陳傳啟

摘要 人民監(jiān)督員制度試行以來(lái),其選任在現(xiàn)有實(shí)踐中存在多種選任模式,有同級(jí)人大選任的、有檢察院自己選任的,有政法委選任的等等。學(xué)者們對(duì)此也是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。伴隨人民監(jiān)督員制度法制化建設(shè)的步伐日益加快,從法制的視角審視,人民監(jiān)督員的選任應(yīng)定位為由同級(jí)人大選任最為科學(xué)合理,人大選任人民監(jiān)督員具有法理基礎(chǔ)上的正當(dāng)性、法律依據(jù)上的合法性。

關(guān)鍵詞 人民監(jiān)督員 選任模式 人大

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-151-02

人民監(jiān)督員選任是人民監(jiān)督員制度的起點(diǎn)和基石,事關(guān)人民監(jiān)督員制度發(fā)展的成效。為更快更好地促進(jìn)人民監(jiān)督員制度發(fā)展,完善人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督檢察權(quán)行使中的作用,首要的必須做好人民監(jiān)督員的選任工作。在目前全國(guó)各試點(diǎn)院已有選任模式的基礎(chǔ)上,從法制的視角透視,人民監(jiān)督員應(yīng)統(tǒng)一設(shè)計(jì)為由人大選任:一是盡快加快人民監(jiān)督員制度法制化建設(shè),將人大選任人民監(jiān)督員以法律的形式體現(xiàn)出來(lái),以取得法律依據(jù)的支持。二是在現(xiàn)有實(shí)踐、論證的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善人大選任人民監(jiān)督員的方式。由于人民監(jiān)督員制度是人民權(quán)利監(jiān)督國(guó)家權(quán)力——檢察權(quán),因此這種權(quán)利應(yīng)具有足夠的剛性、權(quán)威性,由同級(jí)人大確認(rèn)產(chǎn)生人民監(jiān)督員,能夠滿足這種剛性、權(quán)威性的需要。三是人民監(jiān)督員擬任人選在推薦或申請(qǐng)的基礎(chǔ)上由同級(jí)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)會(huì)同人民檢察院共同考察后,由人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審議確認(rèn)。同級(jí)人大與人民監(jiān)督員之間是監(jiān)督關(guān)系,不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

一、人大選任人民監(jiān)督員具有權(quán)力來(lái)源上的正當(dāng)性和權(quán)威性

人類社會(huì)起始,權(quán)利是基于對(duì)社會(huì)利益調(diào)整而產(chǎn)生的,是社會(huì)對(duì)人與人之間的利益分配關(guān)系進(jìn)行權(quán)衡、協(xié)調(diào),對(duì)各人應(yīng)有利益予以界定和保障產(chǎn)生的。所謂權(quán)利,就是指經(jīng)過(guò)社會(huì)權(quán)衡、協(xié)調(diào)、界定而得到公認(rèn)和一定保障的應(yīng)受分配之利益。對(duì)利益的權(quán)衡、協(xié)調(diào)和界定需要某種力的作用,人們將其稱之為權(quán)力。權(quán)力就是權(quán)衡、確認(rèn)和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)之力。由此可見(jiàn)權(quán)力是基于權(quán)利的需要而產(chǎn)生,權(quán)力來(lái)源于權(quán)利,權(quán)利是權(quán)力的本源,但反過(guò)來(lái),權(quán)利的實(shí)現(xiàn)又需要權(quán)力的確認(rèn)和保障。我國(guó)的政治體制是人民代表大會(huì)制下的“一府兩院制”,人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān),“一府兩院”都是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。而人民代表大會(huì)正是民眾通過(guò)行使自己的選舉權(quán)(權(quán)利)選舉具有較高威信的人組成的,是民眾的委托授權(quán)產(chǎn)生了人民代表大會(huì),人大的權(quán)力來(lái)源于人民。人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)是通過(guò)人民權(quán)利(監(jiān)督權(quán))來(lái)加強(qiáng)對(duì)人民檢察院行使檢察權(quán)的監(jiān)督,目的提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量,維護(hù)社會(huì)公平與正義。雖然在權(quán)利、權(quán)力關(guān)系中,權(quán)利產(chǎn)生了權(quán)力,但權(quán)利的行使往往又需要權(quán)力的確認(rèn)和保障,以增強(qiáng)權(quán)利行使的剛性和權(quán)威性。因此,由人大選任人民監(jiān)督員具有權(quán)力來(lái)源上的正當(dāng)性與合理性,即人民授權(quán)組成人民代表大會(huì),人民代表大會(huì)確認(rèn)人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)(即權(quán)力確認(rèn)權(quán)利),確保了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的剛性、權(quán)威性,便于人民監(jiān)督員開(kāi)展監(jiān)督工作。

