石　卉

摘要 行政賠償作為國家賠償?shù)囊环N,形式客觀上存在著侵權(quán)主體、賠償義務(wù)主體、賠償責(zé)任主體相分離的特點。本文指出行政賠償侵權(quán)主體范圍具有階段性的特征,厘清我國現(xiàn)階段行政侵權(quán)主體的范圍對我國國家賠償制度的完善有著現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞 國家責(zé)任 行政賠償 侵權(quán)主體

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-329-03

1989年,在我國民主法制建設(shè)史上具有里程碑意義的《行政訴訟法》頒布實施,該法不僅賦予了公民、法人和其他組織對行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服可以上訴的權(quán)利,同時該法的第九章對行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、賠償義務(wù)主體、賠償程序、追償及賠償費用來源等作了較為全面的規(guī)定,暫時緩解了《憲法》第41條公民求償權(quán)只有權(quán)利設(shè)定沒有法律實際保障實現(xiàn)的尷尬局面,1995年開始運行的《國家賠償法》更是成為我國行政賠償制度逐漸走向成熟的標(biāo)志。行政賠償制度作為構(gòu)建國家賠償體制的突破口在我國已經(jīng)有了近20年的實施經(jīng)驗,在運行過程當(dāng)中不免遇到各種各樣的質(zhì)疑和困難,其中對行政賠償各類主體的探討似乎并不熱烈,筆者認(rèn)為在國家賠償?shù)恼Z境下厘清行政賠償侵權(quán)主體的范圍從而牽一發(fā)而動全身以期能夠?qū)ξ覈姓r償制度的進(jìn)一步完善有所裨益,其中若干個人淺陋之見,為現(xiàn)有理論通說所摒棄,貽笑大方。

一、主體要件究竟意味著什么

說道底行政賠償?shù)男再|(zhì)屬于國家賠償,因此在討論主體要件的問題時不能拋棄國家賠償這個整體的語境,對行政賠償侵權(quán)主體的界定同樣不能拋開國家賠償侵權(quán)主體的大前提。國家只對特定主體的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任,而主體要件即是為了確定國家對哪些組織或者個人的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)賠償。各國對國家賠償責(zé)任主體要件的認(rèn)識和理解不盡相同,在國家賠償制度實踐中也各存差異,國家賠償制度比較發(fā)達(dá)的國家其范圍比較寬泛,相應(yīng)地對侵權(quán)主體的限制較少,因而主體要件被其他要件所吸收,比如法國和德國。①主體要件的隱退,實際上意味著國家賠償歸責(zé)行為的主體是以侵權(quán)當(dāng)時所從事的行為是否具有公權(quán)力性質(zhì)而定的,而不是以從事該行為的人的身份為依據(jù)?？梢哉f,主體要件的存在與否以及存在張力的大小實質(zhì)上反映出了該賠償制度的成熟程度。

任何一個國家的法制建設(shè)都沒有捷徑,不可能一蹴而就,國家賠償制度的構(gòu)建、完善和成熟需要長期的實踐以及結(jié)合本國的實際情況。不論是法國或是德國,其國家賠償責(zé)任的主體要件也不是一開始就遭到否定,而是適應(yīng)國家形式的需要,經(jīng)歷了一個由強(qiáng)到弱的過程?！段含攽椃ā返?31條所指的公務(wù)員僅限于“官吏”,之后在行政權(quán)不斷延伸,行政主體日益多元化的趨勢下,法院的判例對公務(wù)員的含義作了擴(kuò)充解釋,凡實質(zhì)上執(zhí)行公務(wù)過形式上就任公職者,都屬于國家賠償法意義上的公務(wù)員,構(gòu)成國家侵權(quán)的主體,現(xiàn)行德國基本法則將“官吏”修改為“任何行使公權(quán)力的人”,即以行使公權(quán)力為國家賠償責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而不論其主體的法律身份。②

國家賠償制度比較發(fā)達(dá)的國家法制實踐中主體要件的被吸收與隱退并不意味著從學(xué)理上對其進(jìn)行梳理就失去了意義,更不能說主體要件對任何國家的國家賠償制度發(fā)展沒有價值。恰恰相反,我國國家賠償制度仍處于“暖身”階段,國家賠償?shù)姆秶噍^而言還很有限,最為關(guān)鍵的是我國行政法仍是以行政權(quán)力為核心體系,在這種現(xiàn)實行政背景下,明確主體要件,厘清侵權(quán)主體范圍就有著極為現(xiàn)實的意義。

