朱中原

1月4日，國務院總理溫家寶在國家科技領導小組會上進行了題為《百年大計教育為本》的講話，強調(diào)了制訂《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)的重要性，并提出：中國應辦出具有中國特色、中國風格、中國氣派的現(xiàn)代化教育。

這一講話廣受關注。研究制定《規(guī)劃綱要》，是本屆政府規(guī)劃的一件大事。據(jù)悉，《規(guī)劃綱要》的編制工作自2008年8月通過“制定工作方案”。《綱要》內(nèi)容全面，涵蓋教育體制改革、民辦教育改革、學前教育改革、研究生教育改革、義務教育改革、高考制度改革、教育公平、招生制度改革、教育投入保障機制改革等各個方面，是有史以來中國第一個內(nèi)容最為全面、涵蓋面最廣、參與人數(shù)最多、征求意見最為廣泛的教育規(guī)劃綱要，被認為是‘指導教育改革和發(fā)展的綱領性文件”。

據(jù)了解，《綱要》目前正廣泛征求社會公眾意見，這一階段將持續(xù)到2月底。為使《綱要》體現(xiàn)其戰(zhàn)略指導意義和實際操作價值，教育部已將全國100位專家列為《綱要》咨詢團顧問。

輿論認為，《綱要》的出臺，將開啟中國新一輪的教改新政。北京觀察人士指出，《綱要》的出臺過程及實施效果，將在很大程度上考驗中國政府高層在教育改革上的施政膽略；對于飽受金融危機沖擊、就業(yè)形勢陷入困局的中國政府和公眾來說，或?qū)⑹且粍娦尼槨?/p>

新政曙光?

“現(xiàn)在說準的意見能被接受多少，還為時尚早，但征求意見絕對不是在走過場?！薄兑?guī)劃綱要》調(diào)研組組長、教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進表示。

教育部原新聞發(fā)言人王旭明如此評價這個《綱要》：“有史以來第一次全面地公開?！?993年，中國也起草了一個教育規(guī)劃綱要，在他的印象中當時是在完全封閉的狀態(tài)下出臺的，“政府在公開、民主方面邁進了一大步”。

北京理工大學教授、規(guī)劃綱要課題組專家楊東平則用了“里程碑式的進步”這一術語來評價這次規(guī)劃綱要的起草?！皼Q策科學化，民主化，這是教育行政改革的一個非?；镜姆结??！睏顤|平說，“我相信公眾參與教育改革的積極性是非常高的，因為教育問題關系到每個家庭。要提高參與的實效，除了公示、公告，還應該就每一個重大問題召開討論會、辯論會、聽證會，進行民意調(diào)查等等，建立真正使不同的意見能夠展開，能夠使大家看到這個政策辯論的過程?！睏顤|平還表示，“原來的題目叫《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃》，‘改革二字是溫總理親自加上去的。且‘改革在前，發(fā)展在后?！焙茱@然，《綱要》更突出了“改革”色彩。

“新一輪改革更多地是朝著個性化的教育發(fā)展?！苯逃烤V要工作小組辦公室總體戰(zhàn)略組成員、國家教育發(fā)展研究中心副主任韓民表示。他認為此次改革的核心就在于要將教育改革與教育觀念改革結合起來。“改革最基本的前提就是觀念要改革。辦學的人、學校的領導、教師包括家長乃至整個社會教育觀念都要有一個根本的變化，教育到底是一個什么東西呢?教育最核心的內(nèi)容就是提高人的能力?！?/p>

但民間對即將出臺的《綱要》期許卻并不那么高?！拔页种斏鳂酚^態(tài)度?！毙沛诮逃瘓F董事長、著名民辦教育家信力健對記者說。他認為《綱要》起草專家對之評價甚高自是理所當然，但容易自說自話，能否取得預期效果，現(xiàn)在判斷為時尚早。

“可能有關部門的許多人已經(jīng)意識到這些問題了，但真正要落實卻是一個長期的過程，因為還牽涉其他許多層面的問題，教育改革本身是一個配套改革的過程，如果行政管理體制、政府機制等許多問題沒有理順，那么，教改可能會遭遇強大的阻力?！毙帕Ρ究浾咧毖?。

素有“大炮委員”、“大炮校長”之稱的中科大原校長、全國政協(xié)委員、中科院院士朱清時電是此次《綱要》100名咨詢專家之一?！坝捎谀壳吧形匆姷健毒V要》全文，故還不便對其進行全面的評價?！彼硎荆舜巍毒V要》應值得期許，但中國的教育問題涉及方方面面，非短期所能解決。

經(jīng)濟學家茅于軾一向關注教育問題，他在電話中向記者表示：“中國的教育問題實在是太嚴重了。這個綱要，一定要將政治和教育分開，不能將《綱要》搞成了一個政治宣傳?！?/p>

去行政化與行政化回潮

教育改革在我國起步較早，卻進展遲緩。

從1985年到現(xiàn)在，大大小小的改革就有數(shù)十次之多。其中，早在1998年教育部就出臺了一個《面向21世紀教育振興行動計劃》?！皫缀跛械膯栴}都在這個行動計劃中體現(xiàn)了。目標雖然宏大，然而，直到現(xiàn)在為止，其中所提到的問題被解決的尚不及1/10?！毙帕”硎尽?/p>