二、人大選任人民監(jiān)督員具有法律依據(jù)上的合法性

由人大選任人民監(jiān)督員不僅具有理論依據(jù)上的正當(dāng)性與合理性,而且具有法律依據(jù)上的合法性。人大選任人民監(jiān)督員符合我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則和精神,《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！钡?條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督?！薄皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。”憲法的規(guī)定充分肯定了人民代表大會(huì)是國(guó)家民意的代表,是人民管理國(guó)家的最高形式。人民代表大會(huì)對(duì)人民負(fù)責(zé),檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),人民監(jiān)督員通過(guò)人大選任產(chǎn)生,對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán),既反映了民意、彰顯了權(quán)利來(lái)源的合法性,也是踐行憲法“通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù)”的憲法實(shí)踐,具有法律依據(jù)上的合憲性。在這里需要說(shuō)明的是,人民代表大會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是權(quán)力性監(jiān)督,是基于國(guó)家機(jī)關(guān)職能的監(jiān)督,是體制內(nèi)監(jiān)督;人民監(jiān)督員的監(jiān)督則是體制外監(jiān)督,是權(quán)利性監(jiān)督。人大對(duì)人民監(jiān)督員的選任僅是對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)資格的確認(rèn),是對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的委托授權(quán),不是領(lǐng)導(dǎo)人民監(jiān)督員工作,人民監(jiān)督員也不是代表人大對(duì)檢察工作行使監(jiān)督權(quán)。這樣就形成了體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督相結(jié)合的完整的監(jiān)督體系,二者相互取長(zhǎng)補(bǔ)短、密切聯(lián)系、相互配合,達(dá)到最佳監(jiān)督效果。另外,《人民檢察院組織法》第7條規(guī)定“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是,貫徹執(zhí)行群眾路線,傾聽(tīng)群眾意見(jiàn),接受群眾監(jiān)督”;《檢察官法》第8條規(guī)定檢察官應(yīng)當(dāng)履行“接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”的義務(wù)等也都為人民監(jiān)督員的監(jiān)督提供了相應(yīng)法律支持。

三、人大選任人民監(jiān)督員的意義

正是基于上述分析,由人大選任人民監(jiān)督員具有極為重要的積極意義:

首先,它解決了人民監(jiān)督員監(jiān)督是體制內(nèi)監(jiān)督還是體制外監(jiān)督的的問(wèn)題。按照最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》第8條規(guī)定:“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)。”但對(duì)確認(rèn)主體沒(méi)有明確規(guī)定,實(shí)踐中通常的做法往往是由聘請(qǐng)的檢察機(jī)關(guān)確認(rèn),實(shí)際上就是由“被監(jiān)督者來(lái)選任監(jiān)督者”。這種做法的效果是不言而喻的,制度試行之初可能能起到一定的監(jiān)督效果,但隨著時(shí)間的推移,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的矛盾一旦暴露出來(lái),恐怕就很難起到相應(yīng)的監(jiān)督效果。另一方面,也容易使監(jiān)督者囿于被監(jiān)督者的選擇不敢放開(kāi)手腳履行監(jiān)督職責(zé),或者被監(jiān)督者在選任監(jiān)督者時(shí)專門選擇順從自己的人擔(dān)任監(jiān)督者。這樣,人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的目的和初衷就很難達(dá)到。人大選任人民監(jiān)督員,剝離了人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)的依附關(guān)系,使人民監(jiān)督員的監(jiān)督成為獨(dú)立于檢察體制的外部監(jiān)督,既能充分調(diào)動(dòng)人民監(jiān)督員的積極性,放開(kāi)手腳監(jiān)督,也有利于檢察機(jī)關(guān)服從和配合人民監(jiān)督員的監(jiān)督,因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)來(lái)自于人大的權(quán)力確認(rèn),人民監(jiān)督員對(duì)檢察權(quán)行使的監(jiān)督也可以看作是人大對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督的一種松散模式,人民檢察院應(yīng)對(duì)人大負(fù)責(zé),就應(yīng)對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督負(fù)責(zé),從而起到較好的監(jiān)督效果。

