葉林蔭

一、資源節(jié)約型社會與耕地拋荒

在改革開放的30年中，我國經(jīng)濟取得巨大的成就，同時也付出了沉重的資源和環(huán)境代價。資源大量消耗、生態(tài)環(huán)境破壞與經(jīng)濟建設(shè)之間的矛盾越來越突出。黨的十六屆五中全會把建設(shè)資源節(jié)約型社會作為我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，納入“十一五”規(guī)劃，并著重強調(diào)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加大環(huán)保力度，切實保護好自然生態(tài)。這是貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，樹立科學發(fā)展觀的具體落實和體現(xiàn)，具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。所謂“節(jié)約型社會”，是指將節(jié)約的理念貫穿于生產(chǎn)、流通、消費和社會生活的各個領(lǐng)域，從根本上改變傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式，最大限度地節(jié)約資源，提高資源利用效率，以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本，獲得盡可能大的經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地，是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)作用。不可再生的稀缺屬性，使耕地顯得彌足珍貴，大力保護好有限的耕地已成為當今世界人類的共識。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展尤其是城市化進程的推進，大量農(nóng)業(yè)勞動力涌進城市，農(nóng)村耕地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。近年來，全國各地普遍出現(xiàn)農(nóng)地拋荒現(xiàn)象，拋荒面積逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，2000—2005年期間，全國的耕地面積呈下降態(tài)勢，從2000年13828.31萬公頃逐年下降至2005年的12208.27萬公頃。2000年，安徽省土地拋荒面積占總承包面積的1.2％，河北省季節(jié)性拋荒面積占耕地面積的4％左右；2001年，浙江省2505萬畝耕地中0.2％—0.5％被常年撂荒。

從20世紀90年代中期開始，拋荒現(xiàn)象在全國普遍出現(xiàn)，雖然國家采取了取消農(nóng)業(yè)稅等措施增加了農(nóng)民種地的積極性，但是耕地拋荒現(xiàn)象仍沒有很大的改觀。經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快了耕地拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)，而耕地拋荒問題的解決同樣也是構(gòu)建資源節(jié)約型社會和實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一個重大課題。

二、耕地拋荒形成的原因

農(nóng)村普遍出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象是經(jīng)濟發(fā)展過程中各種層次問題的綜合反映，但總結(jié)當前農(nóng)村拋荒現(xiàn)象，無非主要有以下幾個方面的原因：

(一)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高

農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本過高，收益低。主要表現(xiàn)是：第一，風險成本高。天氣的干旱或澇害是不確定的，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件落后，抵御天災的能力差，農(nóng)民基本上是靠天吃飯，只要一遇洪澇災害，農(nóng)民就會入不敷出。第二，生產(chǎn)成本過高。近年來農(nóng)產(chǎn)品價格雖在提高，但同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格也以同樣的速度在上漲，有時后者的價格上升的速度更快，加以近年來糧棉出現(xiàn)了階段性過剩，價格下滑，國家的保護價又失敗，使得農(nóng)民種糧幾乎無利可圖，窮則思變，只好尋找其他謀生道路。第三，農(nóng)民自身的當前開支和預期支出增加。雖然農(nóng)民自身的收入上不去，但是子女教育、醫(yī)療等一些當前或預期的開銷增加過多。第四，機會成本增大。農(nóng)民如果把他的生產(chǎn)資料投入到其他地方去，如自己充當勞動力到外地打工，1年也能賺到10000元左右純收入。打工雖然也存在風險，但起碼存在能獲得較高收入的可能。農(nóng)民作為社會中的經(jīng)濟人，也知道追求效益的最大化。種田耕地成本過高，必然使得部分農(nóng)民視土地為“負擔”。第五，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身收益低。長期以來工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在價格剪刀差及產(chǎn)業(yè)利潤率比差。另外，近年來農(nóng)產(chǎn)品又出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性、階段性和低水平過剩，且農(nóng)產(chǎn)品價格相對偏低并持續(xù)下跌。加劇了農(nóng)業(yè)的市場風險。當今農(nóng)村還流傳著“外出務(wù)工，活錢活用；在家務(wù)農(nóng)，一輩子受窮”的說法，道出了耕地拋荒的原因?？傊N田成本高，收益低，直接影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，這是耕地拋荒最根本的原因。

(二)城市化進程的推進，使農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移

城市化進程使城市規(guī)模擴大，需要更多的勞動力轉(zhuǎn)向城市。另外隨著農(nóng)村改革深入和經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，大量農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，以便獲得更大的經(jīng)濟效益。農(nóng)村勞動力的大量外流，導致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴重缺乏，且外出勞動力絕大部分為青壯勞力，留下老弱病殘，致使大量耕地無人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。