二、行政賠償中的主體

《國家賠償法》第二條上書“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的”、“國家賠償法由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)”;第五條則出現(xiàn)了這樣的表述:“屬于下列情形之一的,國家不承擔(dān)賠償責(zé)任”,請注意法律規(guī)定中的字眼:“違法行使職權(quán)侵犯”、“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”、“承擔(dān)賠償責(zé)任”,這些字眼其實界定了國家賠償?shù)闹黧w類型:賠償責(zé)任主體、履行賠償義務(wù)的主體,侵權(quán)行為主體,這同樣也是行政賠償?shù)娜笾黧w。

(一)國家是明確的賠償責(zé)任主體

就國家賠償責(zé)任主體而言,毫無疑問是國家。確立國家責(zé)任是一個國家從人治走向法治的重要標(biāo)志之一。在人治的背景下政府抱著“主權(quán)豁免理論”的尚方寶劍,對自己的行為不負(fù)責(zé)任或者僅僅承擔(dān)有限責(zé)任。19世紀(jì)中葉以前對于國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為沒有哪一個國家明確承擔(dān)賠償責(zé)任,直至19世紀(jì)末20世紀(jì)初,隨著國家職能的迅速擴(kuò)展,國家的侵權(quán)現(xiàn)象日益增多,加之民權(quán)運動的高漲人民對缺乏救濟(jì)手段日益不滿,國家主權(quán)豁免理論不斷遭到口誅筆伐導(dǎo)致一些國家被迫在有些領(lǐng)域放棄國家主權(quán)豁免的觀念。法國此時將國家行為分為統(tǒng)治行為、管理行為和權(quán)力行為,對于類似征兵、課稅、立法及司法等統(tǒng)治行為國家仍享有豁免權(quán);對執(zhí)行公務(wù)、管理公共財產(chǎn)等管理行為,國家承擔(dān)賠償責(zé)任;對郵電、航空等私經(jīng)濟(jì)行為,國家依照民法承擔(dān)賠償責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)敲響了人權(quán)的戰(zhàn)鼓,隨著世界經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展,各國民主政治和人權(quán)事業(yè)也取得長足的進(jìn)步。許多國家開始通過判例、立法確立了國家賠償責(zé)任:瑞士的《聯(lián)邦與雇員賠償責(zé)任法》、美國的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償責(zé)任法》、英國的《王權(quán)訴訟法》以及日本的《國家賠償法》,各國紛紛立法的行動彰顯了國家責(zé)任已經(jīng)進(jìn)入了明確化,肯定化,普遍認(rèn)可化的階段。國家對自己的行為承擔(dān)責(zé)任,國家負(fù)有賠償義務(wù)已經(jīng)得到各國普遍的認(rèn)同。

我國對國家責(zé)任的認(rèn)同對國家賠償?shù)目隙ㄒ膊荒芴用摲ㄖ七M(jìn)程的固有軌跡,我國行政法學(xué)家應(yīng)松年教授將我國對國家責(zé)任的制度性確立分成四個階段:第一階段是新中國成立前國民黨時期裝點門面的國家賠償制度雛形,其間1934年的憲法草案中“凡公務(wù)員違法侵害人民之自由或權(quán)利者,除依法受懲戒外,應(yīng)負(fù)刑事及民事責(zé)任。被害人民就其所受損害并得依法律向國家請求賠償”的表述標(biāo)志著中華民國正式承認(rèn)國家賠償責(zé)任;第二階段是中華人民共和國成立前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義政權(quán)以政策維系的國家賠償制度;第三個階段以1989年《行政訴訟法》頒布為標(biāo)志,國家賠償制度取得了突破性的進(jìn)展;最后以1994年通過的《國家賠償法》為截點,正式建立了國家賠償制度。

國家是當(dāng)然的賠償責(zé)任主體,行政賠償作為國家賠償?shù)囊环N,其責(zé)任主體不言而喻非國家莫屬,國家承擔(dān)行政賠償?shù)呢?zé)任,這是探討行政賠償所有問題的最大前提。

