張士斌

摘要：社會(huì)養(yǎng)老保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革背景下，政府、雇主和雇員多方博弈的結(jié)果，它經(jīng)歷了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段、現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)養(yǎng)老保障階段和多元化的社會(huì)養(yǎng)老保障階段。論文分析了國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保障制度構(gòu)建過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，探討了我國(guó)養(yǎng)老保障制度的顯著及存在的問(wèn)題，提出了建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面，并實(shí)行集中經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理和投資模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老保障制度；國(guó)際比較與借鑒；多層次；養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：c913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)06—0135—06

一、世界養(yǎng)老保障制度創(chuàng)建與演變

現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)始國(guó)德國(guó)于1899年頒布了《養(yǎng)老殘疾保險(xiǎn)法》，取消原有對(duì)被救濟(jì)者的家計(jì)調(diào)查，關(guān)閉濟(jì)貧院，創(chuàng)立了一套覆蓋廣泛的強(qiáng)制性繳費(fèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與此同步，丹麥建立了另外一種社會(huì)養(yǎng)老體系——老年援助計(jì)劃，該計(jì)劃使老年人脫離了一般社會(huì)保險(xiǎn)范圍，凡屬60歲以上符合規(guī)定的貧困人口，都可以申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老援助，新西蘭(1898)、澳大利亞(1908)和瑞典(1913)也先后建立了類(lèi)似的養(yǎng)老計(jì)劃，逐漸形成一種非繳費(fèi)式的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。拉丁美洲也是較早建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度的地區(qū)，智利于1924年在該地區(qū)建立了第一個(gè)規(guī)養(yǎng)老保障制度，烏拉圭、巴西、厄瓜多爾和秘魯先后在30年代建立養(yǎng)老保障制度，由于拉美國(guó)家獨(dú)立以前多屬西班牙、葡萄牙、英法等國(guó)的殖民地，他們沿用了歐洲國(guó)家的養(yǎng)老保障制度模式。

二戰(zhàn)之后，社會(huì)養(yǎng)老保障體系逐漸在世界范圍內(nèi)廣泛建立起來(lái)。1949年，有44個(gè)國(guó)家建立了社會(huì)養(yǎng)老保障制度，到1977年，擁有社會(huì)養(yǎng)老保障體系的國(guó)家超過(guò)140個(gè)，到1999年，這個(gè)數(shù)目達(dá)到了166個(gè)，這表明世界上絕大多數(shù)國(guó)家都建立了養(yǎng)老保障體系。國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保障模式大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段(創(chuàng)建初期到二戰(zhàn)之前)，不同類(lèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保障制度開(kāi)始萌芽，以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主。第二個(gè)階段是二戰(zhàn)之后到70年代中期，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老保障，建立了普遍性、廣覆蓋、國(guó)家承擔(dān)大量責(zé)任的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。第三個(gè)階段，世界各國(guó)養(yǎng)老保障模式不斷改革與調(diào)整。

首先，單一的養(yǎng)老保障體制逐漸演變?yōu)槎嘀е酿B(yǎng)老保障體系。為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金支出的壓力和老齡化的巨大風(fēng)險(xiǎn)，OECD國(guó)家逐漸形成了多層次的養(yǎng)老保障體系：第一層次專(zhuān)為最低收入或無(wú)收入的老年人設(shè)計(jì)，資金來(lái)源于稅收，第二層次是現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃，第三層次是強(qiáng)制性個(gè)人賬戶(hù)制，第四個(gè)層次是自愿退休儲(chǔ)蓄和非年金收入。世界銀行也在發(fā)展中國(guó)家大力推廣五支柱的養(yǎng)老金體系：零支柱是以消除貧困為明確目的的基本支柱，無(wú)需繳費(fèi)，任何貧困老年人都可以申請(qǐng)；第一支柱是強(qiáng)制性、非積累制的，由政府管理的待遇確定型制度；第二支柱是由私人機(jī)構(gòu)管理的，強(qiáng)制性的，積累制的繳費(fèi)確定型制度；第三支柱是自愿型養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度；第四支柱是非經(jīng)濟(jì)支柱，包括家庭贍養(yǎng)，醫(yī)療服務(wù)和住房政策等。

