石 林

【摘要】我國(guó)征信行業(yè)發(fā)展剛剛起步,相關(guān)行業(yè)監(jiān)管法律體系尚不完善,特別是征信主體長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有確定下來(lái),導(dǎo)致監(jiān)管效率底下,缺乏長(zhǎng)期系統(tǒng)宏觀控制。2009年10月國(guó)務(wù)院法制辦公開了《征信管理?xiàng)l例》(征求意見稿),將人民銀行定為征信監(jiān)管主體,本文認(rèn)為尚有許多不妥之處,并對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開討論。

【關(guān)鍵詞】征信監(jiān)管;主體;中國(guó)人民銀行

一、央行監(jiān)管職權(quán)與貨幣政策職權(quán)的矛盾

我國(guó)征信市場(chǎng)為政府監(jiān)管為主導(dǎo)的單一模式,要發(fā)揮好該監(jiān)管模式的應(yīng)有作用就必須先明確監(jiān)管主體,以法律確認(rèn)其在征信中介監(jiān)管法律體系中的地位。并且我國(guó)在信用中介監(jiān)管主體上應(yīng)與信用監(jiān)管主體相同,并采取單一制監(jiān)管模式,這種模式對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、審慎監(jiān)管和市場(chǎng)主體監(jiān)管行為監(jiān)管具有一系列優(yōu)勢(shì)(1)。確立統(tǒng)一監(jiān)管主體的意圖在國(guó)務(wù)院近期發(fā)布的《征信管理?xiàng)l例》(征求意見稿)中已經(jīng)有所體現(xiàn),該條例將依法收集、整理、保存、加工個(gè)人、法人及其他組織的信用信息,并對(duì)外提供信用報(bào)告、信用評(píng)分、信用評(píng)級(jí)等的業(yè)務(wù)活動(dòng),均作為征信行為進(jìn)行管理。并提出中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門,負(fù)責(zé)對(duì)征信機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。該條例雖然尚未正式頒布但它體現(xiàn)了明確的立法思想,就是采取單一制監(jiān)管模式,確立單一監(jiān)管主體。然而該條例提出的由中央人民銀行作為信用監(jiān)管主體卻不能讓人滿意。

1、中央銀行應(yīng)具有獨(dú)立性

中央銀行的獨(dú)立性是指中央銀行能夠獨(dú)立的制定和執(zhí)行貨幣政策,不受政府和其它主體的干預(yù)和控制(2)。國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性、規(guī)范貨幣政策決策機(jī)制已經(jīng)達(dá)成共識(shí),并成為現(xiàn)代金融學(xué)的一個(gè)基本常識(shí)。作為曾經(jīng)直接影響銀監(jiān)會(huì)成立的《金融改革與金融安全》課題組協(xié)調(diào)人的魏加寧博士認(rèn)為,“通過(guò)對(duì)國(guó)外幾十年的通貨膨脹分析表明,中央銀行的獨(dú)立性與通貨膨脹之間存在明顯的負(fù)向關(guān)系,而與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間卻無(wú)明顯關(guān)聯(lián)。就連通貨緊縮也與中央銀行的獨(dú)立性有著某種內(nèi)在聯(lián)系”(3)。為了保持銀行獨(dú)立性應(yīng)堅(jiān)持央行負(fù)責(zé)貨幣政策的制定與執(zhí)行,而不賦予其超出貨幣政策之外的職能。

2、中央銀行肩負(fù)責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任性質(zhì)不同

貨幣政策屬于短期的宏觀政策行為,具有較強(qiáng)的彈性和伸縮性;而監(jiān)管則屬于政府職能之一,應(yīng)該從嚴(yán)進(jìn)行,持之以恒,不能忽松忽緊。(4)貨幣政策屬于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而監(jiān)管責(zé)任屬于制度問(wèn)題這兩種職責(zé)的性質(zhì)要求具備不同的專業(yè)知識(shí)與管理思路。央行監(jiān)管職責(zé)的剝離有利于提高貨幣政策及監(jiān)管職責(zé)各自的專業(yè)化水平;監(jiān)管職責(zé)的剝離也將有利于央行貨幣政策的超然實(shí)施,避免中央銀行在監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)沖突時(shí)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義(5)。