(二)履行賠償義務(wù)的主體

國家對于自己設(shè)立的和雖然不是自己設(shè)立但確屬代表自己行為的各種機(jī)關(guān)和組織的公務(wù)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。但是,由于國家是抽象的主體,因此其承擔(dān)賠償責(zé)任必須通過其隸屬的一定的具體化了的主體來進(jìn)行,這些具體化了的主體即所謂的履行賠償義務(wù)的主體。根據(jù)國家行政法的規(guī)定就行政賠償而言,行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以分為以下若干情形:

1.行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):行政及行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民、法人或其他行政組織的合法權(quán)益造成損害,該行政機(jī)關(guān)或工作人員所在的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);兩個以上行政機(jī)關(guān)共同實施違法行政行為造成損害的,應(yīng)由該兩個以上行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān),承擔(dān)連帶責(zé)任;

2.法律、法規(guī)授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使被授予的行政職權(quán)時,侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的,該法律、法規(guī)授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);

3.委托機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān):當(dāng)行政機(jī)關(guān)委托其他組織行使職權(quán)引起賠償責(zé)任時,由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償義務(wù),即使受托組織超越委托權(quán)限,濫用該委托權(quán)利,委托機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償義務(wù)。

4.行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷后的責(zé)任承擔(dān):行政機(jī)關(guān)實施侵權(quán)行為給他人造成損害后又被撤銷的,由繼續(xù)行使其職權(quán)的的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),如果沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān),則以作出撤銷決定的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

5.經(jīng)行政復(fù)議后的賠償義務(wù)機(jī)關(guān):經(jīng)復(fù)議的案件,由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),若復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的,復(fù)議機(jī)關(guān)對加重的部分履行賠償義務(wù)。

(三)侵權(quán)行為主體

“實施侵權(quán)行為的機(jī)關(guān)或組織,就是侵權(quán)行為的主體?！雹坌姓r償侵權(quán)主體的范圍各國都采用了相對模糊的界定方式,其用意在于根據(jù)實際需要靈活地擴(kuò)大它的范圍,以便盡可能地擴(kuò)大相對一方的救濟(jì)范圍,在法國,國家機(jī)關(guān)工作人員的范圍除了公務(wù)員以外,還包括私法上的合同雇用人員、征用人員、事實上的公務(wù)員、志愿主動當(dāng)行政主體工作的人員等;在德國,行政法院對“工作人員”的解釋一直采取放任的態(tài)度,即認(rèn)為即使代表國家實施行為的個人沒有獲得國家的正式任命,國家也應(yīng)對其行為負(fù)責(zé)。

我國則對侵權(quán)行為主體的范圍進(jìn)行了相對嚴(yán)密的界定,明確規(guī)定國家賠償?shù)那謾?quán)主體為國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員以及授權(quán)組織;《中華人民共和國憲法》第41條第3款規(guī)定:由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利,國家賠償法將憲法這一原則具體,并在該法典第2條重申:“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”;在第3條規(guī)定行政賠償時指明其行為主體是“行政機(jī)關(guān)及其工作人員”,而第7條則表明“法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時”也會成為侵權(quán)主體。

三、行政賠償主體化分的界限標(biāo)準(zhǔn)

(一)當(dāng)責(zé)任主體復(fù)合時

國家為國家賠償責(zé)任主體,由于公權(quán)力的行使造成損害應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任,因為所有的公權(quán)力都產(chǎn)生于統(tǒng)治權(quán)或主權(quán),而統(tǒng)治權(quán)或主權(quán)只有國家享有,但是國家權(quán)力的運行操作實際上是通過各個層次的公務(wù)員完成或者落實的。由于實際中看到的是國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員,實踐中往往將這兩類主體同責(zé)任主體相等同,而實際上國家僅對公務(wù)員過錯負(fù)賠償責(zé)任,損害的發(fā)生由公務(wù)員本人的過錯,則由公務(wù)員負(fù)責(zé)賠償,但是這種賠償并非國家賠償?shù)姆懂牰敲袷沦r償?shù)姆懂牎?/p>

