章蒔安

自2003年啟動的農村信用社體制改革已取得了重要進展和階段性成果:管理體制初步建立、資產質量和經營狀況日趨好轉、風險管控能力進一步強化、服務“三農”方向進一步確立、農信社系統(tǒng)整體步入良性發(fā)展軌道。但是,必須清醒地看到,現(xiàn)行體制、機制中仍然存在不少問題和障礙,制約了農村信用社可持續(xù)健康發(fā)展,這些問題解決不好,就必然會產生新的風險,甚至會喪失改革的成果。針對現(xiàn)實存在的發(fā)展障礙問題,筆者提出了深化改革、加快經營機制轉變等一系列政策建議。

現(xiàn)行體制機制中存在的障礙

法人治理不缺“結構”缺“機制”。目前各地農村信用社在形式上均建立了較為完備的法人治理結構,即由社員代表大會、理(董)事會、監(jiān)事會組成的“三會一層”制度,但從實際運行情況來看,“三會一層”這一法人治理結構有其形而無其神,未能真正建立保證各機構獨立運作、有效制衡以及科學高效決策的運行機制。

社員代表大會決策機制缺乏。決策制度形同虛設,股東權利無法保障和落實。社員代表大會往往只是舉舉手、走過場,流于形式,社員代表產生的合法性、嚴肅性和代表性不夠,社員的推舉權未落實,不能真正決定理事會、監(jiān)事會的人員組成問題;社務公開程度不高,大部分的貸款投向、財務收支、費用開支等重要事項不能定期公布,更無從談起接受社員監(jiān)督,信用社內部“一長獨大”情況較為嚴重,社員的知情權無法得到體現(xiàn)。

股權分散、股金風險分擔機制不明。由于股權分散,額度較小,一般社員缺乏必要金融知識等因素,普通社員基本不關心信用社經營管理狀況,很多社員本身就是為了獲得信用社支持而投資入股,而退股的隨意性難以使社員與信用社形成風險共擔機制。

監(jiān)事會監(jiān)督機制制約不力。表現(xiàn)在職工參與監(jiān)事會程度較低,參與經營決策不夠;監(jiān)事長職務在銀監(jiān)部門規(guī)定中也不算高管,內部配置上較理事長、主任低一級;監(jiān)事會職責仍然停留在具體經營事務或財務審計中,內審稽核力量薄弱,對理事會、理事以及經營層的監(jiān)督和評價尚處于空白。

激勵機制和問責機制缺失。缺乏有效的考核激勵措施,沒有建立科學的量化考核體系和問責機制。

內部控制不缺“制度”缺“執(zhí)行”

內控機制是商業(yè)銀行實現(xiàn)董事會經營管理目標的保障,內控機制情況直接關系到商業(yè)銀行風險發(fā)生與否。這幾年各地農村信用社通過承接、移植等方式,內控制度雖已基本建成,但內控的實際效果卻不容樂觀,突出表現(xiàn)為“兩個并存”:即內控制度的逐步完善與違規(guī)問題并存,內控機制不斷優(yōu)化與內控制度執(zhí)行力差問題并存。

在日常經營管理中,由于一些慣性力量、傳統(tǒng)的思維方式作祟,有章不循,風險管理意識薄弱等現(xiàn)象屢見不鮮,繼續(xù)產生不可預知的風險。如貸款管理不規(guī)范,貸款形態(tài)反映不真實,有的信用社違規(guī)辦理借新還舊和多次辦理展期貸款,跨地區(qū)、壘大戶等其他違規(guī)貸款仍時有發(fā)生;在業(yè)務操作中,規(guī)章制度觀念淡薄、風險意識不強、思想麻痹、心存僥幸;內部審計不按規(guī)定程序走,發(fā)現(xiàn)問題不能有效處理,監(jiān)督檢查工作流于形式,起不到應有的監(jiān)控作用。近幾年農村信用社發(fā)案率和發(fā)案金額一直在全國主要金融機構中名列首位,說明相應的監(jiān)督嚴重缺位,內控薄弱是不爭的事實。

