尹桂妹

[摘要]從我國目前公共預(yù)算管理所暴露出的問題可以看出我們與陽光財政的目標(biāo)還有一段距離。針對這些問題，提出幾個對策建議，以期實現(xiàn)公共預(yù)算資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]陽光財政 公共預(yù)算

中圖分類號：TP2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-7597（2009）0110167-01

“陽光財政”的提法已經(jīng)有幾年了，人們一直對此充滿期待，但是到目前為止，我國財政尚未處于“陽光”之下?！肮苤懈Q豹，可見一斑”。從近幾年“審計風(fēng)暴”每“審”必中的高效，從其中所暴露的問題，我們就可以發(fā)現(xiàn)，“陽光財政”仍是一個夢想。

通過對這幾年審計工作報告的分析，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，那就是歷年所披露的問題大都具有相同的性質(zhì)或特征：主要包括預(yù)算編制不夠真實和準(zhǔn)確、預(yù)算調(diào)整隨意性強(qiáng)、虛報多領(lǐng)預(yù)算性資金、設(shè)置“賬外賬”和“小金庫”、某些重要項目的立法程序不完整等等，只不過是存在問題的部門和具體細(xì)節(jié)有所差異罷了。同時，目前我國的財政監(jiān)督審計大都是事后的合規(guī)性審查，即使發(fā)現(xiàn)問題并及時整改，某些損失也早已形成，有“亡羊補(bǔ)牢”的意味。古人云：防患于未然，從這個意義上說，通過有效的制度設(shè)計，依靠事前和事中的實時監(jiān)控，實現(xiàn)預(yù)算的動態(tài)管理，最大程度上達(dá)到預(yù)算資源的合理配置。

一、公共預(yù)算管理中存在的問題

考察我國預(yù)算管理的整個過程可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

首先公共預(yù)算報告提供的信息不精細(xì)、不準(zhǔn)確。預(yù)算報告上公布的財政信息通常是籠統(tǒng)的數(shù)字，缺乏明細(xì)資料，而財政活動的實質(zhì)必須通過它的細(xì)節(jié)來顯現(xiàn)。比如，一筆“基本建設(shè)支出”的具體內(nèi)容可以是一個豪華的辦公樓，也可以是若干鄉(xiāng)村小學(xué)的教學(xué)樓。由于具體內(nèi)容的不同，其意義也會不同，但這種不同會在“基本建設(shè)支出”這樣一個籠統(tǒng)的詞匯中消失，這樣，我們就無法看清公共財政的本質(zhì)，即讓一個國家的公民花最少的錢獲得最好的政府服務(wù)。相比之下，公司的財務(wù)報表“晃一眼就能看出問題在哪里”。原因在于：企業(yè)會計資料詳盡，而政府會計科目雖然分為類、款、項、目、節(jié)五個層次，但預(yù)算報告通常只反映到“類”，部分反映到“款”，更具體的信息很少或者幾乎沒有反映，這就是問題所在。預(yù)算報告的不準(zhǔn)確可以從連年上漲的“預(yù)算偏離度”上看出端倪：2000-2007 年在財政部編制的預(yù)算草案中，全國財政收入預(yù)算增長分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%、12%、15%，而實際增長達(dá)17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%、24.4%、32.4%。

其次，人大預(yù)算審查監(jiān)督的蒼白無力。按照我國的憲法和預(yù)算法，各級人民代表大會是最重要的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府預(yù)算未經(jīng)人大通過不得執(zhí)行。但實際上，人大很難發(fā)揮有效監(jiān)督：第一，預(yù)算報告“看不懂”。盡管政府給人大作的預(yù)算報告是公開的，但具體的預(yù)算文本是機(jī)密，不發(fā)給代表，有的只給代表團(tuán)長掌握，代表只能借看。并且，全國人大總共才開十來天會，中間還要休息，還要審議一些重要的法律、產(chǎn)生政府人選、聽取并通過政府工作報告，花在預(yù)算上的時間很少。所以有人形容政府預(yù)算報告似“天書”，代表們直呼看不懂?？炊伎床欢握劚O(jiān)督？第二，退一步說，即使人大代表看懂了財政預(yù)算報告，未必監(jiān)督得了資金的有效運轉(zhuǎn)。目前政府出爐的預(yù)算報告，總體是粗線條的，要么設(shè)置不合理，要么沒有具體的部門預(yù)算，這樣，財政資金花費彈性空間比較大，如果花銷的具體指向不明確，人大也將無從監(jiān)督。