其次，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)先積累制的演變。現(xiàn)收現(xiàn)付制難以解決人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老財(cái)政問(wèn)題，70年代后，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍改革單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金積累賬戶(hù)的作用。發(fā)展中國(guó)家(以拉美國(guó)家為代表)也展開(kāi)了個(gè)人賬戶(hù)積累制的改革。智利、玻利維亞、墨西哥等發(fā)展中國(guó)選擇了替代模式，停止改革前的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，新就業(yè)人員都要加入私營(yíng)的積累制養(yǎng)老金計(jì)劃；秘魯和哥倫比業(yè)實(shí)行了并行模式，在縮小現(xiàn)行現(xiàn)付制的同時(shí)，引進(jìn)私營(yíng)管理的積累制養(yǎng)老金計(jì)劃；阿根廷、烏拉圭以及一些東歐國(guó)家實(shí)行混合制模式，將現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老金計(jì)劃的第一支柱，同時(shí)建立一個(gè)強(qiáng)制性私營(yíng)管理的積累制作為第二支柱。

再次，從待遇確定制向繳費(fèi)確定制的轉(zhuǎn)變。與現(xiàn)收現(xiàn)付向預(yù)先積累制的轉(zhuǎn)變同步，多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老金從待遇確定型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，個(gè)人按照政府預(yù)先計(jì)算的替代率公式，定期繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，在退休時(shí)定期領(lǐng)取定額養(yǎng)老金，繳費(fèi)和待遇都是確定的。但預(yù)先積累制難以采用待遇確定制的方式，因?yàn)轭A(yù)先積累制更多與個(gè)人的貢獻(xiàn)和繳費(fèi)相聯(lián)系，個(gè)人未來(lái)的收入是不確定的，因而其繳費(fèi)水平不確定。待遇確定制使得政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)養(yǎng)老保障制度模式，城鎮(zhèn)建立了多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，農(nóng)村建立了以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，農(nóng)村五保工作制度為輔的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

1、城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出我國(guó)要建立多層次的養(yǎng)老保障體系，發(fā)展商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)作為補(bǔ)充；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合；建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金分開(kāi)經(jīng)營(yíng)。1997年，國(guó)務(wù)院提出要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)；將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；建立健全省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金，在完善市級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌；鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充保險(xiǎn)，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、籌資機(jī)制等做了要求，特別規(guī)定將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面從城鎮(zhèn)職工擴(kuò)大到私營(yíng)個(gè)體戶(hù)和靈活就業(yè)人員，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)?shù)仄骄べY的20％。2008年，五省開(kāi)展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)，事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要內(nèi)容相同的政策框架，事業(yè)單位和個(gè)人共享承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，養(yǎng)老金水平與個(gè)人繳費(fèi)掛鉤，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立“職業(yè)年金”制度，由符合資質(zhì)條件的投資管理人進(jìn)行管理。經(jīng)過(guò)不斷地改革與試驗(yàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。

2008年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為21890萬(wàn)人，其中參保職工16597萬(wàn)人，參保離退休人員5293萬(wàn)人，離退休人員的平均退休金水平達(dá)到1200元(2009年)；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年年結(jié)余，到2008年，基金累積結(jié)余9000多億元。截至2007年，企業(yè)年金已經(jīng)積累了大約1300億元企業(yè)年金，1000多萬(wàn)城鎮(zhèn)職工參加了企業(yè)年金計(jì)劃，而且，企業(yè)年金已經(jīng)基本讓渡給符合資質(zhì)的投資管理人和資產(chǎn)托管人進(jìn)行管理。在統(tǒng)籌層次上，到2008年，大多數(shù)省份的城鎮(zhèn)養(yǎng)老都實(shí)現(xiàn)了制度上的省級(jí)統(tǒng)籌，按照規(guī)劃，將于2009年底在全國(guó)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省