20多年后的今天，1980年代所存在的問題不但未能解決，反而越積越多、愈演愈烈。究竟是改革方向出了問題，還是改革不徹底，或是改革本身就是問題?人們期望在此次《規(guī)劃綱要》中找到答案。

1984年10月，中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》。第二年5月即頒發(fā)《中共中央關于教育體制改革的決定》，提出中國教育改革的基本方向：即去行政化，擴大辦學自主權、兼顧公平，等等?？梢哉f，中國教育改革經(jīng)歷了去行政化與行政化回潮的波折。

“23年過去了，現(xiàn)在不僅沒有放權，而且統(tǒng)管得越來越死，直屬大學從原來的23所擴大到現(xiàn)在的76所，制定的各類教育工程越來越多，幾乎完全以計劃經(jīng)濟思維指導全國的教育工作。這種大一統(tǒng)的教育體制，幾乎壟斷了一切教育資源，把持著一切教育的決策與管理權，嚴重挫傷了大學的積極性和創(chuàng)造性，已經(jīng)到了非改不可的地步了。”武漢大學原校長劉道玉憤怒地表示。

總體地看，從80年代到90年代，中國教育改革走了兩條路線：一條路線是20世紀80年代中期以后，改革高等學校管理體制，實行黨政分開，試行“校長負責制”。全國有200余所高校進行試點。1998年頒布《高等教育法》，明確規(guī)定公辦高校實行“黨委領導下的校長負責制”。1999年，中央對9所高校設立“副部級”行政級別，成為高校行政化回潮的一個重要標志。這樣，教育改革又回到了行政主導的軌道。

另一條路線是從90年代中期開始，與國務院機構改革同步，實行高等學校下放、調(diào)整、合并、共建的改革，建立了中央和省兩級辦學、分級管理、以省為主的高等教育管理體制。

其主要表現(xiàn)是，從1998年到2000年，教育部、財政部、原國家計委等有關部門存各地的配合下對國務院部門(單位)所屬學校集中進行了三次大的調(diào)整，大部分實行中央與地方共建、以地方管理為主。

其中，2000年是自1992年高教管理體制改革以來改革力度最大、調(diào)整學校最多的一年。在這一年進行了第三次國務院部門(單位)所屬學校管理體制改革。原來由62個國務院部門(單位)管理367所普通高校，現(xiàn)在變?yōu)橛?0余個部門(單位)管理120所左右。其中，由教育部直接管理71所，其他少數(shù)部門管理50所左右。

盡管這一改革從宏觀上破除了中央政府“部門辦學”的體制。然而，政府對于高?！敖y(tǒng)得過死”的局面并未改善，無論是歸屬教育部還是省教育廳，高等學校都有一個事無巨細、越俎代庖的“婆婆”，教育行政化、官本位現(xiàn)象越來越嚴重。

而且，這種分級財政負擔的高教管理體制，盡管在一定程度上減輕了國家的教育財政負擔，卻使得地方高校與地方政府之間形成了某種“親密”的行政依附關系，從而將高校建設與地方官員政績工程拴在了一條繩上，組成了一個利益鏈條。這是導致高校領導與地方官員權力共謀的一個重要因素。

“中國大學越來越像官場!”這是中科大原校長朱清時對當今教育體制的判斷。朱清時坦言，“現(xiàn)在領導的核心力量不斷加強，他們最容易做的事情就是用行政權力來干預定職稱和分經(jīng)費，這時候大家發(fā)現(xiàn)，原來權力還有這么大的作用。而且如果學術優(yōu)先的話，可能你奮斗一輩子也不一定能爬到頂上，你要當個官兒，有權力就可以指揮這些?！闭蛉绱?，卸任之際，朱清時在接受記者訪談時說：“做校長10年，我為科大作的最大貢獻，不是做了什么，而是沒有做什么?！?/p>

沒有做什么呢?朱清時說：“科大沒有大規(guī)模擴招，也沒有建新園區(qū)。當初地方要建大學城，首先就希望科大帶個頭。我當初的思想就是不能讓學校折騰。”

中科大在教育體制改革上的確值得稱道。2004年中科大進行機構改革，機關有48個處級崗位公開競聘，沒有出現(xiàn)一些地方幾十人爭一個處長的“火爆”場面。正如有人稱，在中科大，“當官”做管理就意味著奉獻，意味著服務，意味著辛苦，意味著可能失去單純當教授做研究的自由和清閑。

問責教育部門

在這場將近30年的教育改革過程中，教育部門始終是一個決策者和執(zhí)行者，扮演著中國教育改革的主角。從教育產(chǎn)業(yè)化到大學擴招，從大學學費漲價到英語四六級考試，從教學督察到近幾年掀起的教學評估運動，教育部門從始至終都在扮演著一個行政干預的角色。因此，教育部也是一個是非不斷的部委，民眾對教育問題的批判矛頭，幾乎都對準了教育部門的集權行為與行政干預。

