姬鵬程 孫長學(xué)

[摘 要]鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于體制機制的創(chuàng)新,要探索出一條既能保護生態(tài),又能實現(xiàn)又好又快發(fā)展的新路子。鄱陽湖地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實需求較為迫切,其制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的各種體制機制政策因素在全國具有代表性和典型性。本文立足于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求,深入分析鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)現(xiàn)有體制機制的主要問題,提出6項體制、8項機制創(chuàng)新的重點及優(yōu)先序,以及生態(tài)經(jīng)濟區(qū)體制機制建設(shè)的政策支撐體系和綜合配套改革。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)經(jīng)濟區(qū);鄱陽湖;體制創(chuàng)新

[中圖分類號]F061.5;F062.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848(2009)03-0014-08

[作者簡介]姬鵬程(1962—),山西忻州人,國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員、科研處長,主要從事資源價格改革和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究;孫長學(xué)(1971—),四川廣漢人,國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員,主要從事公共服務(wù)、行政管理等體制改革研究。(北京 100035)

[基金項目]江西省社會科學(xué)規(guī)劃重大項目(鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)重大研究招標(biāo)課題)“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)體制機制創(chuàng)新和政策法規(guī)體系研究”的成果之一(08ZD1001)。

[收稿日期]2009-10-30

Institutional Innovation in the Construction of Poyang Lake Ecological Economic Zone

■JI Peng-chengSUN Chang-xue

Abstract: The institutional innovation to explore a new path, which can protect the ecology and achieve a sound and rapid de-velopment, is the key to construct the Poyang Lake Ecological Economic Zone. Poyang Lake region has urgent practical needs to build an ecological civilization, which is representative and typical in various systems and policies of constraining the develop-mental method transformation in China. Based on the status of Poyang Lake Ecological Economic Zone, the paper analyzes the major issues on constructing the existing institutional mechanisms and proposes the priority order and the main focus of the in-novation of the institutional mechanisms, the policy supporting system and its synthetical reform.

Key words: ecological economic zone; Poyang Lake; institutional innovation

黨的十七大首次提出了建設(shè)生態(tài)文明的構(gòu)想,將“建設(shè)生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”,作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一。生態(tài)文明是人類社會經(jīng)過原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明后,反思?xì)v史尤其是反思工業(yè)文明后提出的新的人類文明發(fā)展形態(tài)和可持續(xù)發(fā)展模式。我國正處于工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的過程中,傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式面臨資源環(huán)境壓力而難以持續(xù),必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),走可持續(xù)發(fā)展道路,統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,建立生態(tài)文明和經(jīng)濟文明有機結(jié)合的長效機制。從這個意義上講,建設(shè)生態(tài)文明,是向比建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會更高層次的發(fā)展理念、道路和模式的轉(zhuǎn)變。

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè),是江西省委省政府在深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的新階段作出的重大戰(zhàn)略決策,意在解決該地區(qū)面臨的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的雙重壓力問題。鄱陽湖地區(qū)是江西省經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū),人民群眾對加快發(fā)展的呼聲十分強烈;同時,鄱陽湖也是該地區(qū)最重要的生態(tài)資源,必須重視生態(tài)環(huán)境建設(shè),保護好鄱陽湖“一湖清水”。近年來,鄱陽湖地區(qū)在改善湖區(qū)生態(tài)環(huán)境方面做了很多努力,但由于高消耗、高污染、低效率的經(jīng)濟發(fā)展方式還沒有從根本上改變,鄱陽湖的生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。經(jīng)濟發(fā)展方式的選擇受行政管理體制、政績考核體系、財稅體制、資源及土地管理體制等一系列復(fù)雜的因素影響①。因此,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵之一在于推進(jìn)體制機制創(chuàng)新,探索一條既能保護生態(tài),又能實現(xiàn)又好又快發(fā)展的新路子。鄱陽湖地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實需求較為迫切,其制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的各種體制機制政策因素在全國具有較強的代表性和典型性。

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的體制機制建設(shè)進(jìn)展

從20世紀(jì)80年代初,江西省就啟動了“山江湖工程”,將治山、治江、治湖有機結(jié)合起來,開始探索符合鄱陽湖地區(qū)實際的發(fā)展新道路。近年來,鄱陽湖地區(qū)市、縣在體制機制改革方面取得了積極進(jìn)展。