(三)耕地流轉(zhuǎn)制度不完善

目前，多數(shù)地方耕地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)、無序、零散的狀態(tài)，由此引起的糾紛呈上升勢頭。隨著生老病死、升學、當兵、就業(yè)、遷徙等，人口不斷發(fā)生變化，農(nóng)戶有的有田種不了、有的無田種，這就會引起田多的農(nóng)民自行撂荒一部分。其次，土地承包到戶時，大多是好田差田分攤搭配的，現(xiàn)在一些差田往往被拋荒。另外農(nóng)業(yè)比較效益差，土地使用權(quán)的有效需求不足，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)買方市場，個別地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛。耕地流轉(zhuǎn)機制不健全觖乏靈活性，可操作性不強，缺乏政策引導、制度規(guī)范和法律保障，農(nóng)民思想顧慮比較多。而在已經(jīng)承包出去的土地的管理工作中，基層鄉(xiāng)村干部缺乏力度，存在畏難情緒，沒有做深入細致的思想工作，致使部分耕地拋荒。

(四)農(nóng)民法制觀念不強和基層干部監(jiān)管不力

一方面，作為承包方的農(nóng)民缺乏合同意識，“30年不變”的政策保護了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，但卻淡化了集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民承包土地履行義務(wù)的約束。一些不愿意承包或外出打工的農(nóng)民既不退包、也不流轉(zhuǎn)，甚至棄田而去，而且不履行繳納稅費等義務(wù)，隨意棄耕、拋荒，不拿合同當回事，卻沒有相應(yīng)的懲罰的政策和法規(guī)；另一方面，一些基層組織及其干部對做好農(nóng)業(yè)承包合同管理工作認識不夠，監(jiān)管不力或沒有做到規(guī)范管理，不能及早發(fā)現(xiàn)和解決問題，等到拋荒地形成后才去處理，工作既困難又被動。

三、解決耕地拋荒的對策

要從根本上解決土地拋荒，必須針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新特點，多措并舉綜合治理，既要深化農(nóng)業(yè)內(nèi)部改革，更要改革現(xiàn)行的土地制度，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新的活力，調(diào)動和保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

(一)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程

要大力引導農(nóng)民更新觀念，提高素質(zhì)，改變傳統(tǒng)、粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式。以市場為導向，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化和生態(tài)發(fā)展的要求，依靠科技進步，改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，增強市場競爭力，提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)到以質(zhì)量和效益為中心的軌道上來。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中要結(jié)合當?shù)貙嶋H，把各地的資源優(yōu)勢和市場需求結(jié)合起來，依托自身優(yōu)勢培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，建立“風險共擔、利益互補”機制，使農(nóng)業(yè)能夠分享加工、流通環(huán)節(jié)利潤，有效地避免和減少市場風險，增加農(nóng)業(yè)效益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

(二)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件提高綜合生產(chǎn)能力

要切實搞好以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革管

理體制，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理和保護力度，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇旱能灌、遇澇能排。要采取綜合治理措施，提高耕地質(zhì)量，改造中低產(chǎn)田，提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)水平。大力推進農(nóng)業(yè)小型機械化，提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)營規(guī)模，增加勞動收入，減輕勞動強度。通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，不斷提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力，減少農(nóng)業(yè)自然風險，降低生產(chǎn)成本，增強農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。

(三)強化土地承包管理，加快土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營步伐

各級政府及集體經(jīng)濟組織，要充分發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的引導和管理作用，積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效途徑，盡快制定和完善土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，促進土地流轉(zhuǎn)健康、有序進行。各地要從實際出發(fā)，針對土地拋荒的具體情況制定土地流轉(zhuǎn)的辦法和措施，一是妥善處理好勞力外出和人口、勞力、土地等變化形成的人地矛盾問題，認真做好余缺田調(diào)劑工作，將土地轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種，或通過“小調(diào)整”在取得村民一致意見后，村集體經(jīng)濟組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。二是對自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回，高榜田、水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟林基地，低洼田、水浸田，可開發(fā)成漁池基地，再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。三是將分散的拋荒田通過與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式，盡可能集中連片，由村集體組織統(tǒng)一整治后進行招標承包。四是允許土地流轉(zhuǎn)對象、形式多樣化，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式進行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵基層干部、種田能手、科技人員領(lǐng)銜承包興辦小農(nóng)場，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。五是各地可根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應(yīng)負的責任，具體研究制定適當?shù)慕?jīng)濟處罰辦法，促使承包方保護耕地資源，制止土地拋荒現(xiàn)象的蔓延。在土地健康、有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，強化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的管理，制定相關(guān)措施，發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營。

(四)改進和完善農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度

在法律上把農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，同時把“賦予農(nóng)民長期和穩(wěn)定的土地使用權(quán)”作為立法的前提和基礎(chǔ)，給予保護，做到農(nóng)民的土地使用權(quán)神圣不可侵犯。土地使用權(quán)的內(nèi)涵包括經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等各種權(quán)利。這些權(quán)利在立法時應(yīng)界定清楚，形成法律依據(jù)。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，同時制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民在遵守《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的規(guī)定下，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并建立健全土地信托制度，以遏制土地拋荒現(xiàn)象。