級(jí)統(tǒng)籌。同時(shí)考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇可攜帶性太低，造成大量參保者退保，各級(jí)政府紛紛制定政策，首先實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)區(qū)域內(nèi)的可移動(dòng)性，中央政府也計(jì)劃盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。在做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)方面，1998年，國(guó)家開(kāi)始在東北三省開(kāi)展做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)工作，截止到2008年底，試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全國(guó)17個(gè)省(區(qū)、市)，并實(shí)施了“動(dòng)態(tài)做實(shí)”方案，允許各省市根據(jù)本地工資水平確定做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的規(guī)模，即各省市可以根據(jù)工資增長(zhǎng)情況自行決定增加做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的規(guī)模，中央政府和地方政府根據(jù)做實(shí)的比例提供相同的補(bǔ)貼。

2、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村養(yǎng)老保障是一種低水平的集體保障形式。1956年，政府建立了農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度，1958年在人民公社建立了敬老院，但農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國(guó)家整體的養(yǎng)老保障體系之外，農(nóng)民仍然主要依靠家庭和土地等途徑養(yǎng)老。改革開(kāi)放后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老需求日益增加。順應(yīng)新的形勢(shì)，各級(jí)政府開(kāi)始農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障改革的探索。1986年，民政部召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村基層養(yǎng)老保障工作座談會(huì)，提出探索農(nóng)村基層養(yǎng)老保障雛形，其中包括發(fā)展社區(qū)型的養(yǎng)老保障制度。1992年，民政部制定《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)，首次正式提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)思路是農(nóng)民繳費(fèi)、集體扶持，政府給予優(yōu)惠，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，采取分段繳費(fèi)的方式。但這種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式帶有叫顯的商業(yè)性質(zhì)，加上養(yǎng)老金管理缺乏效率，農(nóng)民的參保積極性并不高，效果不甚理想。到2008年，參保人數(shù)不足7000萬(wàn)，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)也僅為400多萬(wàn)，且許多繳費(fèi)較少的農(nóng)民養(yǎng)老金水平非常低。

2009年，國(guó)務(wù)院研究決定在全國(guó)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，2009年試點(diǎn)范圍為全國(guó)10％的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，到2020年前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本模式和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中個(gè)人、集體和國(guó)家的三方責(zé)任，將農(nóng)村年滿(mǎn)16～60周歲的農(nóng)民都納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的主要內(nèi)容，一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50％，確保同一地區(qū)參保農(nóng)民將來(lái)領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平相同，從而體現(xiàn)新農(nóng)保制度的基本性、公平性和普惠性。

3、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度存在的突出問(wèn)題。

(1)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)二元分割，缺乏銜接。我國(guó)養(yǎng)老保障制度建設(shè)存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)失衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)以城鎮(zhèn)職工為參保對(duì)象，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則以農(nóng)村居民為參保對(duì)象，這樣，以戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老保障被分割成城鄉(xiāng)二元體系，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村人口則難以進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系。到目前為止，城鎮(zhèn)基本上建立了國(guó)家養(yǎng)老保障模式，有資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化這樣一些特色，而農(nóng)村實(shí)際上還是一種家庭保障為主的模式，農(nóng)民應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式，是家庭成員之間的互助，制度化的養(yǎng)老保障和養(yǎng)老、醫(yī)療保障以及社會(huì)捐助，只覆蓋極少一部分農(nóng)村人口。2008年，城鎮(zhèn)領(lǐng)取退休金的人口5300萬(wàn)人，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民僅為400多萬(wàn)；城鎮(zhèn)職離退休人員人均退休費(fèi)超過(guò)1100元，農(nóng)村參保老人的人均養(yǎng)老金僅為80余元，城鎮(zhèn)退休金水平是農(nóng)村養(yǎng)老金水平的14倍。