行業(yè)管理不缺“管理”缺“服務”

省聯(lián)社作為省級政府管理全轄農村信用社的平臺,在制度建設、業(yè)務管理、貸款清收、案件治理、員工培訓、業(yè)務創(chuàng)新等方面做了大量的工作,發(fā)揮了重要作用。但是,現(xiàn)行省聯(lián)社體制也不斷暴露出一些問題,往往是行政管理多,行業(yè)服務少,管理內容過寬,管理手段過于行政化等。仍然沿用下規(guī)模、下考核指標,偏重貸款報備、財務核算、干部任命行政管理審批事項,而如何支農、引導資金支持地方經濟發(fā)展、推進電子化建設、開發(fā)金融產品、如何為基層社服務等方面卻研究不多。這些問題的存在主要有以下兩方面原因。

省聯(lián)社行業(yè)管理體制設計存在問題。賦予省聯(lián)社的管理、指導、協(xié)調、服務四項職能過于模糊,其職責權限、責任邊界,哪些可為哪些不可為,哪些該管哪些不該管沒有具體明確,存在法律障礙,也缺乏法律依據(jù)。

省聯(lián)社在履職中本身存在走樣和不規(guī)范問題。省聯(lián)社統(tǒng)管干部,各法人社副主任以上主要領導均由省聯(lián)社提名甚至直接任命,法人治理高管提名規(guī)則形同虛設;人事、財務、經營規(guī)劃、信貸等主要業(yè)務事項也由省聯(lián)社報批和報備,可以說基層社儼然成為其分支機構,獨立法人地位逐步淡化。

有些省聯(lián)社利用自身特殊地位,大量抽調基層社資金或將上存資金用來從事投資、資金拆借等中間業(yè)務,而所得收益分配到基層法人社反而不多,在一定程度上造成基層社支農資金抽離,既影響基層法人社支持當?shù)剞r村經濟發(fā)展,又大量侵占了基層法人社的利益。

支農服務不缺“資金”缺“創(chuàng)新”

大量調查顯示,現(xiàn)在農村的金融機構普遍都是存款遠遠多于貸款,支農服務不缺資金,主要問題是農村資金抽離現(xiàn)象嚴重。作為支農主力的農村信用社,絕大部分縣級聯(lián)社以下的機構存貸比遠遠低于70%,很多偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有30%～40%,本該用來支農的資金被大量地上存。造成“貸款難”與“難貸款”現(xiàn)象同時并存的原因是多方面的,其中金融創(chuàng)新不足導致的有效金融需求缺乏是重要原因。

農村信用社金融服務基本還是集中在傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務上,中間業(yè)務發(fā)展緩慢,消費類金融產品缺乏。未能根據(jù)農村、農戶的新需求,及時創(chuàng)新產品,在貸款的額度、期限、種類等設置上未能充分考慮實際情況,在貸款利率上不注重不同客戶、不同貸款品種,實行一浮到底,造成農民資金成本過高,貸款發(fā)放“嫌貧愛富”,熱衷于大戶貸款、社團貸款,貸款非農化趨勢越發(fā)嚴重。在創(chuàng)新?lián)C制、有效破解農村抵押擔保難問題和提升電子化建設水平、服務效率方面仍有相當長的路要走。

針對現(xiàn)行體制機制的政策建議

進一步深化產權制度改革

要以建立現(xiàn)代農村金融制度為目標,繼續(xù)穩(wěn)步推進農村信用社股份制改造。

在產權制度設計上,堅持以股份制為導向的多元化產權模式,可以允許股份制、股份合作制、合作制等多種形式并存。要在堅持縣域法人體制基礎上,明晰產權關系,強化股權約束,建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制,將農村信用社真正辦成為“三農”發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構,發(fā)揮其農村金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用。銀監(jiān)部門和行業(yè)管理部門要形成合力,創(chuàng)造各種條件推動銀行類產權改革,對資本充足率、不良貸款率仍然較低的聯(lián)社要采取市場化手段,大幅度降低不良貸款,提高資本補充能力。