尤其是去年汶川地震發(fā)生期間，大面積校舍的倒塌更引發(fā)了公眾對教育行政主管部門的聲討。盡管一些聲音難免有情緒性和非理性的成分，但是，如果沒有教育行政主管部門的不作為和亂作為，來自公眾的聲討就不會這么強烈。近年一個不容忽視的問題是，政府權力部門對公權力的濫用，損害了教育公平，加大了社會結構和社會階層的分化，助燃了中國大地上強烈的民粹主義情緒，使下層民眾與上層精英之間的隔閡越來越深。

武漢大學原校長劉道玉對于教育部門的批判更是毫不留情：“我國1985年制定了《義務教育法》，但直到2006年秋才宣布免除農(nóng)村學生學雜費，2007年免除城市學生學雜費。也就是說，自1985年到2006年我們搞的是假義務教育，是學生家長埋單，政府落得義務教育的好名聲。按照法律，那85％的學生家長要起訴教育部，因為2006年前的20年中沒有支付學生的學費。這本來是一個眾所周知的問題，可是上上下下搞了20年的檢查評估，居然沒有人提出質(zhì)疑，這不是愚昧又是什么?”

“30年的實踐證明，改革要從教育部改起，重新定位教育部的機構設置、編制和職能。”劉道玉說，“應該在中央的領導下，成立一個教育改革指導小組，邀請國內(nèi)外開明的、思想前衛(wèi)的教育學家和有志于教育改革的人士參加。這樣，這個《綱要》才能取得實際效果?！?/p>

“這次《綱要》的出臺很可喜，但教育部一定要放權，管得越少越好?！泵┯谳Y也對記者如此表示。

行政權力影子下的產(chǎn)業(yè)化

隨著《綱要》的出臺，“教育新政”將開啟大幕，然而就業(yè)的寒冬并未過去。近日召開的2009年全國高等教育招生計劃工作會議透露，2009年全國普通高校本?？普猩媱澃才?29萬人，比2008年增長4％。盡管2009年高校招生計劃的增幅比上一年有所放緩，但就業(yè)形勢的嚴峻性卻勝過2008年。

仔細考量，金融危機對就業(yè)形勢的影響只是一個較為直接的原因。事實上，多年來高度行政主導和權力壟斷下的教育產(chǎn)業(yè)化運動，才是導致大學生就業(yè)形勢日趨嚴峻的根本動因。專家指出，“如果《綱要》不對此問題進行清醒的認識和對策研究，中國教育可能仍然會在原地徘徊?！?/p>

關于教育產(chǎn)業(yè)化，教育部在1990年代和2003年之后的立場截然分明。2003年以后教育部明確反對產(chǎn)業(yè)化。

“教育部雖然明確反對教育產(chǎn)業(yè)化，但問題是很多人并沒有搞清中國教育產(chǎn)業(yè)化之根源?！毙帕≌f，“中國的教育產(chǎn)業(yè)化，實際上恰恰是與教育的高度行政化和權力化相聯(lián)系的?，F(xiàn)在許多地方政府本身就是一個公司，已經(jīng)是高度產(chǎn)業(yè)化了。但這種高度產(chǎn)業(yè)化又恰恰是一種非市場化的傾向，是與高度行政化和壟斷化相結合的。我覺得真正的市場化，應該是形成所謂的買方市場，即由學生和家長來選擇學校和教師，而不是由教育行政部門和官員來選擇。而我們現(xiàn)在的教育，恰恰是由教育主管部門和官員來選擇的，這是與市場化原則相背離的?！?/p>

但另一個問題在于，很多人反對教育產(chǎn)業(yè)化，也一并反對教育市場化，將產(chǎn)業(yè)化混同于市場化。這造成了一種誤區(qū)。從經(jīng)濟學角度說，產(chǎn)業(yè)化本質(zhì)是贏利的，而市場化并不一定要贏利。市場化僅僅是資源配置方面的非行政手段，因此，公益性的產(chǎn)品也有可以市場化的環(huán)節(jié)。

“公益性質(zhì)的事業(yè)也同樣可以引人市場化的資源配置方式，但是前提是要確保其公益性質(zhì)不變?？雌饋懋a(chǎn)業(yè)化和行政化是對立的，但實際上產(chǎn)業(yè)化的背后恰恰是高度行政化的驅(qū)使?！北本┖娇蘸教齑髮W原校長、全國政協(xié)委員沈士團表示。

很顯然，中國的教育改革，恰恰是產(chǎn)業(yè)化和行政化走得過頭，而唯獨沒有走上真正的市場化道路。

因此，溫家寶總理指出，教育方針等，屬于國家行為，應該由國家負責；具體到每個學校如何辦好，還是應該由學校負責、校長負責。

專家指出，破除教育壟斷，制約行政權力的濫用，引入市場化的競爭機制，改變政府包攬過多、權力過于集中的弊端，確立大學法人治理結構，恢復大學的自主性，建立教育本位、學術本位的價值和管理制度，應是此次《規(guī)劃綱要》的核心所在。