理論”)，官僚制組織結(jié)構(gòu)就被廣泛運(yùn)用于工商企業(yè)界以及行政部門，并被視為“最科學(xué)、合理”的組織結(jié)構(gòu)。歷經(jīng)幾十年的實(shí)踐，官僚制存在的局限性日益暴露，學(xué)界開始對其進(jìn)行反思，安東尼·唐斯就是其中的杰出代表。韋伯和唐斯所處的時(shí)代背景及各自經(jīng)歷不同，這使他們對同一理論的觀點(diǎn)及論證存在很大的差別，本文將對韋伯和唐斯的“官僚制”思想進(jìn)行簡要的比較分析。

一、韋伯與唐斯的“官僚制”思想概述

(一)韋伯“官僚制”思想

馬克斯·韋伯是德國著名社會學(xué)家、政治學(xué)家和官僚制度理論的奠基人。因其研究領(lǐng)域涉及社會學(xué)、宗教學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等領(lǐng)域，韋伯被視為百科全書式的學(xué)者。他的“官僚制”思想主要體現(xiàn)在其官僚組織理論中。

韋伯認(rèn)為人類社會是組織的社會，人們通過組織的形式聯(lián)系在一起。他運(yùn)用社會學(xué)的研究方法對人類社會發(fā)展中的組織形式進(jìn)行了廣泛研究，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用政治學(xué)知識，以“權(quán)威的合法性”為標(biāo)準(zhǔn)，將人類社會中存在的組織形式劃分為神秘型組織、傳統(tǒng)型組織和法理型組織。韋伯認(rèn)為神秘型組織所對應(yīng)的是人類的原始社會，其權(quán)威的合法性來源于領(lǐng)袖的個(gè)人魅力；傳統(tǒng)型組織所對應(yīng)的是人類的封建社會，其權(quán)威合法性建立在世代相傳的制度和風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上；法理型權(quán)威所對應(yīng)的是現(xiàn)代社會，其權(quán)威合法性來源于制度中的理性規(guī)則體系。在韋伯看來，社會組織的基礎(chǔ)只能是來源于制度中的“合理—合法”的權(quán)威，與之相適應(yīng)的組織形式即是“官僚制”組織形式，于是他將官僚制組織形式視為“理想的”組織形式。

(二)唐斯的“官僚制”思想

安東尼·唐斯，美國著名政治學(xué)家和官僚制理論家，是最早的也是最具影響力的公共選擇理論家之一。還是一位利用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來分析官僚制的政治學(xué)家。唐思在做學(xué)術(shù)研究的同時(shí)，還為一些大型企業(yè)、基金會和政府專門機(jī)構(gòu)擔(dān)任顧問，因此他能接觸到各種類型的組織，使其對官僚組織的思考更有說服力。唐思的“官僚制”思想反映在其《民主的經(jīng)濟(jì)理論》和《官僚制內(nèi)幕》兩本著作中。

唐斯的“官僚制”思想集中體現(xiàn)在其所建構(gòu)的“官僚化的政策制定理論”中，即通過研究官僚組織結(jié)構(gòu)中的官員的動機(jī)、行為模式等來幫助人們預(yù)測官僚組織的行為。在《官僚制內(nèi)幕》中，唐斯不僅對官僚組織存在的必要性以及官僚組織與環(huán)境的關(guān)系進(jìn)行了分析，還對影響官僚組織決策的官僚行為動機(jī)和官僚組織的行為動機(jī)進(jìn)行了闡釋。例如，他按照官員的目的和動機(jī)將官員分為權(quán)力攀登者、保守者、狂熱者、倡導(dǎo)者以及政治家，將官僚組織行為概括為信息溝通、調(diào)控及信息搜集。

二、韋伯與唐斯的“官僚制”思想比較分析

(一)共同點(diǎn)：論證了官僚組織存在的必要性

首先，韋伯幾乎將官僚組織視為社會組織中最理想的組織形態(tài)，他從“權(quán)威合法性”的角度論證了官僚組織存在的必要性。他認(rèn)為“官僚組織是法理型組織的純粹形態(tài)”，而法理型組織則是符合現(xiàn)代社會與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的組織結(jié)構(gòu)形式。通過對其所處的德國社會的觀察，他敏銳的察覺到了舊的社會結(jié)構(gòu)正在瓦解，而與此同時(shí)，伴隨著工業(yè)社會的迅猛發(fā)展，大型的國有機(jī)構(gòu)越來越要求管理的科學(xué)化、合理化，以提i每組織的運(yùn)作效率。于是他提出“資本主義的發(fā)展需要有穩(wěn)定、嚴(yán)格、精細(xì)、可靠的管理，而官僚集權(quán)組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式”。