1.初步建立環(huán)境保護的體制。國有水管單位體制改革基本完成,建立了較為嚴(yán)格的環(huán)境保護準(zhǔn)入制度,落實執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度,制定了項目環(huán)境準(zhǔn)入的“七不準(zhǔn)”②。

2.著手建立生態(tài)環(huán)境保護的長效管理機制和激勵約束機制。這主要體現(xiàn)在:積極落實生態(tài)公益林的補償政策,不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn);省財政安排資金對生態(tài)環(huán)境保護和污水處理達(dá)標(biāo)地區(qū)給予獎勵;環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系初步建立。此外,相關(guān)部門還建立健全了污染減排考核制,并實行動態(tài)管理,對考核不達(dá)標(biāo)的地區(qū)和園區(qū)實行區(qū)域限批,實行了生態(tài)環(huán)境績效評價制、環(huán)境事故領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制等。

3.規(guī)范土地管理制度。按照促進(jìn)土地資源節(jié)約的要求,鄱陽湖地區(qū)建立了規(guī)范有序的省、市、縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民用地管理、督查、處理機制,把管地、造地、用地有機結(jié)合起來,切實落實耕地占補平衡。

4.不斷深化所有制改革。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制進(jìn)一步完善,國有企業(yè)改革在產(chǎn)權(quán)多元化、薪酬制度改革、資本經(jīng)營、引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴等方面取得了新成效;大力推動全民創(chuàng)業(yè)和非公有制經(jīng)濟發(fā)展,非公有制經(jīng)濟提供的生產(chǎn)總值和稅收約占鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的50%以上。

5.不斷深化農(nóng)村綜合改革。以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、綜合配套”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革深入推進(jìn),林權(quán)證發(fā)放率達(dá)到90%以上,國有農(nóng)場稅費改革進(jìn)入實質(zhì)性操作?！笆≈惫芸h”財政體制改革深入實施,“鄉(xiāng)財縣代管”試點擴大,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制不斷完善,公共財政體制得到加強。

二、當(dāng)前推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)在體制機制方面的主要問題

當(dāng)前,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)過程中,體制機制的主要缺陷及問題在于:

1.科學(xué)發(fā)展的政績體制和財政體制在局部地區(qū)難以孤立存在,后發(fā)地區(qū)對經(jīng)濟快速增長的強烈發(fā)展需求與資源節(jié)約環(huán)境友好的宏觀要求存在尖銳的現(xiàn)實矛盾。鄱陽湖周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低,收入來源渠道狹窄,財政收入和農(nóng)民收入水平都較低,發(fā)展需求強烈。保護生態(tài)環(huán)境,將很大程度地限制沿湖地區(qū)的開發(fā)模式,從而影響沿湖地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度,甚至?xí)黠@“犧牲”地區(qū)GDP的增長速度。在政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府績效考核及評價體系不健全和財稅體制改革不到位的情況下,地方政府受到GDP增長和財政收入最大化動力的強烈驅(qū)使。同時,地方財政有限,改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施投入可能長期不足,吸引社會資金的機制和渠道尚不健全,這些因素加重了鄱陽湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的資金壓力。因此,在周邊其他地區(qū)都爭先恐后發(fā)展經(jīng)濟的情況下,鄱陽湖地區(qū)難以改變?nèi)中缘恼兛己梭w制、財政體制和市場體制,要做到“唯我獨清”則需付出更大的成本和代價。

2.生態(tài)文明和經(jīng)濟文明有機結(jié)合的外部市場體制與內(nèi)部市場體制還不健全。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟,必然抬升資源使用成本和環(huán)境保護成本(陳章和,2004)。受歷史因素和資源性產(chǎn)品行業(yè)管理體制等方面的制約,鄱陽湖地區(qū)資源性產(chǎn)品價格改革滯后,資源價格存在扭曲,體現(xiàn)在資源性產(chǎn)品價格市場化程度較低,資源性產(chǎn)品價格構(gòu)成不完整,資源補償機制不健全(國家發(fā)改委價格司,2006)。這些不利因素使鄱陽湖地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)面臨外部市場體制與內(nèi)部市場體制不統(tǒng)一的艱難障礙。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃的體制尚未有效建立,生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)對行政區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃提出新要求。在鄱陽湖流域建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟區(qū),實際上是在推進(jìn)主體功能區(qū)的形成,優(yōu)化國土空間布局,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,并從根本上理順區(qū)域發(fā)展關(guān)系。目前,鄱陽湖地區(qū)主體功能區(qū)的規(guī)劃思路還不是很清晰,僅提出了基本思路和原則,劃分的主體單元及具體標(biāo)準(zhǔn)還沒有確定,這直接影響了其他專項規(guī)劃的設(shè)計和實施。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)涉及不同的功能區(qū),其分類實施政策有較大差異,如何更有效地實現(xiàn)分類管理、流域管理和城鄉(xiāng)一體化管理,這對行政區(qū)劃提出了新的要求③。