(2)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜帶性差。目前，我國(guó)只有部分省份內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障賬戶(hù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)只有在各統(tǒng)籌單位內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。而且，職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金。而農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難，一旦農(nóng)民工出現(xiàn)省際流動(dòng)，其往往只能退保，退保時(shí)又只能獲得個(gè)人賬戶(hù)資金。2009年，人保部制定《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)定參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。參保人員在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和資金后，其流動(dòng)前后的繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)合并計(jì)算，個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算。但是，由于養(yǎng)老保障的長(zhǎng)期統(tǒng)籌層次低，且我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地區(qū)差異大，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省際轉(zhuǎn)移接續(xù)在實(shí)際操作中，難度仍然相當(dāng)大：不同地區(qū)都有特有的參保要求和支付方式，難以在近期內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌；同時(shí)，社保關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會(huì)影響地區(qū)的局部利益，而在長(zhǎng)期“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，各地財(cái)政各自為政，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移意味著東部沿海地區(qū)大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入可能流出本地區(qū)，東部沿海地區(qū)可能成為養(yǎng)老保險(xiǎn)省際轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻力。

(3)缺乏基本的養(yǎng)老保障法律規(guī)定，且立法爭(zhēng)淪較大。我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障主要是依靠政府政策、文件引導(dǎo)，還沒(méi)有一部養(yǎng)老保障的正式法律制度。在無(wú)養(yǎng)老保障法律的情況下，各地政府的養(yǎng)老保障政策不具備法律效力，執(zhí)行存在一定困難，而且民眾也缺乏維護(hù)自身基本養(yǎng)老保障權(quán)利的法律武器。

但我國(guó)養(yǎng)老保障的復(fù)雜性導(dǎo)致養(yǎng)老保障立法面臨種種困難，《養(yǎng)老保障法》(草稿)在征求社會(huì)意見(jiàn)時(shí)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、享受養(yǎng)老金的條件、待遇支付、費(fèi)率等細(xì)節(jié)上都存在較大分歧，難以達(dá)成共識(shí)，原定于2009年審定第三稿的計(jì)劃也可能被迫推遲。如在繳費(fèi)年限上，一些人認(rèn)為年齡較大的勞動(dòng)者即便現(xiàn)在參保，到退休時(shí)也難以達(dá)到15年的繳費(fèi)年限，故而應(yīng)該縮短年限，如縮短為10年；而有些專(zhuān)家則從養(yǎng)老保障制度的正常收支出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該延長(zhǎng)到20年甚至30年。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率上，目前養(yǎng)老統(tǒng)籌層次較低，多在市縣一級(jí)，各地均按照當(dāng)?shù)氐囊灾Фㄊ盏姆绞酱_定，各地對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的意見(jiàn)也各不一樣。而且，社會(huì)保險(xiǎn)法立法不僅涉及參保人重大權(quán)益的調(diào)整，更是對(duì)不同地區(qū)利益、不同群體既有利益的一次重新分配，各地方政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌問(wèn)題的態(tài)度也存在明顯差異。雖然中央政府提出了全國(guó)統(tǒng)籌的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，但尚未形成明確時(shí)間表，各地的養(yǎng)老金實(shí)際上還是屬于地方政府自我管理。由于中國(guó)存在顯著的地區(qū)差異，尤其是東部地區(qū)與西部地區(qū)差異較大，富裕地區(qū)的反對(duì)改革的一大阻力。由于上述種種原因，養(yǎng)老保障的立法工作遇到的阻力非常之大，恐怕在短期內(nèi)難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)。

(4)農(nóng)民工和失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題突出。目前我國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.4億。由于農(nóng)民工的收入水平較低，他們很難承擔(dān)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度規(guī)定的繳費(fèi)額，而其雇主從勞動(dòng)成本的角度也往往缺乏能力為其提供足額的社會(huì)保險(xiǎn)金，高

