張 麗 郝軍亮

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)自2003年8月1日至今實施近六年來，已取得了顯著的成效。但在新形勢下，城市流浪乞討又呈現(xiàn)出許多新的問題，亟待我們?nèi)フJ(rèn)真思考。

根據(jù)威廉·N·鄧恩的公共政策系統(tǒng)理論，本文試圖從三個方面系統(tǒng)闡述應(yīng)對新形勢下城市流浪乞討問題的對策。

一、加強《救助管理辦法》的立法及配套法律建設(shè)

(一)適當(dāng)放寬救助對象的條件。如外出偶遇突發(fā)事件的危難群眾，應(yīng)當(dāng)列為救助對象，這樣可以使救助站起到既救貧也救急的作用，更能彰顯政府的溫暖。

(二)對接送受助人員的責(zé)任與費用問題，應(yīng)做進(jìn)一步明確。如果受助人員、親屬或監(jiān)護(hù)人能接的，其費用由親屬或監(jiān)護(hù)人承擔(dān)；親屬和監(jiān)護(hù)人沒有能力接的，由流出地的相應(yīng)民政部門前來接人。費用按本省規(guī)定執(zhí)行；如果流出地相應(yīng)民政部門不能前來接人，流入地民政部門可派人將受助人員護(hù)送回流出地省級民政部門，受助人員返程費用和護(hù)送民政部門人員發(fā)生的往返差旅費用，全部由流出地省級民政部門承擔(dān)。

(三)要加強檢查落實，督促各地加緊協(xié)調(diào)，盡快建立完善由民政、公安、城管、財政、衛(wèi)生、交通等部門各司其職、互相支持、協(xié)調(diào)一致的工作機(jī)制，落實經(jīng)費渠道和危重病人救治指定醫(yī)院，使救助工作步入規(guī)范化軌道。

(四)對影響城市環(huán)境的、以乞討為生財之道的各種流浪乞討現(xiàn)象以及流浪乞討人員中的各種違法行為，政府相關(guān)職能部門應(yīng)盡快建立完善配套的法律法規(guī)。便于公安、城管等部門管理、打擊和取締。

(五)對在城市流浪乞討的精神病人和癡呆傻人員，由公安部門負(fù)責(zé)分別送往事業(yè)撥款的精神病院、敬老院和兒童福利院，并不得拒收。對不撫養(yǎng)老年人、未成年人的，分別由公安、民政等管理部門協(xié)助，交由法律援助中心代為起訴，由法定責(zé)任的撫養(yǎng)人承擔(dān)對被撫養(yǎng)人的義務(wù)。

(六)應(yīng)加快立法步驟，制定一部《社會救助法》。迄今為止，中央政府還沒有頒布一部全面規(guī)范社會救助的條例，全國人大及其常委會更是沒有頒行有關(guān)社會救助的專門法律。實踐中所依據(jù)的有關(guān)社會救助的規(guī)范性文件又散見于各個行政規(guī)章及行政政策中，缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)作用。立法機(jī)關(guān)待條件成熟時，應(yīng)盡可能地頒布一部名為《社會救助法》的法律，以規(guī)范全國的社會救助工作，真正做到有法可依。

二、建立健全杜會救助體系

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度

參照城市社會保險制度，逐步建立和發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度，使整個社會的所有公民都能享受到社會進(jìn)步帶來的福祉；建立和完善居民最低生活保障制度，努力降低貧困人口數(shù)量；建立和完善婦女、兒童、老人福利制度和殘疾人福利制度，推進(jìn)社會福利進(jìn)程，逐步將社會保險網(wǎng)絡(luò)覆蓋到整個城鎮(zhèn)居民。

(二)改革災(zāi)害應(yīng)急救助制度

在城市流浪乞討人員中，有相當(dāng)一部分是因為遭受各類災(zāi)害致貧后外出流浪乞討的，因此必須高度重視改革和完善災(zāi)害應(yīng)急救助制度。首先，要建立救災(zāi)工作分級管理、救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)、救災(zāi)經(jīng)費專戶管理的救災(zāi)工作管理體制；其次，要努力形成科學(xué)的監(jiān)測評估、有力的綜合協(xié)調(diào)、廣泛的社會參與、較強的救助能力為主要內(nèi)容的災(zāi)害應(yīng)急救助工作體系；再次，要逐步建立比較完備的減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系，加快減災(zāi)立法進(jìn)程。同時按照國家的減災(zāi)規(guī)劃，編制各省、自治區(qū)、直轄市的綜合減災(zāi)規(guī)劃，做到防、抗、救相結(jié)合，以防災(zāi)減災(zāi)為主。