4.當(dāng)前體制“重開發(fā),輕保護”,鄱陽湖地區(qū)的開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境保護形成巨大壓力。濱湖地區(qū)是江西省發(fā)展較為落后的區(qū)域,加快這些地區(qū)的發(fā)展,對生態(tài)環(huán)境造成了相當(dāng)壓力。鄱陽湖區(qū)的自然資源無論是種類還是數(shù)量都在下降;農(nóng)村面源污染、城市污染日益嚴(yán)重;無序采砂加劇湖底破壞,沿湖地區(qū)的一些政府為了地方利益,公開拍賣湖區(qū)的采砂權(quán),且存在只收錢不管或難管的問題。

5.循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成,產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)發(fā)揮還不顯著。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造應(yīng)當(dāng)成為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要組成部分。目前,鄱陽湖地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群多以同質(zhì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集聚為結(jié)合方式,在上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套和產(chǎn)業(yè)層面的資源循環(huán)利用方面,存在著產(chǎn)業(yè)鏈缺環(huán)、同質(zhì)產(chǎn)業(yè)無效率競爭等較為突出的問題。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的滯后,也表明鄱陽湖地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展還沒有很好地兼顧生態(tài)環(huán)境保護問題。

6.部門協(xié)調(diào)問題未根本解決,有效的水污染綜合治理機制尚未形成。在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中,有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設(shè)等數(shù)個部門參與,其中以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問題,問題在于以環(huán)保為主的功能沒有充分發(fā)揮出來,部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏有效協(xié)作,這已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。

7.環(huán)境監(jiān)管體制效力不高,對污染排放的監(jiān)管存在執(zhí)行不到位等問題。排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府,而部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟利益,對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限。地方環(huán)保部門在財政經(jīng)費以及人事上對地方政府有很強的依附性,雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)定,環(huán)保目標(biāo)也只好讓位于經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)(國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組,2006)。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體承擔(dān),使地方政府常常既是運動員又是裁判員,這是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。

三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)體制機制創(chuàng)新的主要內(nèi)容

1.體制機制創(chuàng)新重點及優(yōu)先序

在制約鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)體制機制的各種矛盾中,有些是急需解決的,有些是長期性的、根本性的,需要按輕重緩急區(qū)別對待。長期性的矛盾主要是建立生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一的市場體制,涉及財權(quán)事權(quán)關(guān)系調(diào)整的國家財政體制改革,全國性的資源價格體制改革,綠色稅收制度的調(diào)整和完善,以及以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的“不以GDP論英雄”的政績考核體制改革等。從鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的實際需求來看,當(dāng)前階段著力完善體制機制的措施主要包括:生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃體制建設(shè),要率先建立全流域統(tǒng)籌規(guī)劃的體制;創(chuàng)新流域水資源管理體制,推進(jìn)流域水權(quán)改革,完善水資源費征收和供排水價格,建立流域統(tǒng)一的水污染治理機制;加快推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的投融資體制改革,以市場化方式進(jìn)行投資融資和項目建設(shè);建立生態(tài)補償基金,完善生態(tài)補償政策,建立污染企業(yè)退出機制和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)的成長扶持機制;壯大循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群;加快推進(jìn)以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的社會建設(shè)。

2.鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新

具體來看,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新主要包括:

(1)扎實推進(jìn)完善社會主義市場經(jīng)濟體制。從根本上說,生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)必須依賴社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀環(huán)境不斷完善(葛察思,2007)。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要依靠發(fā)揮企業(yè)等微觀主體的活力,而不是政府的補貼或救助;要使企業(yè)成為真正的市場競爭主體,應(yīng)培育和發(fā)展多元化的產(chǎn)權(quán)主體,促進(jìn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。同時,還應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟體制的要求,在鄱陽湖地區(qū)加速推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)。