的繳費(fèi)率和過(guò)低的收入水平形成強(qiáng)烈反差，使得他們難以獲得養(yǎng)老保障。以一個(gè)代表性農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一股為地平均工資的60％左右，2004年廣東外來(lái)農(nóng)民工的平均收入為750元，僅為廣東社會(huì)平均工資1852元的40％左右，其按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)全面參會(huì)與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的難度很大。農(nóng)民工多處于非正規(guī)就業(yè)部分，失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大，他們往往難以滿(mǎn)足最低15年的最低繳費(fèi)年限的要求，城市農(nóng)民工基本處在城市的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地大量被征刷，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題日益突出：農(nóng)民土地被征用之后，如何合理妥善地安置失地農(nóng)民，如何解決和處理失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)影響社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題。失地農(nóng)民之所以成為問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是在土地被征用過(guò)程中農(nóng)民利益沒(méi)能得到合理的維護(hù)。目前的土地產(chǎn)權(quán)制度中，集體土地所有權(quán)主體界定不清，加上土地征用過(guò)程不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，都嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)益。另外，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)和水平的巨大差異也是失地農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障的重要原因。

三、國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老保障的經(jīng)驗(yàn)和借鑒

1、養(yǎng)老保障制度必須具有可持續(xù)性。

養(yǎng)老保障制度的剛性較強(qiáng)。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老保障政策作為政治高壓線(xiàn)，消減養(yǎng)老保障支付的政策面臨巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，西方國(guó)家養(yǎng)老保障制度的改革舉步維艱。二戰(zhàn)以來(lái)，福利國(guó)家為了維持高標(biāo)準(zhǔn)的福利水平，逐步建立起一個(gè)龐大的公共開(kāi)支體系。歐美各國(guó)在1960—1980年間的社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率普遍要高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，社會(huì)保障支出在政府總財(cái)政支出和GDP中的比重越來(lái)越高，1960—1992年間，OECD國(guó)家的養(yǎng)老保障支出從占GDP的比重從4～5％上升到10～12％，而一些北歐福利國(guó)家的養(yǎng)老保障支出則接近GDP的20％。這導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，出現(xiàn)財(cái)政赤字，1970年代后期以來(lái)，西歐主要國(guó)家的財(cái)政赤字多數(shù)大幅增長(zhǎng)，美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在1983～1989年的缺口則達(dá)1500—2000億美元；。

發(fā)達(dá)國(guó)家慷慨的養(yǎng)老金支付水平建立在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、人口撫養(yǎng)比沒(méi)有較大變動(dòng)的基礎(chǔ)上。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，龐大的財(cái)政開(kāi)支尚能得到支撐，一旦受到經(jīng)濟(jì)衰退和人口老齡化加劇的沖擊，政府有限的財(cái)政收入難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障需求，社會(huì)福利支出又具有較強(qiáng)剛性，政府不得不實(shí)行赤字財(cái)政，通過(guò)發(fā)行巨額公債來(lái)彌補(bǔ)日益擴(kuò)張的養(yǎng)老保障支出，導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度非常脆弱。這就要求政府在制定和執(zhí)行養(yǎng)老保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付水平上，在領(lǐng)取資格和支付項(xiàng)目上，在普享制與家計(jì)調(diào)查之間，在長(zhǎng)期與短期之間尋找一種平衡。

2、有關(guān)養(yǎng)老保障模式的選擇。

從世界各國(guó)的養(yǎng)老金改革與運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的養(yǎng)老金制度都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)，現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)相對(duì)構(gòu)成基金制的缺點(diǎn)，而現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點(diǎn)往往是基金制的優(yōu)點(diǎn)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢(shì)在于可以迅速建立全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)，并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況來(lái)改變養(yǎng)老金的實(shí)際價(jià)值。但現(xiàn)收現(xiàn)付制易受勞動(dòng)者與領(lǐng)取養(yǎng)老金者的相對(duì)比例減少(人口年齡結(jié)構(gòu)變化)的影響，即所謂的贍養(yǎng)率(dependeney ratio)的影響，它還使得養(yǎng)老金領(lǐng)取者依賴(lài)于未來(lái)的勞動(dòng)力。我們可能需要對(duì)基金制究竟對(duì)于中國(guó)迎接未來(lái)挑戰(zhàn)的過(guò)程中能夠起到何種作用，以及它對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢(shì)問(wèn)題做出更深入的研究和探討，并不能簡(jiǎn)單做出基金制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的結(jié)論。

