要有效流轉(zhuǎn)達(dá)到農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，立法、修憲勢(shì)在必行。

現(xiàn)實(shí)看，中國(guó)農(nóng)村土地仍然承擔(dān)著過(guò)多的社會(huì)保障功能，土地實(shí)物保障也未實(shí)現(xiàn)向價(jià)值保障的轉(zhuǎn)換。由于土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)滯后，農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)缺少明確的法律規(guī)定，在土地供應(yīng)和配置過(guò)程中，土地權(quán)利的設(shè)定不明晰，一些地方出現(xiàn)了征地范圍越界、程序不規(guī)范、行政侵權(quán)、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。失地農(nóng)民的就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，難以得到保障。

此外，現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度也在一定程度上滯后了農(nóng)村金融服務(wù)的開展。《擔(dān)保法》明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！苯鹑跈C(jī)構(gòu)考慮交易風(fēng)險(xiǎn)，缺少基本的擔(dān)保條件的普通農(nóng)民，難以得到融資。宅基地和住宅不能流轉(zhuǎn)、不能抵押，并不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在物權(quán)法的起草過(guò)程中，宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，處在爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖。該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！卑凑胀恋毓芾矸ǖ?3條第1款的規(guī)定，除了農(nóng)民自己在宅基地上建住房、農(nóng)村一些公共設(shè)施的建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建廠房幾種情況外，如果要在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，必須先變成國(guó)有土地。

如此，限制了集體土地上的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地交易的一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而讓集體土地上的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，更多地涉及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除問(wèn)題，是一個(gè)包括戶籍、社保等問(wèn)題在內(nèi)的復(fù)雜工程。

誠(chéng)然，在廣東南海等模式下，土地股份制形式的流轉(zhuǎn)取得了一些功效，但是卻脫離不了珠三角、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)活躍的大背景。因而，這一模式并不能在中國(guó)其他地方完全照搬。此外，確保18億畝耕地紅線，保護(hù)農(nóng)民根本利益的考慮，也讓人們將希望放在了既有模式之外。

面對(duì)復(fù)雜糾纏的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，焦躁不安的人們，很快感受到了土地政策變動(dòng)的氣息。2008年年初的中央一號(hào)文件中，出現(xiàn)了“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”的表述。

2008年9月30日，胡錦濤總書記在小崗村視察時(shí)指出，“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。

不過(guò)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策還有待醞釀。從現(xiàn)狀看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與高層期待的規(guī)?；?jīng)營(yíng)尚有較大差距。由于受到種種因素制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善，以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一。而且，流轉(zhuǎn)主要是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，具有鄉(xiāng)土社會(huì)的氣息。流轉(zhuǎn)內(nèi)容也很簡(jiǎn)單，真正涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)等相關(guān)領(lǐng)域的土地流轉(zhuǎn)并不多。

在十七屆三中全會(huì)上審議并獲得通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體?！?/p>

可以肯定的是，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，造福農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，已經(jīng)成為執(zhí)政黨的重大方針政策。不過(guò)，黨的方針政策要通過(guò)立法程序成為法律，徹底糾正農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象，還需要一個(gè)過(guò)程。

進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)立法，必須建立在尊重私權(quán)、農(nóng)民自愿，不損害農(nóng)民利益，并使其得到長(zhǎng)期實(shí)惠的基礎(chǔ)上。必須充分保障農(nóng)民的知情權(quán)，使其掌握土地流轉(zhuǎn)有關(guān)信息，作出判斷。

從立法技術(shù)上看，我國(guó)憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，沒(méi)有統(tǒng)一的操作規(guī)程和流轉(zhuǎn)文書格式，缺少完整的政策體系，多數(shù)區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)力對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為自發(fā)形式，通常采用“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)。并不遵循法定程序或必須履行的手續(xù)，也沒(méi)有合同或契約來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，

一些流轉(zhuǎn)約定上，土地流轉(zhuǎn)收益幾十年不變，流轉(zhuǎn)收益沒(méi)有隨經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長(zhǎng)。既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)難通過(guò)有效流轉(zhuǎn)達(dá)致農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

在一些地方，部分農(nóng)戶因不熟悉法律政策、無(wú)法預(yù)知土地增值效應(yīng)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)感到茫然。

不久前，法制日?qǐng)?bào)記者曾經(jīng)采訪過(guò)一個(gè)閩西山村老農(nóng)民廖鳳英。廖家五口人，共分得十五擔(dān)谷田(“四擔(dān)谷田”等于一畝，一畝等于666.67平方米)。兩個(gè)兒子在城市工作居住，一個(gè)女兒已經(jīng)嫁出。剩下兩個(gè)老人無(wú)法全部耕作，一部分地因此撂荒。

