舒泰峰

最關鍵的是授權(quán)階段的民主,這個階段的民主與其他方面相比顯得不配套

6月29日下午,中共中央政治局就積極推進黨內(nèi)民主建設問題進行第十四次集體學習。

在建黨88周年前夕,這樣的集體學習耐人尋味。同一天的中央政治局會議審議并通過《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》,其中指出,“要擴大考核民主,強化黨內(nèi)外干部群眾的參與和監(jiān)督?！?/p>

而此前的5月22日,中共中央政治局召開會議,審議并通過《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,專家解讀說,這意味著今后除了行政官員,黨的序列的干部也將面臨問責。

一系列信號都顯示,中央高層高度關注黨內(nèi)民主問題。

就推動黨內(nèi)民主的“路線圖”和關鍵點,本刊采訪了著名政治學者、中央黨校黨建教研部主任王長江和中央黨校黨建部教授蔡霞。

以“民主”破除“官主”

《瞭望東方周刊》:黨內(nèi)民主建設應當從哪個環(huán)節(jié)進行突破?

王長江:中國的黨內(nèi)民主已經(jīng)進入了整體推進的階段。

這就是說,不應該把民主看作一種簡單的現(xiàn)象,一說民主好像就是選舉,就是老百姓說了算,就是領導聽聽老百姓的意見,這些都是不全面的。真正的民主是一整套系統(tǒng)。

民主體現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)。最基本的一點,授權(quán)的過程必須民主。

權(quán)力是老百姓的,但老百姓不可能直接當決策者,行使權(quán)力,因而必須有授權(quán)過程,有多數(shù)人把權(quán)力交給少數(shù)人的過程。

在授權(quán)環(huán)節(jié),通過一定的程序,大眾把權(quán)力交給掌權(quán)者,通常通過選舉的方式進行。我們或許也可以用別的方式,但授權(quán)的程序必須民主。

這個權(quán)是老百姓給的,因而使用的時候也必須有老百姓的參與——既包括決策,也包括執(zhí)行。這是第二個環(huán)節(jié)。

第三個環(huán)節(jié),有了權(quán)不光是為大家服務的,也可能為自己服務,因此,權(quán)力行使的整個過程就要讓大家看得到,接受老百姓的質(zhì)疑,這是民主監(jiān)督。

民主要在所有這些環(huán)節(jié)上去推進。應當說,我們的黨內(nèi)民主確實也在不斷推進,比如干部推薦,比如權(quán)力運行透明化,比如輿論監(jiān)督等。但是很重要的一點是,我們沒有把黨內(nèi)民主當作整體來看待。

現(xiàn)在看來,最關鍵的是授權(quán)階段的民主,這個階段的民主與其他方面相比顯得不配套。

目前,我們有的只是小范圍內(nèi)的民主,甚至有人說這是“官主”,官選官。很多地方都有公推公選,這比過去肯定有進步,但并不是所有人都參加,處級的推薦局級的,局級的推薦部級的,還有很大局限。這樣的推薦,往往容易出現(xiàn)老好人,拉票、賄選也可能因之出現(xiàn)。這方面的民主如果不向前推進,其他環(huán)節(jié)很難繼續(xù)前行。

我最想說的是,今后民主向前推進,最基本的一點是要整體推進;同時,整體里邊最弱的就是授權(quán)階段的民主,這相當于木桶效應里邊那塊最短的木板,需要趕緊提升起來。

29歲市長的事情為什么引起這么大爭議,大家質(zhì)疑的不是他有多年輕,而是他怎么當?shù)?。如果還是變相任命,再年輕又有什么意義呢?因此,關鍵不是授權(quán)給誰,而是怎么授權(quán)。這是最重要的。

我們老想解決授權(quán)給誰的問題。一說腐敗,就想把最有道德的人選上來。這個思路不對,關鍵還是要讓老百姓和普通黨員來判斷。

建議縣以下直選

《瞭望東方周刊》:但是老百姓會不會判斷錯呢?

