何曉柯

政府績效評估已成為當(dāng)今政府改革領(lǐng)域一個(gè)非常熱門的話題，我國很多地方都開展了不同形式的嘗試和探索，取得了一定的成效，但也存在諸多問題。這與我國政府績效評估起步較晚有關(guān)，更與我國忽視公眾滿意對績效評估的導(dǎo)向性作用有關(guān)。開展公眾滿意導(dǎo)向的政府績效評估是績效評估深入發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前，我國政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，確立公眾滿意的評估導(dǎo)向，探索績效評估的創(chuàng)新路徑，使我國政府績效評估實(shí)踐走上公眾滿意為導(dǎo)向的道路。

提高政府績效，是世界各國政府的基本目標(biāo)之一。隨著我國體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理的工具，在我國越來越受到重視，很多地方都開展了不同形式的嘗試和探索活動(dòng)。但在我國政府績效評估的實(shí)踐中，一直都存在著一些問題，如評估重要性得不到認(rèn)識，存在為評估而評估的傾向，評估主體單一化、評估單向化等。這些問題的存在，阻礙了政府績效評估作用的有效發(fā)揮、政府服務(wù)效率的提高和政府管理改革的深入開展。因此，如何創(chuàng)新政府績效評估體系，促進(jìn)政府績效評估制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，是一個(gè)亟需解決的理論問題和實(shí)踐問題。

一、政府績效評估的內(nèi)涵

政府績效評估不是單一的行為過程，而是由許多環(huán)節(jié)、步驟所組成的行為系統(tǒng)，不僅包括績效評估過程本身，而且還包括評估結(jié)果的使用。政府績效評估是由信息資料的收集、績效目標(biāo)的確定、評估項(xiàng)目的劃分、績效測定、公布和使用績效評估結(jié)果等步驟組成的綜合過程。

二、我國政府績效評估在價(jià)值導(dǎo)向上的誤區(qū)

在政府績效評估中，評估價(jià)值導(dǎo)向是績效評估工作的靈魂，也是其深層次軟件要素。評估價(jià)值導(dǎo)向如同一根指揮棒，這一指揮棒指向何處，政府就會向什么方向運(yùn)行。政府績效評估的價(jià)值導(dǎo)向正確，就能全面、深刻地揭示政府績效評估的本質(zhì)和規(guī)律，就能夠突出政府工作的真正重點(diǎn)。相反，缺乏正確的價(jià)值引導(dǎo)，勢必影響到政府績效評估的內(nèi)容、評估主體的選擇、評估過程的完善、評估結(jié)果的利用等方面，進(jìn)而會擾亂政府的正常管理。

當(dāng)前我國政府績效評估活動(dòng)開展中存在諸多問題，究其根源在于政府價(jià)值導(dǎo)向的扭曲和對政府績效評估的錯(cuò)誤認(rèn)識。具體來看，我國政府績效評估在價(jià)值導(dǎo)向上存在的誤區(qū)主要有：

(一)績效評估工作尚未得到地方政府的普遍重視

政府績效評估工作得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，但它在地方政府中仍未得到普遍重視，尚停留在分散試驗(yàn)階段，并未在全國范圍內(nèi)全面鋪開。地方政府一直忙于考評其它各行各業(yè)，比如對國有企業(yè)的考核，對教育工作的考核，而對自身進(jìn)行績效評估動(dòng)力不足。一些已經(jīng)開展績效評估工作的省市和部門，采取的工作措施不夠有力，制訂的工作方案和評估指標(biāo)還比較粗糙，還不能適應(yīng)網(wǎng)上績效評估的需要。在這些剛剛起步進(jìn)行績效考評的政府部門中，嚴(yán)格意義上說，有些實(shí)質(zhì)上只是對內(nèi)部行政人員進(jìn)行考核評估，還算不上對政府本身的評估?？冃гu估在我國得不到重視，原因在于官本位思想嚴(yán)重，不少行政人員觀念轉(zhuǎn)變滯后，對政府績效評估缺乏足夠認(rèn)識。

(二)出于主觀愿望開展績效評估，而沒有成為診斷政府管理的工具

一些地方領(lǐng)導(dǎo)將政府績效評估當(dāng)作“創(chuàng)新”政績工程，熱衷于興師動(dòng)眾、大張旗鼓搞花架子和媒體的宣傳炒作。一些地方開展績效評估主要是為了改變過去“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的機(jī)關(guān)作風(fēng)，營造一個(gè)有利于招商引資的軟環(huán)境，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。一些地方是把政府績效評估作為消極防御的手段，當(dāng)某一方面成為社會的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，才采取諸如大檢查、專項(xiàng)調(diào)查、大評比等手段謀求改正。有些地方開展政府績效評估工作，甚至為某些人創(chuàng)造了收受禮金以至接受賄賂的機(jī)會。還有一些地方看到其它地區(qū)開展評估活動(dòng)勢頭猛烈，為了附和行政領(lǐng)域的“流行趨勢”而盲目跟風(fēng)。能將政府績效評估正確理解成為通過全面、客觀、公正的評估，找出政府管理上的差距，進(jìn)而改進(jìn)政府管理的還很少。