同時(shí)，在選擇養(yǎng)老金計(jì)劃的模式時(shí)，我們必須考慮到不同國(guó)家的變量和參數(shù)的差異性問(wèn)題。如果一國(guó)初期的收入水平較低，且收入差距較大，采用完全積累制的養(yǎng)老金計(jì)劃便會(huì)導(dǎo)致大量國(guó)民無(wú)法參與社會(huì)保險(xiǎn)，以及參與社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)民間收入也存在巨大差異的問(wèn)題，老無(wú)所依似乎是必然的結(jié)局，拉美國(guó)家最近的新一輪養(yǎng)老金改革就是試圖糾正該問(wèn)題。中國(guó)可能更好的選擇是建立混合制的養(yǎng)老金計(jì)劃，而且該計(jì)劃必須是能與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口與勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化動(dòng)態(tài)結(jié)合。

3、發(fā)展中國(guó)家必須擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面。

當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保障中面臨的最大問(wèn)題就是覆蓋率較低。拉美國(guó)家在實(shí)行養(yǎng)老金制度改革之后，繳費(fèi)人口都呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)且一些國(guó)家的下降速度異常迅速：拉美國(guó)家的非正規(guī)部門(mén)社會(huì)保障的參與率從1980年的2／3降到2002年的1／3，在正規(guī)部門(mén)役蓋面保持穩(wěn)定的狀態(tài)下，巴西的社會(huì)保障覆蓋而從1990年的76％下降到2004年的60％；智利養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面則經(jīng)歷了從增加到減少的過(guò)程。1960年到1975年，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率呈上升趨勢(shì)，但從1976年開(kāi)始，到1980年，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率逐漸下降。“智利養(yǎng)老金改革總統(tǒng)咨詢(xún)委員會(huì)”認(rèn)為，智利模式存在參保范圍低，養(yǎng)老金繳費(fèi)密度低，將大量自雇人口排除在外等等問(wèn)題，同時(shí)私有化本身也存在性別不平等、分配差距拉大、運(yùn)作成本高以及市場(chǎng)壟斷等問(wèn)題。2006年開(kāi)始，智利政府開(kāi)始了養(yǎng)老保障制度的新一輪改革，在私營(yíng)養(yǎng)老金制度基礎(chǔ)上，成立一個(gè)由政府出資的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金，從而引人一個(gè)“普享型”的養(yǎng)老金支柱。2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，阿根廷政府建立一個(gè)費(fèi)繳費(fèi)的救助制度，通過(guò)國(guó)家財(cái)政建立相關(guān)基金，進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)，并重新設(shè)計(jì)了多支柱模式。拉美國(guó)家的社會(huì)保障制度改革說(shuō)明，個(gè)人積累賬戶(hù)計(jì)劃很難解決靈活就業(yè)人員的低覆蓋面問(wèn)題，還可能擴(kuò)大退休者的收入差距。我國(guó)人口眾多，1％的人口不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)都意味著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人口可能老無(wú)所依，這對(duì)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展不利，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧不利。如何在建立多支柱養(yǎng)老金制度的同時(shí)，提高個(gè)人賬戶(hù)的覆蓋率，避免退休者收入差距擴(kuò)大是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

4、養(yǎng)老金管理與投資的高成本問(wèn)題。

多數(shù)拉美國(guó)家大多采用了私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃。私營(yíng)養(yǎng)老金基金投資獲得了較好收益，如智利1981～2005年25年間的養(yǎng)老基金年投資回報(bào)率為10％，阿根廷1994～2002年的年投資回報(bào)率也為10％，墨西哥的年投資回報(bào)率也達(dá)到7％。但養(yǎng)老金私營(yíng)化帶來(lái)了一些問(wèn)題。例如，拉美國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷趨勢(shì)加強(qiáng)、養(yǎng)老金公司投資策略上的“羊群效應(yīng)”以及高額的管理成本。與政府集中管理的公共養(yǎng)老金計(jì)劃相比，在私營(yíng)養(yǎng)老金體制下，養(yǎng)老金計(jì)劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)資源：一方面基金管理公司之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有降低管理成本的市場(chǎng)壓力；另一方面，養(yǎng)老金基金管理行業(yè)獲得了超額利潤(rùn)，養(yǎng)老基金行業(yè)的平均利潤(rùn)率要高于金融行業(yè)的平均水平。如何降低養(yǎng)老金基金運(yùn)營(yíng)中的交易成本，也是發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老金基金管理中面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。