(三)加大扶貧開發(fā)力度

一是以整村推進(jìn)扶貧和移民搬遷扶貧為平臺，打造社會主義新農(nóng)村。整村推進(jìn)扶貧即強化貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而移民搬遷扶貧則是從根本上徹底改變貧困群眾的生存發(fā)展環(huán)境，解決深山區(qū)、庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)貧困群眾的溫飽問題的重要途徑。二是以產(chǎn)業(yè)化扶貧為重點，加快貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐。一方面貧困地區(qū)應(yīng)繼續(xù)把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為扶貧開發(fā)的重點，另一方面貧困地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是以勞動力轉(zhuǎn)移及技術(shù)培訓(xùn)為手段，切實提高貧困群眾的素質(zhì)。重點在發(fā)達(dá)地區(qū)和省內(nèi)工業(yè)園區(qū)建立穩(wěn)定的勞力接收基地，使貧困地區(qū)的剩余勞力能夠順利轉(zhuǎn)移。有條件的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民甚至可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

(四)建立健全杜會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

一般說來，社會救助網(wǎng)絡(luò)主要由貧困監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、救助管理網(wǎng)絡(luò)和配套服務(wù)網(wǎng)絡(luò)三個部分組成。貧困監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的功能主要在于能夠預(yù)知貧困發(fā)生、反映貧困現(xiàn)狀、提供救助狀況及其效果。救助管理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)則要通過加強基層力量，充分利用現(xiàn)代科技，改進(jìn)工作方式和管理方式來完善。配套服務(wù)網(wǎng)絡(luò)則是前兩個網(wǎng)絡(luò)的補充，如老年人、殘疾人、孤殘兒童服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和優(yōu)撫安置服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、婚喪服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。通過將分散的服務(wù)實體與落實各項救助制度相聯(lián)結(jié)，并建立一套切實可行的運行機(jī)制。形成較為完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

三、政府主導(dǎo)、社會輔助的綜合治理模式

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

1.擴(kuò)大救助管理政策的公眾認(rèn)知度

一是通過熱線答復(fù)，印發(fā)宣傳資料、提案匯報等形式，積極宣傳《救助管理辦法》，使各級黨組織、廣大市民逐步了解適合給予救助的條件、對象、服務(wù)內(nèi)容，讓各界力量聯(lián)手起來支持并參與到救助工作中來。二是救助工作人員崗位前移，經(jīng)常走上街頭，對市區(qū)的流浪乞討人員的流浪乞討人員進(jìn)行主動尋訪，為他們提供食品、衣物，勸導(dǎo)他們到救助站接受救助。三是完善救助咨詢和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在位于市中心的社區(qū)設(shè)立救助咨詢點，為流浪乞討人員提供印有救助站方位圖、地址和聯(lián)系電話的救助引導(dǎo)卡。四是創(chuàng)新宣傳手段，發(fā)揮輿論的導(dǎo)向功能，營造良好氛圍。救助管理站工作人員通過電視訪談、專題報道、對救助實例進(jìn)行全程追蹤報道等方式介紹救助管理工作職能，大力宣傳救助管理工作，擴(kuò)大社會影響。

2.分類救助城市流浪乞討人員

①救助管理的主要對象應(yīng)該是在人口流動(主要是從農(nóng)村或外地流向城市)的過程中因為遭遇不測事件，在生活無著的情況下，自愿向救助站求助的任何中華人民共和國公民。這部分人應(yīng)得到及時、全面的救助。②對于流落街頭的精神病人、老年癡呆癥患者等無行為能力的公民，以及離家出走的無完全行為能力的兒童，應(yīng)該用“善意的強制”使他們得到救助。③對職業(yè)乞討者要加強流出戶籍所在地的安置工作'開辟、提供就業(yè)機(jī)會和崗位。④對于利用老年人、殘疾人、少年兒童進(jìn)行乞討或者以乞討為掩護(hù)進(jìn)行違法犯罪活動的則需依法嚴(yán)懲。