在產權關系上,要全面明晰股金的資本屬性。使其真正承擔起機構的經營風險,在保護股東利益的同時,落實股東的責任,理事會、監(jiān)事會和股東代表大會的相應職責就會清晰起來。要加快推進資格股向投資股的改造步伐,盡快壓降資格股比例,并通過股份制改造將資格股和投資股相應改造為優(yōu)先股和普通股。

在股權結構上,要提高大股東持股比例,實現(xiàn)股權適度集中,有條件的可以引進戰(zhàn)略投資者,提高經營管理水平,著力解決股東分散、股金不穩(wěn)定和內部人控制問題。對經營好的機構,可以通過定向溢價增發(fā),將農戶股金集中轉讓給農村專業(yè)合作社等專業(yè)組織,盡早建立股權流通轉讓機制,促進股權適度集中。對經營相對差的機構,要進一步放寬投資入股比例限制、放寬投資人地域限制、放寬企業(yè)法人盈利年限限制,提高投資者入股積極性,逐步提高股權集中度。

進一步完善法人治理機制

建立符合現(xiàn)代金融企業(yè)要求和農村金融特點的法人治理機制,重點是構建結構簡潔、形式靈活、運作科學、制衡有效的治理機制,提高法人治理有效性。要適應小法人、社區(qū)性機構特點,探索多種形式的法人治理架構,核心是確保權力有效制衡約束和風險可控,不搞“一刀切”。規(guī)模較少的可以試行理事會、經營層“雙層”經營模式,監(jiān)事會改由專門委員會行使監(jiān)督職能,也可以試行理(董)事長兼主任(行長)一肩挑的簡潔模式,提高治理效率。要抓緊建立科學的薪酬激勵約束機制,在遵循導向正確、效益同步、責權對稱的原則下,兼顧當期薪酬與長遠發(fā)展和風險控制的關系,加快人事、收入分配制度的改革。要綜合考慮自身的發(fā)展戰(zhàn)略、資本實力、風險管理能力和業(yè)務專長,并結合對國內外經濟形勢的科學判斷,合理確定和調整存貸款及利潤考核指標;要淡化對規(guī)模、速度的考核,替之以對增長質量、風險抵御和控制能力的有效考核,約束員工業(yè)務行為,防范經營行為短期化和道德風險。

進一步轉變經營機制

農村信用社改革的方向是通過產權制度的改革,建立起市場化的經營機制,使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發(fā)展和自擔風險的市場主體。

因此,農村信用社改革成敗的關鍵不在組織形式的改造,而在經營機制的轉變。轉換經營機制的重點首先是要堅持商業(yè)化經營方向。只有堅持商業(yè)化經營,農村信用社才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,服務“三農”也就不會成為無源之水、無本之木。其次要明確市場定位。農信社改革的目標,不是再造就若干大銀行,而是打造面向基層、面向三農、面向社區(qū)的小銀行。在現(xiàn)階段,農村信用社仍應該以零售業(yè)務和中間業(yè)務為主,面向普通大眾,主要為廣大農村地區(qū)居民提供基礎性金融服務。特別是在建設社會主義新農村的大背景下,更不能動搖為“三農”服務的經營宗旨,這是農村信用社穩(wěn)健經營和持續(xù)發(fā)展的基礎和優(yōu)勢所在。要在突出抓好內控管理和公司治理機制建設的過程中,盡快建立科學的決策機制、健全的激勵約束機制、市場化的勞動用工機制和與時俱進的業(yè)務創(chuàng)新機制,全面實施嚴格的內部問責制度。

