顧偉榮 陳 曦

摘 要:環(huán)境執(zhí)法難是造成污染的重要原因。分析了環(huán)境執(zhí)法難的幾大因素:法制障礙;體制障礙;環(huán)保部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制;環(huán)保部門工作方式不適應(yīng)等等,針對這些問題,以淮安市作為參考,提出了提高環(huán)境執(zhí)法力度的措施:依靠科技進(jìn)步與先進(jìn)體制;完善環(huán)境立法;調(diào)整環(huán)保工作思路等等。

關(guān)鍵詞:環(huán)境污染;環(huán)境監(jiān)察;淮安市

中圖分類號:X83

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B

文章編號:1005-569X(2009)12-0016-03

1 引 言

自美國爆發(fā)次貸危機(jī)以來,其負(fù)面影響不斷擴(kuò)大,造成波及全球的實(shí)體經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在第六次全國環(huán)保大會(huì)上,溫家寶總理提出做好新形勢下的環(huán)保工作,明確指出要不斷加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境執(zhí)法的主要形式,也是改善環(huán)境質(zhì)量必要的行政手段。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)逐步擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,在謀求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),環(huán)境污染問題更加突出,而環(huán)境執(zhí)法難是造成污染問題突出的一個(gè)重要原因。

2 影響當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作的因素

淮安市位于江蘇北部,多年來環(huán)保事業(yè)一直走在全省前列,環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減排、環(huán)境綜合治理、生態(tài)修復(fù)等工作一直在全省起模范作用,2008年成功通過全國環(huán)保模范城市驗(yàn)收,淮安市的許多政策措施、環(huán)保策略值得多方借鑒。

環(huán)境執(zhí)法面對的往往是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者、地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)者、群眾就業(yè)崗位的提供者,企業(yè)環(huán)境違法的行為不容易受到重視,環(huán)境執(zhí)法面臨諸多難題,既有外部的障礙,也有環(huán)保部門內(nèi)部的問題。

2.1 法制障礙

①行政處罰難落實(shí)。企業(yè)停產(chǎn)治理決定權(quán)在人民政府,政府為追求短期政績,重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù),不愿意下達(dá)決定,有的甚至只發(fā)空頭文件,不抓落實(shí),應(yīng)付檢查。②強(qiáng)制手段少,難以落實(shí)到位。對于拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為,環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強(qiáng)制劃撥等行政手段,只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,造成執(zhí)行難。

2.2 體制障礙

順暢的執(zhí)法管理體制是環(huán)境執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前,環(huán)境執(zhí)法體制存在的突出問題是橫向分散、縱向分離、地方分割。突出表現(xiàn)在:①地方保護(hù)主義嚴(yán)重。部分地方政府為追求短期政績,重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù),不惜制定“土政策”,不支持甚至利用職權(quán)干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。②環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法地位不明確。絕大多數(shù)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位,沒有直接的法定執(zhí)法權(quán),環(huán)境執(zhí)法只能通過委托進(jìn)行,容易造成行政訴訟。③地方分割管理嚴(yán)重,環(huán)境糾紛難處理。在處理跨界環(huán)境污染時(shí)需不同地域的環(huán)保部門及地方政府共同協(xié)商解決,執(zhí)法過程往往會(huì)遭遇地方保護(hù)主義的阻力,很難處理到位。

2.3 環(huán)保部門內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法資源沒有很好地整合,執(zhí)法監(jiān)督難以形成合力,甚至相互矛盾。①環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境管理脫節(jié)。有些環(huán)保部門內(nèi)部沒有形成良性互動(dòng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,如在查處的環(huán)境違法企業(yè)中有的是環(huán)境獲獎(jiǎng)企業(yè),有的嚴(yán)重違法排污企業(yè)還優(yōu)先安排了大量的財(cái)政資金。②環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)測脫節(jié)。環(huán)境執(zhí)法部門與環(huán)境監(jiān)測部門協(xié)調(diào)配合不夠,環(huán)境執(zhí)法人員看不到環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù),難以了解環(huán)境質(zhì)量狀況,也就難以及時(shí)捕捉企業(yè)違法排污的事實(shí),監(jiān)測沒有發(fā)揮執(zhí)法的科學(xué)依據(jù)作用。③環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境審批脫節(jié),沒有形成監(jiān)管合力,存在事后、被動(dòng)、消極的環(huán)境執(zhí)法模式。建設(shè)項(xiàng)目只審批少監(jiān)管,許多環(huán)境執(zhí)法部門不知道批了項(xiàng)目,不清楚是否驗(yàn)收,往往是新項(xiàng)目變成了老污染才去查處,建設(shè)過程的監(jiān)管往往成了空話;有的項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)就已埋下暗管、設(shè)下違法排污的機(jī)關(guān);有的驗(yàn)收時(shí)達(dá)標(biāo),驗(yàn)收后超標(biāo)。

2.4 環(huán)保部門內(nèi)部工作方式不適應(yīng)

