鐘岷源

以問題食品的價格而非消費者的生命來給食品安全“定價”，這不能不說是“食品安全法”立法中的一個遺憾。當然，立足于事前防范與及時發(fā)現(xiàn)，比單純在事故已經(jīng)釀成之后再進行重罰更為緊要。

“吃動物怕激素，吃植物怕毒素，喝飲料怕色素，能吃什么心中沒數(shù)……”這是江蘇省的一位人大代表在2008年全國“兩會”時現(xiàn)場引用的“順口溜”，意在諷喻食品安全問題。

如今，食品安全領域已成為突發(fā)性公共事件的一個潛在爆發(fā)點。而最近圍繞面粉增白劑的激烈爭論，則暴露了國家部委層面的政策分歧。

那么，問題的癥結何在?帶著這樣的疑問，在新年來臨之際，本刊記者專訪了全國政協(xié)常委、中國食品科學技術學會常務理事、國家(農(nóng)業(yè))食品學科教學指導委員會委員陳紹軍先生。作為國內(nèi)食品安全控制研究領域的權威，陳紹軍認為，問題的根源來自三個方面。

低廉的違法成本

《南風窗》：您多次強調(diào)，抓好食品安全最有效的辦法是要加大處罰力度，這是否能根本解決這一問題?

陳紹軍：相對于違法者所取得的高額利潤來說，目前法律法規(guī)所規(guī)定的處罰金額顯得微不足道，無法起到應有的懲戒作用。

生產(chǎn)制造劣質(zhì)食品的不法廠家牟取不正當?shù)?、超出正常收入的高額利潤是他們的根本目的。當他們通過違法生產(chǎn)而獲取的利潤遠遠高于可能因此而受到的處罰力度時，選擇鋌而走險也就順理成章。對這些人來說，普遍存在的一個心理是，從事劣質(zhì)食品生產(chǎn)逮不著就算賺了，萬一被逮著罰點錢也沒什么大不了的。

而《食品衛(wèi)生法》對違法者基本上是以罰款來處理，如對造成食物中毒事故者的處罰是“沒收違法所得，并處以1倍以上5倍以下的罰款”，如此過低的懲罰，造假者、違法者的違法成本非常低，所以才有屢罰屢犯者。

懲罰不力導致違法成本過低也是食品安全監(jiān)管體制廣受詬病的一個重要原因。目前，我國的民事?lián)p害賠償理念，還停留在讓加害方負補償性賠償責任的階段，即“損害多少賠償多少”。這種賠償方式，大多數(shù)經(jīng)營者在“大方”地支付賠償后，還會繼續(xù)生產(chǎn)銷售不安全食品。與補償性賠償相比，懲罰性賠償有利于提高消費者維護自身權益的積極性，加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本。

《南風窗》：您所建議的讓不法商家被處罰的支出等于違規(guī)犯法所得的10倍，與2008年4月全國人大向社會公布并征求意見的“食品安全法草案”所設置的處罰額度，“食品違法假一罰十、違法行為處罰標準提到10～20倍等剛性標準”，基本吻合。

陳紹軍：我覺得草案還可加大賠償和罰款的力度。為什么?因為10倍賠償、20倍罰款仍然沒有體現(xiàn)出對消費者生命健康足夠的尊重——以問題食品的價格而非消費者的生命來給食品安全“定價”，這不能不說是一個遺憾。人命關天，再高的賠償和罰款都無法換回健康的身心。

所以，對那些屢犯者，就該罰沒他的所有注冊資本，吊銷營業(yè)執(zhí)照及許可證等，杜絕繼續(xù)從事嚴重違法行為的可能性，從而將生產(chǎn)者和經(jīng)營者的民事責任、行政責任和刑事責任有機銜接起來，編織成一張更嚴密的法網(wǎng)，切實保障人民群眾的身體健康和生命安全。

《南風窗》：目前大部分的食品違法、違規(guī)問題都是出于商家故意，而非過失，因此民憤很大，很多網(wǎng)友都質(zhì)問，該不該給他們罰個“傾家蕩產(chǎn)”?