進一步強化內控制度實效

健全有效的內部控制是防范金融風險的第一道防線。銀監(jiān)會確立的“管法人、管風險、管內控、提高透明度”監(jiān)管理念,把內部控制提高到一個前所未有的重要位置。農村信用社要切實重視內部機制建設,努力提高內控管理實效,著力解決內控制度執(zhí)行力問題。

要強化內部審計。行業(yè)管理部門和法人機構應通過加強內審隊伍的建設,完善稽核檢查體系,實行垂直管理的稽核派駐制度、會計委派制和內審監(jiān)督制度等舉措,切實提高內部監(jiān)督機制獨立性和有效性。要堅持把業(yè)務骨干抽調到風險防控線上來,確保風險防控能夠“看得懂、查得出、管得住”。

推進崗位流程建設。梳理和規(guī)范各項業(yè)務操作流程,強化操作風險控制,改進事后監(jiān)督方式,推動監(jiān)督重心由“規(guī)范性監(jiān)督”向“風險性監(jiān)控”和“運行質量監(jiān)控”的轉變。

完善履職評價和責任追究制度。建立落實各項規(guī)章制度的責任制,通過建立“崗位明晰、權責分明、管理有序、操作有規(guī)”的崗位責任體系,使規(guī)章制度和管理要求的落實情況始終處于完全的掌控之中。要強化各崗位制度的執(zhí)行檢查,認真考核員工履職行為,嚴格對流程執(zhí)行情況、監(jiān)督情況及主管責任人情況實施責任追究,并建立員工抵制、檢舉重大違規(guī)行為和堵截案件獎勵辦法,提高員工責任意識。

要著力推進合規(guī)文化建設。采取靈活多樣的方式加強員工的政治思想教育和職業(yè)道德教育,引導員工牢固樹立正確的人生觀、價值觀,培養(yǎng)誠實守信的職業(yè)操守,增強遵紀守法和合規(guī)意識。

進一步理順行業(yè)管理體制

要按照中央關于“改善農村信用社法人治理結構,保持縣(市)社法人地位穩(wěn)定,發(fā)揮為農民服務主力軍作用”要求,逐步厘清省級人民政府與作為其管理平臺的省聯(lián)社之間的職責安排,逐步理清省聯(lián)社與基層法人社的權責關系。

要切實規(guī)范省聯(lián)社履職行為和業(yè)務經營問題。要在保持省聯(lián)社現(xiàn)有模式總體穩(wěn)定的前提下,明晰省聯(lián)社的履職邊界,著力規(guī)范省聯(lián)社履職行為,要對省級聯(lián)社的管理行為以一定的法律形式進行規(guī)定,解決其履職的法律真空問題。

省聯(lián)社制度必須有新的定位。重點是要強調其服務功能,弱化其行政功能。省聯(lián)社屬于行業(yè)管理而不是行政管理,其核心是通過制定整個行業(yè)的規(guī)范和準則,引導轄內農村信用社共同遵守、協(xié)調發(fā)展。圍繞增強提升服務功能,依據(jù)市場原則辦理部分自營業(yè)務,提高全轄農村信用社的整體防范風險能力和核心競爭能力。要賦予基層信用社真正獨立的法人資格,有獨立的經營權和人事權。尤其是對經營管理水平較高,風險狀況較好的農村銀行機構和監(jiān)管評級結果為三級以上的信用社,更是要少管甚至不管。通過改進高管提名方式,將選舉權歸還股東,控制權歸還給所有者。

進一步加大金融創(chuàng)新力度

農村金融需求的多層次、個性化決定了農村金融產品的多樣性和差異化。農村信用社要堅持以市場為導向、需求為基礎,與時俱進,大膽開發(fā)和創(chuàng)新金融產品。要更新金融發(fā)展理念,建立鼓勵業(yè)務開拓和自主創(chuàng)新的激勵機制,切實增強金融創(chuàng)新功能,持續(xù)加大金融創(chuàng)新力度。既要注重傳統(tǒng)金融產品創(chuàng)新,也要注重引進新產品新技術;既要注重產品技術升級革新,也要注重產品業(yè)務流程改造;既要注重服務理念創(chuàng)新,也要注重服務方式手段創(chuàng)新。