其次，唐斯對官僚制的反思是建立在韋伯的官僚組織理論基礎(chǔ)之上的，在強(qiáng)調(diào)了其合理性和科學(xué)性的前提下對“如何運(yùn)用官僚制”進(jìn)行了深入的思考。他從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對官僚組織存在的必要性進(jìn)行論證，認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)的民主社會中，有一些職能是必須由政府組織履行的，因?yàn)橐恍┥鐣毮馨送獠砍杀净蚴找?、公共物品的不可分割性、市場?jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性與缺陷等。他指出“現(xiàn)在由政府機(jī)構(gòu)提供的非貨幣福利服務(wù)將仍然由官僚組織來提供；需要通過官僚組織的管制來獲得一些市場利益，因?yàn)檫@些市場利益不能與非市場利益的獲得分割開來；一些政府職能無法進(jìn)行市場分割，因此，必須完全由官僚組織來承擔(dān)?！彼€強(qiáng)調(diào)：“官僚組織提供了大多數(shù)已知的有效執(zhí)行特定重要社會職能的方法、但并不意味著它們必須以‘社會最優(yōu)化的形式來履行這些職能?！彼苍S是在提示某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家不要以苛刻的眼光去看待官僚組織，或在暗示某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對官僚制抱有過高的期望值。

(二)不同點(diǎn)

1.研究的背景不同

二十世紀(jì)初，德國處在工業(yè)化高速發(fā)展的進(jìn)程中，與之相適應(yīng)的新的社會結(jié)構(gòu)尚未建立，社會迫切需要一種嶄新的組織結(jié)構(gòu)以平衡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會價(jià)值體系之間的矛盾，韋伯的官僚制組織結(jié)構(gòu)正好符合當(dāng)時(shí)時(shí)代發(fā)展的需要。韋伯有著社會學(xué)、宗教學(xué)以及政治學(xué)的學(xué)科背景，他能夠站在歷史的高度看到當(dāng)時(shí)社會組織存在的問題，從而“創(chuàng)造”出一種理想的組織形式。

唐斯所處的時(shí)代比韋伯晚四十多年，正是官僚組織風(fēng)靡西方社會的四十年。那時(shí)的官僚組織形式從總體上看是沿著韋伯曾經(jīng)所設(shè)想的那樣發(fā)展，但受歷史局限性的影響，對于問題韋伯并沒有能夠給予足夠的關(guān)注。例如韋伯將“非人格化”看作是官僚組織的基本特征，唐斯則發(fā)現(xiàn)若在大型的組織中降低非人格化程度將可能會釋放更多的力量。唐斯頻繁地參加社會活動，于是有更多的機(jī)會關(guān)注社會組織正在發(fā)生的變化。另外，唐斯有著經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科背景，他能用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法對組織管理的問題進(jìn)行更加理性和細(xì)致的分析，這也是與韋伯截然不同的地方。

2.研究目的不同

韋伯研究的“官僚制”是一種組織理論，其研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是提出一種適合工業(yè)社會發(fā)展的組織形式，以提高組織的工作效率。

唐斯探討“官僚制”的目的則在于提出一種官僚化的政策制定理論。即通過對官僚及官僚組織的行為和動機(jī)的研究來提高行政組織的決策效率。從某種意義上說，唐斯將“官僚制”看作是一種影響組織決策的重要因素進(jìn)行分析。

3.適用范圍不同

韋伯的官僚組織理論適用的范圍非常廣泛，政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位、各種企業(yè)甚至是私人組織都完全或部分采用了官僚組織的管理理念。這是因?yàn)轫f伯所概括的官僚制組織的基本特征具有普遍的實(shí)用性。這些基本特征有：合理的分工、層級節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)章制度辦事的運(yùn)作機(jī)制、形成正規(guī)的決策文書、管理的非人格化等等。

而唐斯的官僚決策理論的適用范圍是非常狹小的，因?yàn)檫@一理論本身就基于多個(gè)假設(shè)和命題，而這些假設(shè)與命題缺乏系統(tǒng)性的經(jīng)驗(yàn)證明，且在現(xiàn)實(shí)中也很難從某一組織中找到所有假設(shè)都成立的情況。另外，筆者感受到唐思所指的“官僚組織”主要還是局限在我們通常所說的“非市場組織”當(dāng)中，而韋伯的官僚組織適用范圍顯然更為廣泛。

4.對“官僚組織與環(huán)境的關(guān)系”的論述不同

韋伯對官僚組織的分析側(cè)重于對組織內(nèi)部形態(tài)和管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，而很少關(guān)注組織與組織所處環(huán)境之間的相互關(guān)系問題。唐斯則認(rèn)為，分析家能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)世界中的官僚組織的