(2)創(chuàng)新規(guī)劃體制,充分發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。規(guī)劃是政府實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要手段。建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū),最重要的規(guī)劃手段就是主體功能區(qū)規(guī)劃。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要把提高增長質(zhì)量和效益放在首位,繼續(xù)成為帶動整個生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和江西省參與全國競爭的主體區(qū)域。

(3)深化鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的投融資體制改革。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)應(yīng)建立多元化投融資體制,吸引各方面的資金參與建設(shè);培育區(qū)域性金融中心,大力扶持資源型企業(yè)改制上市;探索組建區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金,公平開放金融市場準(zhǔn)入,大力發(fā)展銀行、保險、證券、期貨、信托等金融業(yè);加強政策性銀行對鄱陽湖地區(qū)的金融支持,設(shè)立具有特定目標(biāo)的區(qū)域性金融機構(gòu)。

(4)加快推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)管理體制。目前,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)涉及多個市、縣,僅有領(lǐng)導(dǎo)小組還難以充分保障鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)有關(guān)重大措施的落實。因此,可以考慮在領(lǐng)導(dǎo)小組之下常設(shè)辦事機構(gòu),專門負(fù)責(zé)環(huán)鄱陽生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的有關(guān)事宜,形成區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、市場體系、社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的一體化;建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場競爭機制,統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)交通、港口、通訊、能源、生態(tài)、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理,建立區(qū)域合作的協(xié)商仲裁制度;探索實行區(qū)域水務(wù)一體化管理體制,實行生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)由一個污水處理(集團)企業(yè)負(fù)責(zé)成片區(qū)域的污水處理模式,使不同行政區(qū)的污水處理責(zé)任內(nèi)部化,提高流域污水處理效率。

(5)完善發(fā)展績效評價考核體制,突出鄱陽湖的生態(tài)資本價值。此舉在于重新認(rèn)識和發(fā)現(xiàn)江西鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在全國的地位。應(yīng)探索建立生態(tài)資本評價制度,強化統(tǒng)計基礎(chǔ)工作,夯實績效評價的基礎(chǔ),建立信息監(jiān)測平臺,加強能源審計工作,改革政府績效考核體系,建立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的黨政干部考核評價機制。要努力改變單純以GDP增長等經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)考核不同區(qū)域發(fā)展成效和決定官員升遷的辦法,建立適應(yīng)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)實際情況的,生態(tài)文明和經(jīng)濟文明有機結(jié)合的和可持續(xù)的政府績效評價體系。

(6)強化約束保障體制,加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行力。要不斷加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的立法工作,通過法律手段明確各方的權(quán)、責(zé)、利,切實保障各項政策措施的落實到位,從制度上保障鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)不因領(lǐng)導(dǎo)人或機構(gòu)的變動而調(diào)整。

3.鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的機制創(chuàng)新

在生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)體制創(chuàng)新的同時,還需要在重要運作機制上進(jìn)行突破,夯實體制創(chuàng)新基礎(chǔ),加快生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)步伐。

(1)市場調(diào)節(jié)機制創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟條件下建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟區(qū),最主要的是發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的作用。要清除產(chǎn)業(yè)進(jìn)出壁壘,推動資源在產(chǎn)業(yè)間的優(yōu)化配置;對競爭性行業(yè)而言,在產(chǎn)業(yè)分類基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的準(zhǔn)入退出政策。應(yīng)加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革,破除不合理的行政壟斷,逐步放寬壟斷行業(yè)的市場準(zhǔn)入,特別是要鼓勵非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域,建立反壟斷機制,消除鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的進(jìn)入壁壘。必須促使區(qū)內(nèi)建立一體化的就業(yè)、教育、社保、衛(wèi)生服務(wù)體系,加快社會保障的異地銜接改革,加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施的一體化程度,按照利益均沾、合理分擔(dān)的原則共同負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

(2)政府引導(dǎo)機制創(chuàng)新。即細(xì)分鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)區(qū)域類型,實行分類管理的政府支持政策。一方面,從實施扶持政策的角度,可以將需要政策扶持的區(qū)域類型劃分為以下幾種:貧困地區(qū);資源型城市;生態(tài)脆弱地區(qū);糧食主產(chǎn)區(qū)等。另一方面,結(jié)合主體功能區(qū)劃分,因地制宜地制定引導(dǎo)政策,加強規(guī)劃指導(dǎo),積極推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設(shè)重大規(guī)劃的制定與實施,發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和龍頭帶動作用。要合理配置資源,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域覆蓋的原則,制訂鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)。