陳紹軍：該!對那些不法廠家、商家的處罰力度，應參照國際通行做法，罰他個“傾家蕩產(chǎn)”，令他們付出知其不可為而為之的代價，而且通過媒體充分曝光；對無證無照的“山寨廠”，及時追究當事人的刑事責任，讓一些鋌而走險者不敢再越“雷池”。

嚴格甚至于苛刻是眾多國家在食品安全立法時一以貫之的指導思想，特別是對于相關責任方的懲處就顯得格外嚴厲。英國一家百年老字號食品企業(yè)一時疏忽賣出了一批不衛(wèi)生的熱狗，讓很多消費者吃了以后上吐下瀉。法院最后的判決讓這家企業(yè)賠得傾家蕩產(chǎn)，最后不得不關門了事。

我們現(xiàn)在對于食品安全事件的處罰常常讓人感到“鞭子高高舉起又輕輕落下”。無法達到殺一儆百的警示威懾作用，逮著一個便重罰一個，也許是杜絕劣質(zhì)食品生產(chǎn)源頭的一個有效辦法。

《南風窗》：但是換個角度看，是不是食品監(jiān)管上游的嚴格效果要好于下游的重罰?

陳紹軍：是這樣的，因為有些食品安全事故一旦釀成，就可能造成嚴重危害消費者生命健康安全乃至公共安全等不可逆轉(zhuǎn)的后果，所以，即便事后對肇事者罰得再重，對那些既成事實的損害來說也無濟于事了。

比如像用工業(yè)原料生產(chǎn)食品，或生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標準的嬰幼兒主輔食品，以及農(nóng)民使用農(nóng)藥等等，這些行為不管有意無意，所造成的危害，有的不是立即發(fā)生，而是慢慢出現(xiàn)的，到發(fā)現(xiàn)為時已晚，消費者要付出昂貴的健康代價。所以，對這些食品違法行為立足于事前防范與及時發(fā)現(xiàn)，比單純在事故已經(jīng)釀成之后再進行重罰更為緊要。

多頭監(jiān)管的漏洞

《南風窗》：多頭監(jiān)管是食品安全監(jiān)督管理體制中的突出問題，有人笑談“六七個部門管不住一頭豬”，“十多個部門管不好百姓一張餐桌”，您是怎么看的?

陳紹軍：“六七個部門管不住一頭豬”，說的是生產(chǎn)獸藥的企業(yè)由農(nóng)業(yè)、工商部門負責管理；使用獸藥的養(yǎng)殖業(yè)由農(nóng)業(yè)部門管理；飼料生產(chǎn)企業(yè)和飼料添加劑由農(nóng)業(yè)部門負責；生豬收購和屠宰企業(yè)除個體和私營業(yè)者外，由商業(yè)部門負責；生豬銷售及衛(wèi)生監(jiān)督由商業(yè)、質(zhì)檢和衛(wèi)生部門負責。這種對食品安全實行分段管理的體制，雖然有利于各司其職、發(fā)揮優(yōu)勢，但有時會產(chǎn)生部門職能交叉、責任不清的現(xiàn)象。

綜觀歷次食品安全事故，“十多個部門管不好百姓一張餐桌”的頑疾，一再警示我國食品安全監(jiān)管存在多頭監(jiān)管、互相推諉的漏洞，食品安全涉及方方面面，每一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導致安全事故。

“機構云集”增加了政府對食品安全工作的管理難度，多個部門監(jiān)管一個方面的事務往往需要政府協(xié)調(diào)，提高了管理成本，降低了管理效率；而多個部門組織開展食品監(jiān)督檢查，又浪費了國家有限的公共資源，無端增加了納稅人的經(jīng)濟負擔，引起社會不滿。所以，多頭監(jiān)管的問題解決不好，勢必影響食品安全，值得我們關注和反思。

要想食品安全保障落到實處，關鍵在于將監(jiān)管部門具體化、責任明晰化，防止職能交叉重疊，有效堵塞扯皮推諉的漏洞。

另外，目前我國分別有1000多項食品工業(yè)國家標準和食品工業(yè)行業(yè)標準以及500多項進出口食品檢驗方法行業(yè)標準，但標準之間交叉重復、混亂無序，“各吹各的號、各唱各的調(diào)”，而且往往與國際標準不接軌。所以，中國的食品安全監(jiān)控體系應建立在更高標準之上，才能發(fā)揮更深遠的長效作用。