3、歷史發(fā)展決定中央銀行不適于繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任

2003年銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離出來(lái)就意味著中央銀行應(yīng)加強(qiáng)獨(dú)立性,做好“自己的事”。雖然現(xiàn)有全國(guó)性“個(gè)人征信系統(tǒng)”與“企業(yè)征信系統(tǒng)”均由人民銀行建立,但其僅向銀行系統(tǒng)內(nèi)部提供信用信息,這是一種暫時(shí)現(xiàn)象與信用市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)并不吻合,外國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展歷程告訴我們,信用覆蓋面必將超越金融市場(chǎng)而滲透到社會(huì)各個(gè)方面,僅靠銀行系統(tǒng)保證社會(huì)信用體系正常是不現(xiàn)實(shí)的。無(wú)論我國(guó)走過(guò)的發(fā)展路程還是外國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展歷史都要求信用監(jiān)管主體不應(yīng)選擇中央銀行。

二、監(jiān)管主體的確定及監(jiān)管權(quán)利范圍

雖然我國(guó)信用業(yè)務(wù)暫時(shí)還停留在金融系統(tǒng)內(nèi),但要建立完善體系就要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光,征信市場(chǎng)發(fā)展必將發(fā)展到社會(huì)各個(gè)層面,比如建立獨(dú)立的信用管理局保證該機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與監(jiān)管權(quán)威。但考慮到我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)情況,對(duì)征信中介監(jiān)管仍應(yīng)有所偏重,監(jiān)管主體監(jiān)管在業(yè)務(wù)上應(yīng)進(jìn)行金融類征信監(jiān)管與非金融類征信監(jiān)管的分類,需要注意的是這應(yīng)該僅為內(nèi)部職能分工。

監(jiān)管主體為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能所應(yīng)具有的監(jiān)管權(quán)力相當(dāng)廣泛,一方面要有權(quán)在所監(jiān)管行業(yè)內(nèi)部制定相應(yīng)規(guī)范性文件。另一方面要求監(jiān)管者具有一些司法功能,以便做出快速反映。還包括監(jiān)管機(jī)關(guān)所應(yīng)具備的最普遍的監(jiān)管權(quán)力。

1、準(zhǔn)立法權(quán)

信用監(jiān)管立法的層級(jí)是隨信用在一國(guó)被認(rèn)知程度的提高而提高的,現(xiàn)階段我國(guó)信用認(rèn)知程度決定了暫時(shí)還沒(méi)有制定高層級(jí)的專門信用規(guī)范的必要,但是為滿足監(jiān)管需要,提高立法層級(jí)是監(jiān)管趨勢(shì)。以證監(jiān)會(huì)制定相關(guān)規(guī)范權(quán)能為例,新修訂的《中華人民共和國(guó)證券法》賦予其制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理規(guī)章、規(guī)則。根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》賦予保監(jiān)會(huì)起草保險(xiǎn)業(yè)法律、法規(guī);制定保險(xiǎn)業(yè)規(guī)章。

2、準(zhǔn)司法權(quán)

我國(guó)司法權(quán)由法院與檢察院獨(dú)立行使,這里說(shuō)的準(zhǔn)司法權(quán)并不是司法機(jī)關(guān)司法權(quán),而是一種保證行政管理行為實(shí)現(xiàn)的權(quán)力。在信用中介監(jiān)管中應(yīng)具備的比較典型的準(zhǔn)司法權(quán)是:

1.查詢信用中介信用檔案,包括信息收集、披露、評(píng)級(jí)、擔(dān)保情況。

2.對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定的信用中介做出相應(yīng)處罰。

3.撤銷信用中介的從業(yè)資格。

作為監(jiān)管機(jī)關(guān)所應(yīng)具備的最普遍的權(quán)力當(dāng)然是監(jiān)管權(quán),包括:

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)

2.退市決定權(quán)

3.企業(yè)考核權(quán)力

4.處罰權(quán)

【參考文獻(xiàn)】

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[2]劉孝敏.中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的法律探討江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)20012期

[3]人民網(wǎng)——魏加寧博士談“銀監(jiān)會(huì)”出臺(tái)背景與職能20034期

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