(3)社會參與機制創(chuàng)新。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)不能依賴政府包辦,而要廣泛調(diào)動各方面的力量參與(姜偉新,2007),積極發(fā)展公私合作模式(PPP),改變政府直接投資、建設(shè)和運營的傳統(tǒng)模式,鼓勵和引導(dǎo)各類社會資本以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與建設(shè)。對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可以采用招標(biāo)代建制,將公共項目的建設(shè)管理任務(wù)交由專業(yè)化的項目管理機構(gòu)承擔(dān),鼓勵、支持和引導(dǎo)社會力量參與;公平開放市場準(zhǔn)入,凡法律法規(guī)未禁止的社會事業(yè)領(lǐng)域,均允許社會資本參與。在事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上,應(yīng)大力推進(jìn)營利性社會事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,妥善處理滿足人民群眾基本公共服務(wù)需求的社會事業(yè)和面向市場需求的各類服務(wù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,以事業(yè)帶產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)促事業(yè)。

(4)利益補償機制創(chuàng)新。生態(tài)補償機制的建立對于保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán),促進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義。生態(tài)補償?shù)闹饕绞揭话憧蓺w納為三種:財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持和征收生態(tài)環(huán)境補償稅(費)(王金南,2006)。生態(tài)補償機制建設(shè)的關(guān)鍵要解決好生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、補償對象和補償者等難點。當(dāng)前生態(tài)補償機制建設(shè)的重點包括:一是明確生態(tài)補償重點領(lǐng)域。在鄱陽湖區(qū)域尺度上,濱湖地區(qū)是重要生態(tài)功能區(qū)及自然保護區(qū),承擔(dān)了維護生態(tài)安全的生態(tài)功能保護任務(wù),受益者主要是國家;上游地區(qū)為保護流域水環(huán)境平衡作出了更多的努力,受益者是整個流域,這兩類地區(qū)應(yīng)作為主要的生態(tài)補償區(qū)域。二是建立農(nóng)業(yè)節(jié)水補償機制。應(yīng)盡快建立養(yǎng)殖業(yè)退出補償機制,切實減輕養(yǎng)殖業(yè)對鄱陽湖湖的污染;建立城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運行的財政補貼機制,加快建設(shè)鄱陽湖周圍農(nóng)村污水、垃圾集中處理設(shè)施及配套設(shè)施;省、市、縣三級財政按照適當(dāng)比例予以補貼,并對設(shè)施運行設(shè)計相應(yīng)的財政補貼機制。三是建立重污染企業(yè)的退出補償機制。政府主要通過直接實施生態(tài)保護和建設(shè)項目、財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼和稅收方式,實現(xiàn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補償。條件成熟時,對東部發(fā)達(dá)地區(qū)或下游地區(qū)征收生態(tài)補償稅,建立生態(tài)補償基金,提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民的生活水平?？梢猿浞掷檬袌鲅a償手段,注重生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化,運用市場機制實施生態(tài)環(huán)境保護,如實施排污權(quán)配額交易等。

(5)生態(tài)保護機制創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新污染物排放控制機制,按照水污染物總量控制要求,把總量控制指標(biāo)分解落實到各個市,各市再將總量落實到各排污單位;依法按水污染物總量控制要求發(fā)放排污許可證,把總量控制指標(biāo)分解落實到排污許可單位;因地制宜加強水源地保護,優(yōu)先對沿江飲用水源、開發(fā)區(qū)、集中式排污口等進(jìn)行合理保護飲用水水源水質(zhì)布局、統(tǒng)一規(guī)劃,重點突出岸邊污染帶的水污染防治、船舶交通的污染控制和有毒有害污染物的防治。應(yīng)加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè),重點建設(shè)和完善鄱陽湖水系城市和主要支流城鎮(zhèn)污水處理廠及管網(wǎng)。城鎮(zhèn)污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)應(yīng)實行廠網(wǎng)并舉,管網(wǎng)先行;加強重點河段綜合整治和面源污染治理,重點實施贛江流域(以贛州市、南昌市城市河段和袁河流域為重點)、撫河流域(以撫州市城市河段為重點)、饒河流域(以樂安河樂平市城市河段、德興市城市河段和昌江景德鎮(zhèn)市城市河段為重點)、萍水流域等水污染綜合防治工程。要強化生態(tài)保護目標(biāo)責(zé)任制,流域各級人民政府及相關(guān)管理部門需詳細(xì)分解規(guī)劃實施的任務(wù)和職責(zé),各司其職,具體負(fù)責(zé)所轄工作。應(yīng)建立健全環(huán)境監(jiān)控體系,加強水質(zhì)監(jiān)測能力,流域內(nèi)省、市骨干監(jiān)測站要重點配置有毒有害污染物的分析監(jiān)測儀器設(shè)備,所有縣級以上環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平。還要建立公眾參與環(huán)境治理的新機制,加強環(huán)境信息披露,拓寬公眾參與渠道,推動流域交流平臺建設(shè),定期舉辦“鄱陽湖論壇”。