《南風窗》：“毒奶粉”事件最讓人震驚的，莫過于幾乎整個國內(nèi)乳業(yè)都未能幸免。而

防止不良企業(yè)危害公眾，本該是相關部門的責任。

陳紹軍：實事求是地說，相關部門并沒有很好地履行其職責。質(zhì)檢部門授予名牌企業(yè)“免檢”稱號，讓它們享有不受檢查的特權。一旦被國外質(zhì)檢部門發(fā)現(xiàn)從中國進口的產(chǎn)品有問題。事情就麻煩了。

等到三鹿奶粉事件震驚全國，有關部門才緊急行動起來。進行全國奶制品質(zhì)量安全專項整頓，突擊專項整頓很重要，但職能部門應擔當職責，平時的監(jiān)控更加重要。

《南風窗》：說到職責，地方政府對食品安全又該擔負什么樣的責任?

陳紹軍：按“食品安全法草案”的規(guī)定，縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責，縣級以上政府為轄區(qū)“大總管”。同時還明確提出，“地方各級人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未依照本法的規(guī)定履行職責，本行政區(qū)域一年內(nèi)多次出現(xiàn)食品安全事故、造成嚴重社會影響的，由監(jiān)察機關或者任免機關依法對政府的主要負責人和直接負責的主管人員給予記大過、降級或者撤職的處分。”

與經(jīng)濟增長方式有關

《南風窗》：食品安全與經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變有何內(nèi)在關系?

陳紹軍：目前我國的經(jīng)濟增長方式正在由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。而粗放型增長模式最大的特點就是質(zhì)量標準低、產(chǎn)品質(zhì)量差、能源消耗高、資源浪費嚴重。

食品安全問題說到底還是食品的質(zhì)量不過關，而食品質(zhì)量涉及大眾，關系民生，與人民群眾的健康安全息息相關。當前人們的生活方式正隨著收入水平的提高而發(fā)生著深刻的變化，從過去單純地追求“吃飽”向“吃好”、“吃健康”轉(zhuǎn)變。這必然對經(jīng)濟增長方式提出更為緊迫的要求，對食品質(zhì)量和食品安全提出新的、更高的要求。

據(jù)商務部不久前對農(nóng)村生產(chǎn)者的調(diào)查顯示：很多農(nóng)民不知道國家明令禁止使用的農(nóng)藥和獸藥目錄；近50％的農(nóng)民在使用農(nóng)藥和獸藥時沒有農(nóng)業(yè)技術人員指導，只是憑感覺使用，一藥多用現(xiàn)象相當普遍；68.9％的蔬菜上市前沒有經(jīng)過產(chǎn)地檢驗。因此，如果不改變農(nóng)村生產(chǎn)方式，增強農(nóng)民的食品安全意識，食品安全問題就無法從源頭上得到解決。

此外，保障我國的食品和農(nóng)產(chǎn)品安全，還有一個關鍵的環(huán)節(jié)提高農(nóng)民生產(chǎn)和營銷的組織化水平。只有以數(shù)億農(nóng)戶自我發(fā)展、自我保護和自我約束為前提，食品和農(nóng)產(chǎn)品安全的其他措施才有效。

《南風窗》：有人這么說，“一張簡單的飯桌上，包含了經(jīng)濟發(fā)展的全部道理”，您如何看待?

陳紹軍：現(xiàn)在很多的食品安全問題是由環(huán)境污染造成的。研究表明，食物當中的化學元素，歸根到底來自于它的生長環(huán)境和養(yǎng)殖環(huán)境。一旦環(huán)境被破壞、被污染，食品安全又從何談起?

據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，在我國1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個湖泊和近海區(qū)域，都不同程度地存在富營養(yǎng)化問題。大氣污染、水污染和土壤污染等“源頭污染”成為農(nóng)產(chǎn)品安全的一大隱患。在農(nóng)作物生產(chǎn)過程中，水污染的影響尤為巨大。紙業(yè)、冶金工業(yè)、化學工業(yè)以及采礦業(yè)等產(chǎn)生的廢水直接排放，是水體中化學需氧量和生物需氧量的主要來源。未經(jīng)處理的污水，雖然含有農(nóng)作物生長所必需的養(yǎng)分，但又含有有毒成分，長期處于污水環(huán)境中，不僅會影響農(nóng)作物的生長和產(chǎn)品質(zhì)量，進一步還會損害^體健康。在大氣污染方面，工業(yè)排放的二氧化硫、氟化物、氮氧化物、碳氫化合物等有毒廢氣，粉塵、煙塵等固體粒子及煙霧，通過“酸雨”降水或沉降等方式進入土壤，造成土壤污染，也對農(nóng)作物生長造成影響，成為引發(fā)食品安全的污染源。