我國對國家賠償責(zé)任與公務(wù)員個人賠償責(zé)任的立法界線相對而言還是比較清晰的,但是實際操作起來卻容易遇到“一個案件,兩套訴訟”的瓶頸?！睹穹ㄍ▌t》第21條規(guī)定:國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中,侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！缎姓V訟法》第68條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員工作出的具體行政行為侵權(quán)公民,法人或者其他組織的合法權(quán)益造成的損害的,由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部門或全部賠償費用。顯然,民法通則只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任,并未明確區(qū)分國家賠償責(zé)任與公務(wù)員個人責(zé)任。而行政訴訟法的規(guī)定,明確了國家機(jī)關(guān)或公務(wù)員侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任,而非公務(wù)員賠償責(zé)任,而且其適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵權(quán)造成的損害,實際操作起來就遇到這樣的問題:首先確認(rèn)由于行政行為的存在而尋求行政賠償,在確定責(zé)任歸屬時又遇到了公務(wù)員個人因素而交織著民事程序。當(dāng)行政碰上民事總會牽扯出團(tuán)團(tuán)亂麻,令人頭疼不已,這已不僅僅是行政賠償面臨的問題,更使得各類需由行政機(jī)關(guān)參與確認(rèn)、許可等認(rèn)定的民事爭議如鯁在喉,這種現(xiàn)象本身也應(yīng)進(jìn)入國家賠償?shù)淖h程。

責(zé)任主體相復(fù)合尤其是以公務(wù)員公務(wù)行為為交織點時產(chǎn)生的問題亟待解決,建立合理的行政附帶民事訴訟體制不失為一個良好嘗試的開端。

(二)糾正履行義務(wù)主體的定位

根據(jù)《國家賠償法》來看,我國行政賠償履行義務(wù)的主體定位的依據(jù)是侵權(quán)行為的存在或者來源。但是基于國家責(zé)任的語境,倘若國家賠償責(zé)任已然成立,那么履行義務(wù)的主體的劃分應(yīng)該從如何更好的實現(xiàn)賠償義務(wù),對行政相對人的損失予以彌補(bǔ)的角度,而非站在究問責(zé)任來源的位置上。國家賠償制度的設(shè)定意義就在于承認(rèn)國家行為有給公民造成損害的可能性,并因此承擔(dān)責(zé)任,在此大環(huán)境下討論履行義務(wù)的著眼點應(yīng)在于“賠償”而非“責(zé)任”,原因很簡單,履行賠償義務(wù)的主體面對的不是別人而是受損的行政相對人,對于行政相對人而言責(zé)任已經(jīng)明確,通俗一點說:國家錯了,而我需要解決的問題是怎么補(bǔ)償。至于明確行政機(jī)關(guān)最終的責(zé)任歸屬,國家賠償法中關(guān)于國家追償?shù)牟糠忠呀?jīng)作了闡述,但是這是國家責(zé)任下對具體行使國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或個人責(zé)任追究的問題,是國家機(jī)關(guān)自己內(nèi)部的事情,行政相對人一旦成為適格的賠償申請人,其賠償責(zé)任的相對方便是國家,而非行政侵權(quán)主體,國家一旦確認(rèn)了自己的賠償責(zé)任,第一要務(wù)是如何落實賠償其次才是追償。

我國履行義務(wù)主體定位的偏差導(dǎo)致了一系列的現(xiàn)實問題,由于義務(wù)主體產(chǎn)生于侵權(quán)主體,行政相對人求償?shù)闹苯用鎸θ顺蔀榍謾?quán)主體或者對該侵權(quán)主體負(fù)責(zé)的組織,行政賠償是國家賠償而非民事賠償,求償人和義務(wù)機(jī)關(guān)并非位列于同等的地位,義務(wù)機(jī)關(guān)不履行賠償義務(wù),求償人要付出更大的成本才能獲得賠償,而國家支出賠償?shù)臋C(jī)構(gòu)并不直接面對求償人,客觀上就給義務(wù)機(jī)關(guān)拖延甚至回避落實賠償義務(wù)。

實踐上看,我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就存在這樣那樣的問題,數(shù)量龐大,成立依據(jù)不明,有時上級單位自己也不清楚自己下面到底掛靠了多少“掛羊頭賣狗肉”的組織,究竟由誰來履行賠償義務(wù),不是由侵權(quán)行為主體必然推導(dǎo)出來的,而是應(yīng)該由國家立法統(tǒng)一指定的,必要時可以將賠償義務(wù)主體和侵權(quán)行為主體分離開來,設(shè)立專門的賠償義務(wù)主體并將之納入國家賠償體系,成為直接面對國家賠償申請人的支付義務(wù)機(jī)關(guān)。