四、構(gòu)建中國(guó)特色的多層次養(yǎng)老保障制度體系

1、建立覆蓋城鄉(xiāng)的多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，層次單一的養(yǎng)老保障模式難以有效應(yīng)對(duì)未來(lái)(快速人口老齡化、收入差距大)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，我們可以在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障再分配功能和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)城鄉(xiāng)分離的多層次(元)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，適當(dāng)降低養(yǎng)老保障制度的剛性和老齡化為中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題帶來(lái)的潛在財(cái)政壓力。城鎮(zhèn)多層次的養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)如下：第一層次專(zhuān)為最低收入或無(wú)收入的老年人設(shè)計(jì)，資金來(lái)源于稅收，無(wú)需繳費(fèi)(最低收入者也沒(méi)有能力繳費(fèi))，保障對(duì)象是經(jīng)過(guò)收入調(diào)查后確定的生活水平低于最低貧困線(xiàn)的老年人，使他們達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，第二層次是現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，第三層次是強(qiáng)制性個(gè)人賬戶(hù)制，第四個(gè)層次是自愿退休儲(chǔ)蓄。農(nóng)村多層次的養(yǎng)老保障制度的設(shè)設(shè)為：第一層次為主要山政府提供的“農(nóng)村五保”制度，第二層為個(gè)人、集體和國(guó)家三方籌資形成的新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，第三層次為農(nóng)民自身參加的商業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家在利率等方面可以提供一定的優(yōu)惠，第四個(gè)層次是土地、家庭和農(nóng)村合作組織等形成的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障形式。

2、將養(yǎng)老保障有效、動(dòng)態(tài)覆蓋到農(nóng)民工和失地農(nóng)民。

從我國(guó)特定階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，收入水平和收入分配狀況來(lái)看，我們需要建立以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的養(yǎng)老保障制度，其核心是將農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入社會(huì)保障制度體系。我國(guó)養(yǎng)老保障的流動(dòng)性限制即將取消，但由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》和相關(guān)規(guī)定不能根本改變農(nóng)民工收入低、工作不安全等基本特征，難以從根本上解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問(wèn)題。我們需要對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革，結(jié)合農(nóng)民工和失地農(nóng)民的特點(diǎn)，在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率和支付條件上進(jìn)行變革，幫助大多數(shù)農(nóng)民工和失地農(nóng)民建立基本的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于那些正式部門(mén)和收入較高人群來(lái)說(shuō)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個(gè)人的共同責(zé)任，國(guó)家在他們的養(yǎng)老保障中僅起到管理和監(jiān)督作用，無(wú)需功用額外財(cái)政支出為其提供特殊補(bǔ)助；國(guó)家需要承擔(dān)更大的責(zé)任，為農(nóng)民工和失地農(nóng)民提供一定的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助，制定靈活的繳費(fèi)政策，幫助他們建立以公共基本養(yǎng)老保障和社會(huì)保險(xiǎn)為主的社會(huì)養(yǎng)老保障體系；對(duì)于少數(shù)無(wú)法依靠工作維生或失去工作能力的人，國(guó)家需要通過(guò)社會(huì)救助體系給其提供基本的生活補(bǔ)助，逐步建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為主，社會(huì)福利與救濟(jì)為輔的，廣覆蓋的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