由此可見，從食品安全到經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，再到環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，要改變食品安全形勢嚴峻的現(xiàn)狀，就不能采取“頭痛醫(yī)頭”的簡單做法，而是要從整個國民經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體要求，從食品生產(chǎn)的源頭入手，完善監(jiān)督管理機制，提高食品企業(yè)的質(zhì)量意識。這樣才能使廣大消費者真正吃得放心、吃得開心。

解決問題的信心

《南風窗》：2008年10月31日，溫家寶總理在哈薩克斯坦訪問時表示，有信心在一到兩年內(nèi)，解決中國的食品安全問題。一兩年后，我們真的能吃上安全放心的食品嗎?從現(xiàn)狀看，我們還要進行哪些方面的改革?

陳紹軍：接二連三的食品安全事件，讓民眾對身邊的食品產(chǎn)生戒心。溫家寶總理說，他感到非常痛心，特別是三鹿奶粉事件，這反映出政府的監(jiān)管有欠缺和漏洞。不過政府已經(jīng)有了一個時間表，本著對人民負責的精神來改進食品安全工作。

中國的食品安全要達到一個相當高的標準需要經(jīng)過一個艱苦的過程，要經(jīng)過長時間的努力，在現(xiàn)有改革的基礎上，還應該強化兩個“系統(tǒng)性”的問題。

一是食品流通領域的系統(tǒng)性問題。如果不解決在食品流通領域的不當販運與亂加添加物問題，在追逐市場利潤的原罪驅(qū)使之下，各個行業(yè)仍舊弄虛作假，食品安全也就無法保證。

二是監(jiān)管的系統(tǒng)性問題。切實把監(jiān)管系統(tǒng)的利益和老百姓的利益結合在一起，首先是問責制度，違規(guī)監(jiān)管或監(jiān)管不力，當事者要負工作失職的責任。其次，可試點建立民間的監(jiān)管系統(tǒng)。雙重監(jiān)管，因為民間監(jiān)管是盈利性單位，為了盈利，就逼迫他們努力監(jiān)管，逼迫他們不敢和企業(yè)結合在一起。

《南風窗》：“食品衛(wèi)生法”和“食品安全法”，“衛(wèi)生”“安全”兩字之差，說明了什么?

陳紹軍：對現(xiàn)行食品衛(wèi)生制度加以補充完善，制訂“食品安全法”，從制度上保證食品安全，已成了我們必須面對且亟需解決的重大民生問題和與國際接軌的重大課題。而從一開始修改“食品衛(wèi)生法”到現(xiàn)在著手制訂“食品安全法”，表面上看只是“衛(wèi)生”與“安全”兩字之差，但卻折射出我們國家對食品安全監(jiān)管制度的深層次思考。雖然一部法律的出臺不可能立即杜絕食品安全出現(xiàn)的各種問題，但這無疑意味著中國的食品安全將從此走上更加良性的發(fā)展道路。

《南風窗》：許多領域都出現(xiàn)了法律不可謂不完善，有關的機構和人員不可謂不龐大，但是仍然不能有效發(fā)揮作用的問題。要解決中國食品安全問題，單靠立法夠不夠呢?

陳紹軍：食品安全問題的癥結，不只是企業(yè)的良心問題，它涉及全社會的方方面面。解決這個問題，還是要強調(diào)立法和執(zhí)法。但看看現(xiàn)在出臺的政策法規(guī)，戰(zhàn)術層面的多，戰(zhàn)略層面的少，也許因為積重難返，下刀時格外慎重。

法律是創(chuàng)造新型社會的工具，如何完善我國的食品安全法律制度?應當堅持以下基本原則：一是食品安全法律制度應當涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程。應當按照社會分工和社會協(xié)作的辨證統(tǒng)一來設計各項法律制度；二是食品安全保障責任，定料生產(chǎn)、食品加工和流通的個體與企業(yè)，都是食品安全責任保障的主體；三是與食品安全監(jiān)管體制改革相銜接，及時保障和鞏固食品安全監(jiān)管體制改革的成果。四是體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理理念，重視政府宏觀治理與企業(yè)微觀治理的統(tǒng)一。