(三)有限度的模糊侵權(quán)行為主體范圍

賠償義務(wù)主體必須具有穩(wěn)定性,以保障賠償?shù)那袑嵚男?而侵權(quán)行為的主體卻是一個動態(tài)的范圍,在不同的階段和社會環(huán)境里呈現(xiàn)不同的層次,就行政侵權(quán)而言,越是行政文化較為成熟的國家,其侵權(quán)的主體也越是寬泛,相對而言,行政文化尚未健全,依法行政氛圍黯淡的國家,其侵權(quán)主體范圍則相對有限。

筆者揣測,我國將侵權(quán)行為主體明確在國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員和授權(quán)組織的范圍之內(nèi)其立法原意也是出于我國立法之時所處的社會現(xiàn)實,考慮到我國法制建設(shè)的階段性特征和國家賠償制度建立甫初的客觀情況。但是,社會情況不斷變化,國家職能越來越多的滲透到各個角落,從《國家賠償法》1995年實施到今已經(jīng)足足14個年頭,期間涌現(xiàn)出的新的國家權(quán)力行使形式,新的法律法規(guī),新的授權(quán)可謂繁矣,加之法律本身的滯后性,過分明確的侵權(quán)行為主體已經(jīng)給實踐帶來了很大的麻煩。舉授權(quán)組織為例,按照法律的明確規(guī)定,這種授權(quán)組織只是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的授權(quán),但是實踐中除了法律法規(guī)授權(quán)以外,還有規(guī)章授權(quán)的情形。如果按照文字規(guī)定的意思,只有法律法規(guī)授權(quán)的情形下,被授權(quán)組織才可以成為國家侵權(quán)行為的主體,規(guī)章授權(quán)是不被認(rèn)可的,可惜規(guī)章授權(quán)存在的事實并不會因為沒有規(guī)定就消失。盡管最高院在其《關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干文題的解釋》第20條中規(guī)定了“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)”的機(jī)構(gòu)和組織,但也是僅僅作為被告認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),司法解釋并沒有承認(rèn)這種規(guī)章授權(quán)就一定使該機(jī)構(gòu)和組織獲得了合法的權(quán)限。

在解決侵權(quán)行為主體范圍問題時,切忌矯枉過正。我國已有學(xué)者發(fā)表著作論述由于行政范圍的擴(kuò)張,行政的概念已經(jīng)延伸到社會行政、公共行政領(lǐng)域,因此也應(yīng)將這部分具有公共行政職能或社會行政職能的主體納入行政賠償侵權(quán)主體的范圍中去。這種觀點忽視了我國現(xiàn)實的國情。誠然,不能否認(rèn)弱化國家賠償?shù)闹黧w要件是國家賠償現(xiàn)代化成熟化的發(fā)展趨勢,但是不能不顧及國家、社會現(xiàn)實情況。包括行政賠償在內(nèi)的國家賠償制度并非一部法律撐起整個法制天空的神話制度,事實上,由于賠償責(zé)任主體的特殊性,這部典型的救濟(jì)性質(zhì)的法律應(yīng)該是“最終救濟(jì)”的最好注解,其真正有效運行需要有一個良好的外部行政文化,正是基于此種原因良好運行的國家賠償制度才會弱化主體要件,也正是基于此種原因弱化了主體要件的國家賠償制度才成為衡量該制度成熟的標(biāo)志。我國現(xiàn)階段仍不具有弱化主體要件的客觀環(huán)境,因此在界定侵權(quán)主體范圍是不應(yīng)過度擴(kuò)大而應(yīng)根據(jù)需要一步一步完善,例如在肅清授權(quán)不明、無權(quán)授權(quán)的組織的前提下肯定規(guī)章授權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織的侵權(quán)行為主體地位。

注釋:

①王名揚.法國行政法.中國政法大學(xué)出版社.1989年版.第696頁.

②馬懷德主編.國家賠償法學(xué).中國政法大學(xué)出版社.2001年版.第33頁.

③楊小君.國家賠償法律問題研究.北京大學(xué)出版社.2005年版.第243頁.

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