其次,它解決了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)來(lái)源的正當(dāng)性與合法性?！皺?quán)利監(jiān)督權(quán)力”,從自然的層面上講是理所當(dāng)然的,因?yàn)槭菣?quán)利的委托授權(quán)形成的權(quán)力,權(quán)力應(yīng)服從和服務(wù)于權(quán)利的需要。但由于權(quán)力自身具有天然的侵略性、擴(kuò)張性、強(qiáng)制性、支配力的特點(diǎn),再加上人的非理性和不向善性,往往有濫用權(quán)力侵害權(quán)利的危險(xiǎn)。因此從制度設(shè)計(jì)和法制的層面,就需要對(duì)權(quán)力加以規(guī)制,“以權(quán)力制約權(quán)力、”“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)行使的監(jiān)督就是“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”,但這種監(jiān)督權(quán)的來(lái)源必須具有正當(dāng)性、合法性基礎(chǔ),才能增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的剛性、權(quán)威性,起到監(jiān)督效果。只有具有廣泛代表性的人民代表大會(huì)才具有相應(yīng)的權(quán)力和權(quán)威,因?yàn)槿舜蟮臋?quán)力來(lái)源于人民,是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān),人大產(chǎn)生、監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān),人大對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的確認(rèn),既體現(xiàn)了權(quán)利的人民性,也體現(xiàn)了權(quán)利的剛性、權(quán)威性,因此是合法、正當(dāng)?shù)摹?/p>

最后,從監(jiān)督的效力上,人大選任人民監(jiān)督員最能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)際效力。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),本身也是監(jiān)督者,是基于自身公權(quán)力的行使對(duì)其他公權(quán)力監(jiān)督的法律監(jiān)督者,作為對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的人民監(jiān)督員的監(jiān)督則屬于權(quán)利性監(jiān)督。如果人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)自己選任,來(lái)監(jiān)督自己,是很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效力的,人民監(jiān)督員制度必將流于形式。人大選任人民監(jiān)督員,使人民監(jiān)督員的權(quán)利性監(jiān)督具有了一定的剛性,并且由人大作為人民監(jiān)督員任職與否的堅(jiān)強(qiáng)后盾,能較好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)際效力。

總之,人民監(jiān)督員制度是順應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代司法改革需要而產(chǎn)生的新型制度設(shè)計(jì),是我國(guó)社會(huì)主義司法文明、政治文明價(jià)值體系的有機(jī)組成部分,其核心價(jià)值是追求司法民主、公平、正義。正是基于此,學(xué)者們?cè)趯?duì)該制度研究探討時(shí),與美國(guó)的“大陪審團(tuán)制”、日本的“檢察審查會(huì)制”、英國(guó)的“刑事案件審查委員會(huì)制”及我國(guó)的人民陪審員制度等進(jìn)行了廣泛深入的比較、論證,并從中得出了許多有益的借鑒和啟示。但我國(guó)的人民監(jiān)督員制度是基于我國(guó)特有國(guó)情、特有政治法律文化背景、特有人文環(huán)境下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì),因此不應(yīng)囿于已有制度的束縛,應(yīng)跳出已有制度的框架,從制度本身應(yīng)有的實(shí)效性出發(fā),從實(shí)證的角度進(jìn)行分析審視。具體到人民監(jiān)督員選任模式上,應(yīng)走出一條自己的、更科學(xué)、更合理的模式選擇,那就是由同級(jí)人大選任人民監(jiān)督員。