同村村民陳斗金找到廖鳳英，說(shuō)沒(méi)有場(chǎng)地曬谷，想買她家的田用來(lái)曬谷。兩家主事的人坐在了一起，請(qǐng)村小學(xué)的校長(zhǎng)幫忙寫了一張字條，大意是“廖鳳英家的一擔(dān)零三斗谷田(約合200平方米)賣給陳斗金家，按1平方米40元的價(jià)格，陳斗金家給付了8000元。從此以后兩家無(wú)反悔”。

廖鳳英不知道“土地流轉(zhuǎn)出效益”，但她明白，除去打藥、種子等成本，一擔(dān)谷田如果留給自己種，就算再種上10年，也掙不到8000塊錢，于是答應(yīng)了。但是，類似這種民間自發(fā)的流轉(zhuǎn)形式，很容易引發(fā)矛盾糾紛，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。在農(nóng)村，類似于廖鳳英的情況還不在少數(shù)。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，一方面，有待法律嚴(yán)格規(guī)定評(píng)估機(jī)制，合理評(píng)估土地的價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，另一方面，還需要加強(qiáng)普法宣傳的力度。

此外，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，沒(méi)有完整統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)中介組織和服務(wù)體系，信息渠道不暢。

再看現(xiàn)有調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要法律——《農(nóng)村土地承包法》，具體涉及土地流轉(zhuǎn)的條款并不多。其中第32條規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡F(xiàn)實(shí)生活中已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述幾種流轉(zhuǎn)方式，而條款規(guī)定的“其他方式”是什么并不清楚，于是給實(shí)際操作帶來(lái)不少麻煩。

河南省沁陽(yáng)市“耕地拍賣”改革，是遵循法治軌道的一個(gè)范本。在流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，沁陽(yáng)市政府制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快新農(nóng)村建設(shè)的意見》等一系列指導(dǎo)性文件，積極探索進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)公開競(jìng)拍、競(jìng)爭(zhēng)性談判等工作。

從拍賣耕地的過(guò)程看，嚴(yán)格遵守了法律程序。參與競(jìng)拍、競(jìng)爭(zhēng)性談判的土地均通過(guò)了當(dāng)?shù)卮迕翊髸?huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上人數(shù)的同意，報(bào)請(qǐng)沁陽(yáng)市政府批準(zhǔn)，并在土地流轉(zhuǎn)中心登記。

更難能可貴的是，在競(jìng)拍前，有關(guān)部門通過(guò)電視媒體面向全市公告3天。最終，5位農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織法人代表和65位村民提交了《承接土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)表》，繳納了保證金，取得了參與資格。

按照該市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公開競(jìng)拍和競(jìng)爭(zhēng)性談判暫行辦法，此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公開交易以平等協(xié)商、依法、自愿、有償為原則，競(jìng)拍所得分配給出讓農(nóng)戶，土地享受的一切國(guó)家補(bǔ)償歸受讓方。同時(shí)，受讓方不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。

不過(guò)，這樣的地方性改革，還需要進(jìn)一步上升為國(guó)家法律，產(chǎn)生更普遍的效力。進(jìn)行國(guó)家立法，修憲勢(shì)在必行。

《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”要通過(guò)立法，賦予農(nóng)村土地合作組織對(duì)于土地使用權(quán)的拍賣、租賃等權(quán)利，讓億萬(wàn)農(nóng)民在國(guó)家現(xiàn)代化、城市化的進(jìn)程中，成為富裕起來(lái)的群體。與此同時(shí)，土地管理法、物權(quán)法等法律也要適應(yīng)形勢(shì)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男蘅槨?/p>

令人欣喜的是，類似河南沁陽(yáng)、重慶等地的改革試驗(yàn)，在土地流轉(zhuǎn)程序、監(jiān)督制度等方面已經(jīng)摸出一些頗為成功的新路子，彰顯了基層的智慧。比如，為了保障農(nóng)民土地不隨意流轉(zhuǎn)，安徽鳳陽(yáng)小崗村任何土地流轉(zhuǎn)，需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)監(jiān)督。投資者給農(nóng)戶簽署協(xié)議。村委會(huì)見證，表示所有者的認(rèn)可。

破解這些難題，需要立法迅速跟進(jìn)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革擂鼓助威，鞏固成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，以及農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題還將趨于復(fù)雜化，流轉(zhuǎn)范圍、方式、技術(shù)等方面都有待進(jìn)一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。

青山遮不住，畢竟東流去。中國(guó)改革視野下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，經(jīng)歷了從無(wú)到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范過(guò)程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革號(hào)角聲中，又將呈現(xiàn)何番景象，不由期待滿懷?！?/p>

編輯：盛漢卿 靳偉華