運(yùn)作方式進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測。是因?yàn)檫@種預(yù)測是建立在官僚組織行為和它的環(huán)境因素之間存在聯(lián)系的基礎(chǔ)上的。唐思將官僚組織與環(huán)境之間的關(guān)系總結(jié)為一種“官僚組織的外部權(quán)威設(shè)定”，即“受官僚組織影響的各個(gè)個(gè)體和各個(gè)機(jī)構(gòu)以及它們之間的關(guān)系，構(gòu)成了官僚組織的外部權(quán)威設(shè)定?！边@一權(quán)威設(shè)定中包括了與組織運(yùn)作發(fā)生密切關(guān)系的各種因素：最高統(tǒng)治者、競爭對手、獲益者或受損者、被管制者、供應(yīng)商和同盟者等。筆者認(rèn)為，且不論這種概括是否涵蓋了與官僚組織有關(guān)的各個(gè)主體，至少唐斯是以一種系統(tǒng)論的觀點(diǎn)對官僚組織進(jìn)行研究的：不僅研究組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，還研究影響組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的各種外部因素。

5.對組織“非人格化”特征的認(rèn)識程度不同

韋伯認(rèn)為人們的非理性情感因素會阻礙和干擾組織工作的有效進(jìn)行，從而影響到權(quán)威的合法性與合理性。他提出在官僚組織中需要用嚴(yán)格的規(guī)章制度來嚴(yán)格規(guī)范人們的行為，必須嚴(yán)格區(qū)分公事與私事。禁止在公務(wù)活動中摻雜個(gè)人情感。

唐思則指出“韋伯并沒有考慮大多數(shù)大型組織中存在降低非人格化程度的巨大力量?！彼麖墓賳T之間個(gè)人關(guān)系、不同層次里個(gè)人關(guān)系的性質(zhì)、以及引起這些關(guān)系發(fā)生變化的基本原因、非人格化關(guān)系的作用、個(gè)人忠誠的重要性等方面人手，試圖使分析家和決策者理解官僚組織中非人格化和人格化之間的平衡問題。他實(shí)際上是承認(rèn)官僚組織中存在某些非正式組織，這些非正式組織對官僚組織產(chǎn)生著潛移默化的影響。從某種意義上說，也許我們可以把他所說的“非人格”理解為是非正式組織相對于正式組織嚴(yán)格的規(guī)章制度而言的情感因素。

6.對“人”的關(guān)注程度不同

韋伯認(rèn)為人是官僚組織龐大的運(yùn)作機(jī)器中的一個(gè)“零件”，人們應(yīng)該按照嚴(yán)格的操作程序和流程工作。為防止人們的個(gè)人感情因素對工作造成影響，韋伯強(qiáng)調(diào)管理的“非人格化”，這樣做能夠維持工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，卻抹殺了人的積極性與創(chuàng)造性。在韋伯的官僚組織理論中，人僅僅被看作是完成工作的一個(gè)“工具”。

唐斯卻對官僚組織中的人，尤其是被稱為“官僚”的人們給予了更多的關(guān)注。他對官員的行為和動機(jī)進(jìn)行分析，將官僚進(jìn)行了分類。這種“人的行為對管理的影響”的思想很可能是受到當(dāng)時(shí)風(fēng)靡一時(shí)的“行為科學(xué)”理論的影響，這也是唐斯官僚制思想中值得關(guān)注的地方。

如果說韋伯的貢獻(xiàn)在于提出了官僚組織這樣一種組織類型的話，那么唐斯的貢獻(xiàn)則在于對于這種官僚組織形式進(jìn)行了深入的剖析和研究。

三、評價(jià)

通過比較研究韋伯與唐斯“官僚制”思想，使筆者對“官僚制”的理解有所加深，并感受到兩位著名學(xué)者嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度及崇高的人格魅力。他們的“官僚制”思想在學(xué)術(shù)界被公認(rèn)為具有很高的研究價(jià)值，對實(shí)踐活動也有重要的指導(dǎo)意義，但兩位學(xué)者在研究過程中仍對自己的觀點(diǎn)進(jìn)行了反思。韋伯就指出官僚組織結(jié)構(gòu)的弊端是將人用規(guī)章制度牢牢的禁錮在官僚組織當(dāng)中，人的積極性和創(chuàng)造性會被壓抑，他為“官僚制”可能導(dǎo)致的后果感到悲觀，希望人們在未來能夠找到某種“超凡魅力”的革命性力量來突破官僚制所造成的沉悶局面，使其朝著更加合理的方向發(fā)展。唐斯則將官僚化決策理論的局限性歸結(jié)為：理論所依據(jù)的所有假設(shè)和命題都缺乏經(jīng)驗(yàn)性論證；理論僅僅適用于官僚整體行為的一小部分。

韋伯的官僚組織理是后人研究“官僚制”的藍(lán)本，唐斯正是在深入研究和探討了韋伯的官僚組織理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)的組織發(fā)展情況提出官僚化決策理論理論，這種理論拓展了“官僚制”的功能。我們曾認(rèn)為“官僚制”就是一種組織理論，而經(jīng)過唐斯的論證，我們可以以一種“工具理性”的角度來重新審視“官僚制”：將官僚制作為一種研究組織科學(xué)決策的工具，通過研究管理組織中官僚個(gè)體和官僚組織的行為、動機(jī)等，為分析家提供科學(xué)決策的依據(jù)。這種思路本身就是一種創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新不是對韋伯官僚組織的否定。而是一種繼承。

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