要繼續(xù)提高農業(yè)貸款覆蓋面。在現(xiàn)階段農村有效抵押擔保物品普遍不足的情況下,必須繼續(xù)發(fā)揮農戶小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款的優(yōu)勢功能,全面拓展貸款對象、金額、期限和利率。要適應農業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展的這一新變化,探索建立農村信用社與農業(yè)專業(yè)合作社的“兩社”合作機制,構建起發(fā)放千家萬戶小額貸款的服務平臺。

要創(chuàng)新金融服務方式。農村信用社要牢固樹立“以客戶為中心”的經營理念,積極構建符合審慎信貸投放新模式,改進授權授信機制,完善貸款利率定價機制,提高貸款差別定價能力。要創(chuàng)新符合農村特點的擔保機制,大力推廣和發(fā)展農村各類“聯(lián)?！蹦Ｊ?積極嘗試開展最高額抵押質押循環(huán)貸款,因地制宜探索農村宅基地、經濟林權、土地使用權等抵押方法,探索建立農村小額貸款與小額保險的聯(lián)動機制,降低信貸交易成本,抑制交易風險。要按照便民利民惠民原則,建立信貸“綠色通道”,簡化貸款操作流程,簡捷貸款辦理手續(xù),提高貸款發(fā)放效率。積極開辦金融超市,提供多元化、全方位的“一站式”金融服務,并對大額客戶提供個性化、差異化的上門服務。此外,要加快電子化建設。在農民主要聚居地設立ATM機和自助銀行,提高金融服務便利度。要健全登記、托管、交易和清算制度,加快農村金融現(xiàn)代化清算系統(tǒng)建設,為農民提供方便、快捷、持續(xù)的金融服務。

進一步加大政策扶持力度

要積極探索農貸風險轉移和補償機制。農業(yè)的脆弱性和農業(yè)保險制度的不健全,使得農村信用社支農成本居高不下,影響了其支農積極性。因此,必須加快推動建立政策性保險、商業(yè)性保險、相互保險和再保險體系,探索農信社與農業(yè)保險機構的業(yè)務合作機制,構建農業(yè)貸款風險轉移機制;要注重創(chuàng)新?lián)C制與方式,擴大擔保公司擔保的貸款比例,建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的擔保制度,完善農業(yè)貸款風險分擔機制。

政府幫助消化歷史包袱。2003年改革時按照“花錢買機制”的目標,出臺了財政稅收政策和專項央行票據(jù)政策,目前政策基本兌現(xiàn),農村信用社的經營狀況也大為改觀。但由于多方因素,當時的不良資產和歷年虧掛狀況并未得到充分暴露,很多地區(qū)農村信用社歷史包袱仍然沉重。為促進其可持續(xù)發(fā)展,建議延長相關政策,繼續(xù)采取票據(jù)置換、減免稅、資產剝離等方式化解因長期政策性因素形成的巨大包袱。

打造良好的農村金融發(fā)展環(huán)境。要發(fā)揮地方政府在農村金融環(huán)境建設方面的積極作用,大力營造良好的外部環(huán)境,從經濟環(huán)境、市場環(huán)境、法制環(huán)境、信用環(huán)境等多方面發(fā)揮好金融保障作用。健全各類市場中介組織,完善有政府參與的各種擔保體系,加快推進信用村鎮(zhèn)建設,加快推進農村征信體系建設,推動專業(yè)化的社會征信機構發(fā)展,取消不合理的歧視政策,引導企業(yè)和個人誠信守法,培育良好的信用意識,努力打造誠信社會。

(作者系江西銀監(jiān)局副局長)