(6)綠色消費機制創(chuàng)新。應(yīng)引導(dǎo)生活模式轉(zhuǎn)變,構(gòu)建符合兩型要求的綠色消費機制;加強宣傳和引導(dǎo),在全社會形成崇尚節(jié)儉、合理消費、科學(xué)消費、綠色消費的價值理念要進(jìn)一步完善綠色標(biāo)識制度,鼓勵消費者選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色產(chǎn)品,從需求的角度鼓勵綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)(吳鳳章,2008)。最后,還應(yīng)實行生活垃圾分類制度,逐步建立垃圾分類處理的激勵制度。

(7)完善自主創(chuàng)新機制。要強化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位,把技術(shù)創(chuàng)新能力作為國有企業(yè)考核的重要指標(biāo),把技術(shù)要素參與分配作為高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容;深化企業(yè)化轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)制度等方面的改革,使之在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮骨干作用;逐步完善有利于科技中介機構(gòu)發(fā)展的政策法規(guī)體系,建立區(qū)域性公共信息網(wǎng)絡(luò)、公共科技信息平臺;建立資源節(jié)約、環(huán)境保護技術(shù)為主要特色的產(chǎn)權(quán)交易市場,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外科技要素,尤其是節(jié)能減排和環(huán)保技術(shù)向鄱陽湖地區(qū)聚集并向周邊地區(qū)擴散。

(8)健全民主科學(xué)決策機制。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè),要進(jìn)一步促進(jìn)和大力推進(jìn)民主科學(xué)決策機制建設(shè)。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)涉及很多重大項目的安排和建設(shè),要發(fā)揮專家、社會各界的作用,推進(jìn)科學(xué)決策,推進(jìn)決策手段和方式的現(xiàn)代化(周馮琦,2007),加強重大事項集體決策,使江西決策科學(xué)化、民主化、法制化上一個新臺階。

4.健全政策支撐體系

應(yīng)重點強化環(huán)境治理政策和產(chǎn)業(yè)支持政策,嚴(yán)格控制污染物排放總量,全面實施工業(yè)點源、生活污水、農(nóng)村面源及內(nèi)源污染治理。還應(yīng)加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè),擴大污水管網(wǎng)城鄉(xiāng)覆蓋率,加強重點河段綜合整治,完善鄱陽湖生態(tài)水利樞紐工程,建立環(huán)境監(jiān)控體系,充分利用水價、污水垃圾處理費、水資源費、排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段,提高環(huán)境治理效率,加強環(huán)境信息披露,拓寬公眾參與渠道。產(chǎn)業(yè)政策支持的重點是:加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加強生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)項目建設(shè),促進(jìn)項目集聚,推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展;創(chuàng)新產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合方式,增強自主創(chuàng)新能力(王凱軍,2007);大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,加強鄱陽湖域特色工業(yè)園區(qū)建設(shè),統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,建設(shè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶;按照基本公共服務(wù)均等化的總體要求,改革財政轉(zhuǎn)移制度,建立經(jīng)濟補償機制和生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度,建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)專項資金,實行對鄱陽湖經(jīng)濟生態(tài)區(qū)的市、縣的財政補貼政策。要加大財政投入,建立鄱陽湖流域城市污水處理專項資金;制定產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性財政政策,制定投融資發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌安排資金來源,建設(shè)南昌生態(tài)金融城;設(shè)立貸款貼息資金,扶植生態(tài)環(huán)保企業(yè)發(fā)展,設(shè)立鄱陽湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金;要創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施融資新途徑,探索采用資產(chǎn)證券化融資;設(shè)立政府引導(dǎo)基金,引導(dǎo)社會資本投資區(qū)內(nèi)企業(yè),設(shè)立投融資服務(wù)中心;完善資源稅政策,提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)并適時開征環(huán)境保護稅,推行企業(yè)研發(fā)投入的稅收抵扣政策,探索在經(jīng)濟生態(tài)區(qū)內(nèi)開征生態(tài)稅、開征水資源、森林資源稅等稅種。應(yīng)探索土地使用權(quán)資本化,建立土地流轉(zhuǎn)市場。要加快建立排污許可制度,推進(jìn)排污制度改革;建立和完善經(jīng)濟生態(tài)區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理體系,探索推進(jìn)生態(tài)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度試點,設(shè)立排污權(quán)交易市場,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