(三)評估價(jià)值導(dǎo)向上常表現(xiàn)為政府本位而不是公眾本位

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的行為價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該體現(xiàn)出“公眾本位”，為公眾提供多方位的服務(wù)，績效評估工作要突出反映人民生活水平的變化和政府服務(wù)能力的高低，并以此引導(dǎo)政府工作向提高人民生活質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。在我國，“為人民服務(wù)”是黨和政府的根本宗旨，但由于傳統(tǒng)觀念的影響、體制上的原因等，理論上的共識并沒有轉(zhuǎn)化為政府部門和行政人員的自覺行動(dòng)。他們習(xí)慣了自己的“壟斷性”——公共產(chǎn)品只能由政府來生產(chǎn)，政府對公眾采取強(qiáng)制措施，如治安管制、市場稽查等。

三、政府績效評估的公眾滿意導(dǎo)向

針對政府績效評估價(jià)值導(dǎo)向上存在的問題，當(dāng)前我國需立足國情，在重視績效指標(biāo)體系等“硬件”建設(shè)基礎(chǔ)上，更要重視價(jià)值導(dǎo)向等“軟件”建設(shè)。當(dāng)前，政府績效評估有可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向、有限政府導(dǎo)向、效益標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)評估導(dǎo)向等等，但歸根到底符合我國國情的現(xiàn)實(shí)選擇是以人為本、公眾滿意的價(jià)值導(dǎo)向。

公眾滿意導(dǎo)向在政府績效評估機(jī)制構(gòu)建中，是一個(gè)根本性的價(jià)值要求，應(yīng)當(dāng)貫穿于政府績效評估的主體、目標(biāo)、內(nèi)容、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等每一個(gè)環(huán)節(jié)。即該原則要求在構(gòu)建政府績效評估機(jī)制時(shí)，應(yīng)將公眾滿意精神貫穿于績效評估機(jī)制本身，以此為標(biāo)準(zhǔn)選擇機(jī)制構(gòu)建的各要素及確定其使用方式。

公眾滿意導(dǎo)向要求政府實(shí)行“站在公民的立場思考”的制度，將公眾視為政府最寶貴的“資產(chǎn)”，妥善對待，將公眾的滿意視為政府終極目標(biāo)。筆者認(rèn)為公眾滿意導(dǎo)向下的政府績效評估是指政府和行政人員站在公眾的立場上，以追求公眾的滿意為基本目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的評估方法、指標(biāo)和程序，對政府一定時(shí)期內(nèi)的業(yè)績做出綜合評判的過程。

堅(jiān)持以公眾滿意為導(dǎo)向開展政府績效評估活動(dòng)，能獲取事半功倍的效果，不僅提高了政府績效，公眾滿意度也得到顯著提升。除此之外，還使得政府績效提高與公眾滿意度提升之間的關(guān)系步入良性循環(huán)軌道，兩者互相依賴，互相促進(jìn)。

具體來看，公眾滿意理念對政府績效評估的內(nèi)在要求如下：

(一)評估主體“多元化”凸顯“公眾滿意”導(dǎo)向

公眾滿意理念下的政府開展績效評估活動(dòng)，評估主體必須多元化，將上級部門、同級機(jī)關(guān)、下屬部門以及社會團(tuán)體、公眾的方方面面評估綜合起來。其中，公眾是評價(jià)政府績效最具權(quán)威的評估群體，故要將公眾對政府的滿意度放在最重要的位置，真正體現(xiàn)公共責(zé)任的理念。

(二)績效目標(biāo)應(yīng)以“結(jié)果為本”體現(xiàn)“公眾滿意”導(dǎo)向

公眾滿意為導(dǎo)向的政府績效評估要求從公眾的角度審視公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和服務(wù)意識，實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為本的控制。“結(jié)果為本”要求政府績效評估擺脫程序、規(guī)則和過程的束縛，轉(zhuǎn)而更多關(guān)注目標(biāo)、使命和結(jié)果。政府應(yīng)向公眾做出承諾，政府管理工作將以公眾為中心，以公眾的需要為導(dǎo)向，傾聽公

眾的聲音，按照公眾的要求提供服務(wù)。這些承諾內(nèi)容就是政府以“結(jié)果為本”的具體績效目標(biāo)，凸顯出“公眾至上”的鮮明理念，并以公眾滿意度作為其結(jié)果測定的終極標(biāo)準(zhǔn)。