王長江:當然,老百姓也不是萬能的,所以能選他上去還得有辦法能把他弄下來。有授權(quán)也有收權(quán)。

我們現(xiàn)在為什么上去容易,下來難?比如有的村官競選的時候什么都敢承諾,當選后什么都不兌現(xiàn),但讓他下臺非常困難。

《瞭望東方周刊》:具體到操作,現(xiàn)階段如果我們放開授權(quán)環(huán)節(jié)的民主,到哪個層級是合適的?

王長江:授權(quán)民主從整體上來說必須是徹底的,但是授權(quán)的方式的確需要考慮。有人說,既然老百姓、黨員說了算,那么就各個層面都搞直選,在我國可能不能這么簡單處理。但在和民眾有直接利害關系的那些層面,應該由民眾直接選。在村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣一級都應該如此。

我把縣作為比較關鍵的一條線,真正把這個做扎實了,再往前就好走了。

僅有雙規(guī)收權(quán)還不夠

《瞭望東方周刊》:如果對黨內(nèi)民主進行一套制度設計,你有何建議?

蔡霞:黨內(nèi)民主應當是一套制度鏈,其邏輯前提是以黨員的權(quán)利為主體,黨員是黨內(nèi)的主人。實際的邏輯起點是黨內(nèi)選舉,也即黨內(nèi)的授權(quán)制度,把權(quán)力授予領導機關和干部。授權(quán)后,有黨內(nèi)的權(quán)力的監(jiān)督問題,其中實質(zhì)性的問題,是黨代表大會、黨委會和紀檢委三者之間的關系。

這個框架設置后,下來就是權(quán)力的運轉(zhuǎn)機制。首先是黨代表大會制度,它不能簡單理解為開會,其中應當有黨委報告工作制、黨代表審議制、議案提出制度等。

這套制度設計應以黨代表大會為核心,因為它是黨內(nèi)的權(quán)力機關。應由黨員選出黨代表,黨代表大會來進行監(jiān)督制約,交由黨委會執(zhí)行。

第二個是黨委會的集體領導制度,當中應當有黨委會的議事規(guī)則、表決規(guī)則,還有決策的責任追究制度等。接下來是黨務公開,應該包括情況的通報,黨員討論黨內(nèi)事務以及黨內(nèi)監(jiān)督制度。

最后一個機制,就是權(quán)力如何收回,即收權(quán)制度的安排。我們現(xiàn)在是選舉制度不健全,收權(quán)制度幾乎沒有?，F(xiàn)有的收權(quán)主要是退休和雙規(guī)收權(quán),不出問題不收權(quán)。

科學收權(quán)應實行任期制,沒被選上去就應該下來,也不應該去別的位置去掌別的權(quán)。這是與選舉相配套的。

其實選舉解決了授權(quán)和收權(quán)兩個問題。而在權(quán)力運轉(zhuǎn)當中出現(xiàn)情況,如何終止他的權(quán)力?這就要有黨內(nèi)彈劾制度、黨內(nèi)罷免和撤換制度。

我們現(xiàn)在沒有彈劾機制,罷免和撤換寫進了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,誰有權(quán)力罷免,前者寫的是黨的地方各級委員會委員,而后者則規(guī)定黨員有此權(quán)利。

選舉就是授權(quán),誰授權(quán)就應該由誰收權(quán),這應該是黨員的權(quán)利。

《瞭望東方周刊》:這套制度鏈看上去很完整,但是如何才能保證其落到實處?

蔡霞:我們長期以來形成了權(quán)力主導的結(jié)構(gòu)。當權(quán)力意志大到可以控制民主,這個民主就變味了。比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》,1995年就試行,2002年正式執(zhí)行,但是目前帶病提拔、用人上的潛規(guī)則依然存在。我們也有考評、集體投票,表面上看有一整套嚴密的程序,但是這套程序是自上而下的,自己運作,自己評價,自己控制結(jié)果。體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力意志。這種用人權(quán)上的民主就變成了有限放開,不是把黨員的權(quán)利看作不可剝奪的,而是可聽可不聽。所以用人上的問題控制不了。

我想強調(diào),制度的靈魂,關鍵在程序而不在于僅僅有選舉。制度沒有程序,就是個口號。而所有的程序設計都要保證黨員權(quán)利的行使。(摘自《瞭望東方周刊》)