四、推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)體制機制創(chuàng)新的綜合保障措施及建議

1.設(shè)立江西省鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)

在充分論證和研究的基礎(chǔ)上,江西省已正式確立鄱陽湖區(qū)域為生態(tài)經(jīng)濟區(qū),享受特殊政策和改革的先行先試權(quán)。目前,江西正積極爭取將鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)作為重點開發(fā)區(qū)域,納入國家主體功能區(qū)規(guī)劃。試驗區(qū)取得一定經(jīng)驗和成效后,條件成熟時,申報國家級生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)。

2.組建跨行政區(qū)域的鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)管理委員會

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)包括多個市級行政區(qū)域,生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的多個方面,為此,應(yīng)當(dāng)組建省級層次的“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟試驗區(qū)”領(lǐng)導(dǎo)小組。同時,應(yīng)組建鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)管理委員會作為常設(shè)辦事機構(gòu),專門負(fù)責(zé)鄱陽生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的具體事宜。管理委員會的主要任務(wù)包括:編制規(guī)劃、制定政策、提出促進(jìn)環(huán)鄱陽湖地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)、負(fù)責(zé)跨市、縣行政區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和實施、負(fù)責(zé)跨市、縣行政區(qū)流域的治理與環(huán)境保護、區(qū)域合作機制的構(gòu)建等。

3.制定鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和專項規(guī)劃

在前期研究和論證的基礎(chǔ)上,抓緊制定總體規(guī)劃和專項規(guī)劃,充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用,有序推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。

4.適時出臺鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見或行動綱要

目前,國家對一些重要開放開發(fā)地區(qū),都以出臺指導(dǎo)意見的形式推動發(fā)展和改革,如關(guān)于浦東開發(fā)開放的指導(dǎo)意見、關(guān)于濱海新區(qū)開發(fā)開放的指導(dǎo)意見、關(guān)于長三角地區(qū)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見等。借鑒其他區(qū)域開發(fā)開放的經(jīng)驗,江西省也應(yīng)當(dāng)適時制定鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見或行動綱要。

5.加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)立法工作

要盡快出臺促進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的核心法規(guī),以及重點領(lǐng)域的綜合性法規(guī)和專項法規(guī),包括核心法規(guī)《江西省鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)條例》、綜合性法規(guī)《江西省循環(huán)經(jīng)濟條例》,以及專項法規(guī)《鄱陽湖流域水污染防治條例》和《江西省綠色采購條例》等。

6.制定并實施鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)綜合配套改革方案

應(yīng)綜合考慮各方面因素,統(tǒng)籌規(guī)劃,整體推進(jìn),制定涉及行政管理體制、政府績效考核體系、規(guī)劃管理體制、土地制度、財政金融體制、對外開放體制、生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償機制、社會管理體制等在內(nèi)的綜合配套改革方案。

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責(zé)任編輯:王俊羑

①參見國家發(fā)改委宏觀院課題組２００７年１０月內(nèi)部報告《我國推進(jìn)形成主體功能區(qū)區(qū)域政策研究》。

②即：不準(zhǔn)在江河源頭核心保護區(qū)開辦任何有污染的企業(yè)，不準(zhǔn)在城鎮(zhèn)生活飲用水源一級、二級保護區(qū)有任何污水排放口，不準(zhǔn)在城市主要生活區(qū)設(shè)有排放有毒有害氣體、廢水和高分貝噪音的項目，不準(zhǔn)在自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開山采石采礦，不準(zhǔn)在自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)有礙景觀的項目和建筑，不準(zhǔn)在林區(qū)砍伐天然闊葉林，不準(zhǔn)向鄱陽湖及主要大面積水體排放污水。

③參見國家發(fā)改委體改所課題組２００８年６月內(nèi)部報告《我國流域水污染防治體制機制研究》。