(三)“公開、透明”的績效評估原則應(yīng)以“公眾滿意”為出發(fā)點(diǎn)和歸屬

以公眾滿意為導(dǎo)向的政府績效評估要求堅(jiān)持“公開、透明”原則，并始終以“公眾滿意”為出發(fā)點(diǎn)和歸屬。長期以來我國政府信息帶有很大的神秘性，處于弱勢的公眾只能單方面接受政府提供的信息，公眾需求往往無法得到及時(shí)回應(yīng)?！肮_、透明”的績效評估原則有利于改變這種狀態(tài)，它要求政府把評估的內(nèi)容、方式、程序、結(jié)果等通過媒體主動(dòng)向社會公布，始終做到信息公開，接受各方面的監(jiān)督。

此外，以公眾滿意為導(dǎo)向的政府績效評估要求具有多元的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。如不僅要在經(jīng)濟(jì)效率上評估，更要在社會效益和政治效益上評估，看其能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，能否確保政治穩(wěn)定和維護(hù)社會公平。同時(shí)，以公眾滿意為導(dǎo)向開展政府績效評估，要求采用綜合的、科學(xué)的評估工具和方法。如評估指標(biāo)既要有數(shù)量指標(biāo)，也要有行為指標(biāo)；評估方法既要有定性分析，又要有定量評估。

四、實(shí)現(xiàn)公眾滿意導(dǎo)向的政府績效評估的創(chuàng)新路徑

當(dāng)前，我國政府必須積極轉(zhuǎn)變思想文化觀念，確立公眾滿意的評估導(dǎo)向，使政府績效評估工作更加有效，具體的創(chuàng)新路徑有：

(一)評估政府績效應(yīng)堅(jiān)持以公眾滿意為導(dǎo)向

對政府來說，樹立正確的績效觀是解決當(dāng)前政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部存在一些突出問題的需要。正確的績效觀應(yīng)以公眾滿意為原則，因此評價(jià)政府績效的參照系是社會和公眾，而不是政府及其行政人員。追求高績效、高服務(wù)品質(zhì)的政府都應(yīng)該視公眾為自己的服務(wù)對象，即樹立公眾導(dǎo)向，而非傳統(tǒng)的“管理”和“統(tǒng)治”導(dǎo)向。當(dāng)前我國正處于行政改革時(shí)期，政府官員應(yīng)當(dāng)努力改革官僚習(xí)氣影響下的行為模式，建立服務(wù)觀念下的公眾導(dǎo)向，對公眾需求和意見作出積極回應(yīng)。針對績效評估，要逐步減弱其政治性，強(qiáng)調(diào)管理性及其對績效改進(jìn)的促進(jìn)功效，在此之上實(shí)現(xiàn)對績效評估過程和方法的改進(jìn)。

(二)培育和改進(jìn)政府績效文化

行政人員能否形成績效評估的共識、認(rèn)同評估制度并自覺地樹立起服務(wù)意識，對維持績效評估工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性十分關(guān)鍵。而績效評估被行政人員接受的程度，跟行政機(jī)關(guān)是否擁有良好的政府績效文化有關(guān)。因此培育和改進(jìn)政府績效文化是一種激發(fā)行政人員實(shí)施績效評估主動(dòng)性的好方法。故需加強(qiáng)新公共管理理念的研究和引入，用“新公共管理理念”沖擊原有的“行政理念”，結(jié)合我國實(shí)際，創(chuàng)造新的政府評估“績效文化”，營造出必要的績效環(huán)境，以適應(yīng)公眾滿意導(dǎo)向下政府績效評估體制的建立。

(三)深入開展政府績效評估工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳教育

我國要加強(qiáng)對績效評估的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳教育，使以公眾滿意為導(dǎo)向的政府績效評估模式深入政府、家庭、學(xué)校等，讓全社會充分意識到其重要意義和作用。首當(dāng)其沖要讓實(shí)施政府績效評估的根本目的深入人心，不是為了處罰某些政府部門或行政官員，而是為了提高政府績效和管理水平，增強(qiáng)政府存在的合法性。其次，要讓全社會明白，政府績效評估不僅與普通百姓的生活息息相關(guān)，更與我國的發(fā)展大局密切相聯(lián)。

總之，加強(qiáng)政府績效評估是現(xiàn)實(shí)的迫切要求，適逢我國政府處于職能轉(zhuǎn)變，機(jī)制創(chuàng)新的有利條件下，我國政府必須積極轉(zhuǎn)變觀念，樹立公眾滿意的績效評估價(jià)值導(dǎo)向，循序漸進(jìn)，最終走出一條適合中國特色的政府績效評估道路。