目前,環(huán)境執(zhí)法重行政手段,輕司法、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和精神鼓勵(lì)等手段。①運(yùn)用司法手段整治污染力度不夠。在如何協(xié)調(diào)司法部門加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法上,缺乏措施和辦法,申請法院強(qiáng)制執(zhí)行率很低,很多執(zhí)法成了協(xié)調(diào),收費(fèi)變?yōu)閰f(xié)商;②運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段限制環(huán)境污染措施不足,排污收費(fèi)政策執(zhí)行普遍不到位,受地方保護(hù)、經(jīng)濟(jì)狀況等因素影響,協(xié)商收費(fèi)、人情收費(fèi)的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重存在,沒有很好地發(fā)揮促進(jìn)污染治理的作用;③運(yùn)用精神鼓勵(lì)的獎(jiǎng)懲機(jī)制不多,對好的企業(yè)缺乏鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)措施,影響其治污積極性;④運(yùn)用其他綜合手段制度化不落實(shí)。掛牌督辦、回訪、通報(bào)等手段多數(shù)只用于典型問題查處,沒有全面形成制度,無法發(fā)揮其有效作用。

2.5 隊(duì)伍建設(shè)和工作作風(fēng)不能適應(yīng)

目前環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍自身問題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:①專業(yè)知識不足,一些執(zhí)法人員對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉,缺乏現(xiàn)場敏銳性及監(jiān)察經(jīng)驗(yàn),找不到問題、找不準(zhǔn)問題。②執(zhí)法不到位、不作為,甚至失職、瀆職。有些環(huán)境執(zhí)法人員對群眾反映的環(huán)境污染問題熟視無睹、不聞不問,缺少執(zhí)法者應(yīng)有的責(zé)任感。③違反環(huán)保系統(tǒng)“六項(xiàng)禁令”和環(huán)境監(jiān)察人員“六不準(zhǔn)”。有些環(huán)境執(zhí)法人員對環(huán)境違法企業(yè)查處不到位、關(guān)停不力。④對新形勢下的要求不適應(yīng),缺乏應(yīng)急監(jiān)察、生態(tài)監(jiān)察的知識與經(jīng)驗(yàn)。

3 新形勢下提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效力的措施

3.1 依靠科技進(jìn)步和先進(jìn)體制

運(yùn)用先進(jìn)監(jiān)測手段是提高環(huán)保部門監(jiān)管能力的必然要求,是嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的前提。為此,政府部門應(yīng)該加大財(cái)政投入,提升環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察的科技能力,構(gòu)建先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

以淮安市為例,自成立環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)以來,就先后以“群眾投訴、環(huán)保110、12369”為載體,制定了污染舉報(bào)接待、查處、回復(fù)制度,“環(huán)保12369”和“110”工作制度,支隊(duì)“110”、“12369”工作人員職責(zé),行政執(zhí)法崗位責(zé)任制,明確各科室、大隊(duì)在查處違法案件過程中的職能。先后引進(jìn)多臺(tái)執(zhí)法車輛,便攜式噪聲檢測儀、車載多功能冷藏箱,使執(zhí)法能力得到迅速增強(qiáng),徹底改變“廢水靠看、廢氣靠聞、噪聲靠聽”的落后被動(dòng)局面。

3.2 完善環(huán)境立法的基礎(chǔ)

針對現(xiàn)有國家環(huán)境法律法規(guī)的不足,地方政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)章予以補(bǔ)充和規(guī)范很有必要。①對現(xiàn)行環(huán)保法律、法規(guī)中的缺陷與不足加以修改,增加可操作性條款,使環(huán)境執(zhí)法更具剛性;②要強(qiáng)化環(huán)境法律責(zé)任,增加處罰的種類。按照“違法必罰”的原則,對法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的,都要明確相應(yīng)的處罰措施。按照“過罰相當(dāng)”的原則,大幅度提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和罰款數(shù)額。擴(kuò)大“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”、“責(zé)令限產(chǎn)或者停產(chǎn)整治”、“限期治理”、“沒收”、“責(zé)令拆除”等手段的適用范圍。③要合理配置職能部門的權(quán)力。由于存在環(huán)境執(zhí)法主體過多、執(zhí)法權(quán)力過于分散的現(xiàn)象,所以應(yīng)改革現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制,最大限度地統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法主體;④建議賦予環(huán)保部門必要的監(jiān)督權(quán),使其有資格對其他部門的環(huán)境違法行政行為予以有效制約,充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督職能。

2000年以來,淮安市先后出臺(tái)《淮安市企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)懺悔制度》、《淮安市環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任追究制度》、《淮安市環(huán)境保護(hù)工作督查制度》、《淮安市環(huán)境違法案件掛牌督辦制度》等多部政策法規(guī),極大的提高了執(zhí)法效能。