二、公共預(yù)算管理對策

通過以上分析，科學(xué)詳細(xì)地編制預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管、嚴(yán)格資金去向是當(dāng)前我國公共預(yù)算管理的應(yīng)循之道。

（一）提高預(yù)算報告的編制的準(zhǔn)確化、具體化、科學(xué)化水平。針對我國當(dāng)前預(yù)算粗糙問題，相關(guān)部門應(yīng)將各項數(shù)據(jù)明確詳盡地顯示在預(yù)算報告中，在范圍上應(yīng)包括人民共有、委托政府進(jìn)行管理的所有資金；在具體性上，除了依法界定的機(jī)密之外，應(yīng)反映類、款、項、目、節(jié)各個層次的信息。只有保證預(yù)算報告的足夠精細(xì)化，大家才能看出問題并參與討論。同時，還要通過分析總結(jié)上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，找出影響本期預(yù)算的各種因素，客觀分析本年度國家計劃對預(yù)算的要求、本年度國家有關(guān)政策對預(yù)算的影響，對未來年度的政策目標(biāo)進(jìn)行仔細(xì)研究與評估，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，把預(yù)算收支建立在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上。

（二）組建專業(yè)人士構(gòu)成的人大預(yù)算委員會，并實行實時控制。獲得批準(zhǔn)的預(yù)算為實際運行確立了控制標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算實施過程中，針對一些偏離標(biāo)準(zhǔn)的地方，可以采取如下控制方法：預(yù)防性控制，過程控制，反饋控制。預(yù)防性控制是指為了防止違反標(biāo)準(zhǔn)的行為，政府建立一些特殊的程序，來對價格超出規(guī)定限額的購買活動進(jìn)行審議，當(dāng)財政資金緊張時，這個限額標(biāo)準(zhǔn)也會相應(yīng)降低。在形成購買活動之前，由預(yù)算委員會再通過特殊的事前審計來確保這種支出的恰當(dāng)性。過程控制，就是當(dāng)實際支出和預(yù)算支出的差異超出一定水平之后，設(shè)定程序，使得差異反應(yīng)報告自動對一些特定賬戶發(fā)布停止支付的命令。反饋控制，是將財政年度內(nèi)的預(yù)算支出和實際支出進(jìn)行比較，作為下一年預(yù)算制定審計等的依據(jù)。值得關(guān)注的是，在公共預(yù)算制度的改革進(jìn)程中，深圳走在全國前列，目前該市人大預(yù)算委委員共14名，包括來自會計界、金融界、研究機(jī)構(gòu)及審計部門等界別的財經(jīng)專業(yè)人士，對政府預(yù)算結(jié)構(gòu)都有著深入了解。其中更包括5名人大常委委員，使得預(yù)算委的審查意見能夠?qū)ΤＮ瘺Q策發(fā)揮直接影響。同時，與其他地方人大僅僅在“兩會”期間審議表決政府預(yù)算報告不同，深圳預(yù)算委更多的監(jiān)督體現(xiàn)在閉會期間的“常態(tài)審查”，比如具體預(yù)算項目撥款以及大量預(yù)算調(diào)整項目的審查等等。

（三）建立明確的制度，規(guī)定公民參與的權(quán)利、形式和程序。財政信息原本就是歸全體公民共享的東西，應(yīng)清晰明了地反映政府財政活動的真相，讓納稅人、媒體、分析人士便捷地獲得相關(guān)信息，并易于理解這些信息。透明的財政預(yù)算可帶來許多現(xiàn)實的和潛在的好處，公眾可了解預(yù)算活動的事實根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本和未來效益等情況，激發(fā)其參與其中的興趣，提出自己的意見和建議?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，在億萬雙眼睛緊盯官員怎么花錢的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然減少。

三、結(jié)語

公共預(yù)算改革是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，“沒有陽光的預(yù)算，就沒有陽光的政府”。當(dāng)然，任何改革都不能一蹴而就，都需要有一個過程。但是“一萬年太久”，必須“只爭朝夕”。預(yù)算的不準(zhǔn)確，管理有漏洞，會導(dǎo)致諸多問題滋生，所以，我國應(yīng)加快預(yù)算管理改革，使預(yù)算更加科學(xué)、準(zhǔn)確，實現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)狀況的準(zhǔn)確把握和對社會資源的最優(yōu)配置。

參考文獻(xiàn)：

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[2]馬蔡琛，從“審計風(fēng)暴”到“預(yù)算風(fēng)暴”中國陽光財政建設(shè)的路徑選擇，2005年第13期.

[3]李愷陽，我國財政預(yù)算連年超收問題研究，合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008年第8期.