3、提升養(yǎng)老保障制度的財(cái)政支出效率。

最近10年，我國(guó)社會(huì)福利支出的速度明顯高于GDP的增長(zhǎng)速度，這一方面是政府以人為本思想的體現(xiàn)，同時(shí)也反映出民眾養(yǎng)老保障需求的強(qiáng)烈。但從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然撫恤和社會(huì)福利支出快速增長(zhǎng)，其占財(cái)政支出的比例仍然較低。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將面臨比發(fā)達(dá)國(guó)家更為嚴(yán)峻的民眾的養(yǎng)老保障壓力，相應(yīng)的，政府財(cái)政的壓力會(huì)更大，養(yǎng)老保障支出的效率問(wèn)題尤為重要。從1996～2005年北京市失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支情況來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入超過(guò)90％來(lái)自城鎮(zhèn)居民繳納的失業(yè)保險(xiǎn)金，但在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中，只有50％左右(有的年份這個(gè)比例為30％左右)作為失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放給個(gè)人，這說(shuō)明失業(yè)保險(xiǎn)金的支出成本達(dá)到了50％左右，遠(yuǎn)高于國(guó)外10～20％的社會(huì)保險(xiǎn)支出成本，其他各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目也大致如此。

雖然養(yǎng)老保障支出的效率不容樂(lè)觀，但較低的養(yǎng)老保障支出比例和較高的GDP增長(zhǎng)率掩蓋了制度間的不協(xié)調(diào)，低效率問(wèn)題并沒(méi)有引起相應(yīng)的重視。面臨日益加速的人口老齡化，養(yǎng)老保障支出必然將快速增長(zhǎng)，并將在財(cái)政支出中占據(jù)越來(lái)越明顯的地位，這就有可能導(dǎo)致我們陷入類(lèi)似于發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保障的財(cái)政危機(jī)。養(yǎng)老保障支出效率低下，政府養(yǎng)老保障政策目標(biāo)存在沖突，養(yǎng)老保障制度的不協(xié)調(diào)的矛盾一旦在不利時(shí)機(jī)爆發(fā)出來(lái)，后果將不堪設(shè)想。為避免將來(lái)快速養(yǎng)老保障支出的增長(zhǎng)帶來(lái)過(guò)大的不利影響，必須建立多種監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)定位，逐步實(shí)現(xiàn)按照社會(huì)需求來(lái)確定養(yǎng)老保障的支出水平，提高養(yǎng)老保障支出的效率。

4、實(shí)行集中經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理和投資模式。

在社會(huì)保險(xiǎn)金的運(yùn)營(yíng)方面，無(wú)論是私營(yíng)養(yǎng)老金，還是政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老金，都存在著這樣或那樣的問(wèn)題，總體說(shuō)來(lái)，政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老金失敗經(jīng)驗(yàn)多于成功的經(jīng)驗(yàn)。但與政府集中管理的公共養(yǎng)老金計(jì)劃相比，在私營(yíng)養(yǎng)老金體制下，養(yǎng)老金計(jì)劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)資源：一方面基金管理公司之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有降低管理成本的市場(chǎng)壓力；另一方面，養(yǎng)老金基金管理行業(yè)獲得了超額利潤(rùn)，養(yǎng)老基金行業(yè)的平均利潤(rùn)率要高于金融行業(yè)的平均水平。我國(guó)的信用體系不甚完善，誠(chéng)信制度比較薄弱，更好的選擇是采用拉美國(guó)家的基金管理公司的養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)模式，同時(shí)努力完善信用體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管，促進(jìn)基金管理公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。

目前，可用于投資的養(yǎng)老金主要包括三塊：城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，企業(yè)年金和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這三塊資金各有用途，無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)集中管理和經(jīng)營(yíng)。本文認(rèn)為，養(yǎng)老金投資的一個(gè)基本思路是為這三種養(yǎng)老金分別成立養(yǎng)老金資金管理機(jī)構(gòu)(或委托具有資質(zhì)的資金管理機(jī)構(gòu))，采取不同的投資方式和投資策略，以加強(qiáng)養(yǎng)老金基金的有序競(jìng)爭(zhēng)。另外，在考慮將國(guó)有資產(chǎn)劃撥給養(yǎng)老保障基金，以及其他充實(shí)社會(huì)養(yǎng)老金基金賬戶(hù)的政策時(shí)，不僅需要考慮到城鎮(zhèn)養(yǎng)老金基金，更需要到考慮農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金，從而更有效地保證城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平衡性和可持續(xù)性，以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的公平和公正。

責(zé)任編輯：王駿