3.3 調(diào)整環(huán)保工作思路

在實(shí)際工作中,要搞好環(huán)境監(jiān)察工作必須跳出“就環(huán)保而環(huán)?！钡墓ぷ魉悸?要有“圍繞經(jīng)濟(jì)搞環(huán)保,搞好環(huán)保促經(jīng)濟(jì)”的辯證思想,通過加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),嚴(yán)把環(huán)保準(zhǔn)入門檻,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保一票否決制,騰出環(huán)境容量和發(fā)展空間,推進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展,在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的過程中,切實(shí)把好執(zhí)法關(guān)。

截至2009年7月中旬,淮安市淮陰區(qū)累計(jì)拒絕外部客商主動(dòng)上門洽談的造紙、電鍍、標(biāo)準(zhǔn)件等25個(gè)污染性質(zhì)嚴(yán)重的項(xiàng)目,項(xiàng)目總投資達(dá)20億元。對新上項(xiàng)目嚴(yán)把環(huán)保準(zhǔn)入門檻,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保一票否決制,項(xiàng)目環(huán)評不過關(guān)一律不予入?yún)^(qū)落戶;對已進(jìn)區(qū)項(xiàng)目,該區(qū)組織專業(yè)人員上門開展全方位多層次專項(xiàng)培訓(xùn),以增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識,引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn);同時(shí)對企業(yè)開展全天候監(jiān)控和提示,督促企業(yè)實(shí)施污染物零排放。

3.4 加大執(zhí)法力度

多管齊下,綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法。

淮安市空氣質(zhì)量狀況一直在全省名列前茅,這主要得益于淮安市環(huán)境監(jiān)察局先進(jìn)的管理和執(zhí)法理念。以對煙塵控制區(qū)D級鍋爐煙塵整治為例,監(jiān)察隊(duì)員們出人意料地利用節(jié)假日和下班后時(shí)間對D級鍋爐單位進(jìn)行突擊檢查,使之防不勝防,并在每年的1月和10月分別進(jìn)行為期兩周的D級鍋爐煙塵專項(xiàng)整治工作,并在《淮海晚報(bào)》上每隔10 天將違規(guī)排放的單位負(fù)責(zé)人公布曝光。

3.5 發(fā)動(dòng)公眾參與環(huán)境監(jiān)察

發(fā)動(dòng)公眾參與監(jiān)督,可以增大環(huán)保監(jiān)管的頻率和密度,形成各方合力抓污染的公眾參與局面。主要措施有:①發(fā)展環(huán)保志愿者。建立一支編外的環(huán)?！皡f(xié)管員”隊(duì)伍,作為環(huán)境監(jiān)察的補(bǔ)充力量。協(xié)助環(huán)境監(jiān)察部門加強(qiáng)對企業(yè)監(jiān)管,以增大發(fā)現(xiàn)污染問題的概率。②開展信息公開化。通過新聞媒體,定期向社會(huì)公布企業(yè)環(huán)境行為,接受廣大群眾的評判。以建立環(huán)保行政監(jiān)管,企業(yè)內(nèi)部管理和公眾外部參與的三元環(huán)境監(jiān)管新機(jī)制。③實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制。要花錢獎(jiǎng)賞環(huán)保舉報(bào)有功人員,對積極參與監(jiān)督的群眾予以一定的物質(zhì)鼓勵(lì),以調(diào)動(dòng)業(yè)余環(huán)保監(jiān)督員的積極性,充分發(fā)揮義務(wù)“環(huán)保衛(wèi)士”的積極作用。

淮安市將每月28日設(shè)為全市環(huán)境安全日(全國唯一),實(shí)屬一大創(chuàng)舉,每月環(huán)境日期間,廣泛開展環(huán)境教育普及課、社區(qū)講座、文藝演出、環(huán)保征文、環(huán)保知識競賽、電視演講等活動(dòng),熱火朝天地宣傳環(huán)保工作,普及環(huán)保知識。在村鎮(zhèn)開展環(huán)保宣傳標(biāo)語競賽活動(dòng),擴(kuò)大社會(huì)宣傳覆蓋面。并在全市900多家企業(yè)中開展環(huán)境行為信息公開化工作,提高企業(yè)層的環(huán)保意識。

4 結(jié)語

提高對環(huán)境問題的認(rèn)識,探索環(huán)境保護(hù)新路,認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是當(dāng)前做好環(huán)境監(jiān)察工作的必要條件,同時(shí)創(chuàng)新環(huán)保制度,拓展環(huán)保新思路是關(guān)鍵。作為環(huán)境監(jiān)察人員,要認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)察工作職責(zé),同時(shí)要加強(qiáng)協(xié)作,形成合力,充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察部門作用,全面提升隊(duì)伍自身能力建設(shè),不斷提高監(jiān)察工作水平,在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下,做生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)定保衛(wèi)者,做生態(tài)文明理念的積極倡導(dǎo)者,做綠色發(fā)展的忠實(shí)實(shí)踐者,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展做出新的更大貢獻(xiàn)。

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