3.加強部門合作，協(xié)調(diào)救助，通力管理

民政部門作為救助制度的執(zhí)法主體，具體負(fù)責(zé)城市流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、城管部門在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知、引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；城管部門在履行城市環(huán)境管理的職責(zé)時，有權(quán)對流浪乞討人員進(jìn)行管理，在有地方政府規(guī)章和規(guī)定的前提下，對限制乞討區(qū)域的流浪乞討人員予以勸誡、限制。同時，公安部門對城市流浪乞討中的違法犯罪行為行使治安管理權(quán)限和刑事

偵查權(quán)限；衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對突發(fā)急病的受助人員有救治義務(wù)；交通、鐵道部門應(yīng)當(dāng)對返回戶口所在地、住所地的受助人員憑救助站發(fā)給的車船憑證準(zhǔn)予搭乘相應(yīng)的公共交通工具；財政部門要將救助經(jīng)費列入每年預(yù)算，加大政府救助資金投入和管理力度，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機(jī)制；審計部門有必要對救助工作進(jìn)行審計監(jiān)督，督促救助工作公正透明。

在各部門的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門的職責(zé)無疑是最主要的。因此有必要加強不同地區(qū)政府的民政部門間的交流與協(xié)作，以推動救助工作的最終落實。要加強民政救助信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快信息網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)采集、錄入及軟件開發(fā)調(diào)試等工作，建立一個功能齊全、覆蓋面廣、信息共享度高、規(guī)范透明的民政救助信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)救助信息、資源共享，提高工作效率和救助效能。其最終城市流浪乞討人員的安置問題，還要結(jié)合民政部門的相關(guān)法律、法規(guī)，因此。民政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)間也要加強溝通與協(xié)作，增強履職能力。

4.增進(jìn)社會的輔助救助

(1)大力推進(jìn)社會化救助

一方面建立救助管理站、區(qū)市縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)村四級救助管理社會化工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮基層組織和社區(qū)在城市流浪乞討人員救助上的作用。另一方面，成立救助城市流浪乞討人員的公益性民間組織。公益性民間組織以社會弱勢群體為服務(wù)對象，組織義工和專業(yè)社會工作者幫助弱勢群體，反映他們的需求，幫助他們解決實際困難，承接了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府部門和企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移出來的部分職能，可協(xié)調(diào)政府、市場與老百姓之間的關(guān)系。在提供社會服務(wù)、滿足社會需求等方面，則通過自律、志愿服務(wù)等予以實現(xiàn)。

通過上述對社會參與力量的整合，使其成為救助管理隊伍的有效補充：一是解決了街頭勸導(dǎo)救助不及時、不到位的問題；二是填補了節(jié)假日、早晚間等救助時間上的“空白”以及街頭巷尾、山洞偏廈等糾正空間上的“盲點”；三是解決了宣傳不到位的問題。有助于市民了解救助政策，提高他們甄別真假乞丐的鑒別力；四是發(fā)揮一線基層部門管理優(yōu)勢，對轄區(qū)內(nèi)外流浪乞討人員及本轄區(qū)內(nèi)易流浪、走失人員和問題家庭實行群助群治。

(二)探索安置流浪乞討人員的就業(yè)問題

參考國外的經(jīng)驗，針對城市流浪乞討人員的實際情況和需求，將救助工作與社會保障、社區(qū)服務(wù)相結(jié)合。利用社區(qū)掌握的信息資源開發(fā)就業(yè)項目，確定一些社會群眾十分需要而專業(yè)物業(yè)公司和城里人不愿意干的，技術(shù)含量低，文化程度要求不高、勞務(wù)性強、收入相對偏低的就業(yè)崗位，如：從事廢品回收、垃圾清運、家政服務(wù)、護(hù)理陪護(hù)、保姆服務(wù)、擦鞋、家屬院樓物業(yè)管理等適合流浪乞討人員就業(yè)的工種。有了崗位后，引導(dǎo)流浪乞討人員加入社區(qū)服務(wù)站并對其進(jìn)行一定的崗前培訓(xùn)，使其成為一名社區(qū)服務(wù)員。社區(qū)服務(wù)站對他們進(jìn)行統(tǒng)一管理、分區(qū)劃片、定人定崗、包管院樓、佩帶統(tǒng)一印制的服務(wù)證，掛牌上崗。