燕繼榮

要打破既有的博弈格局，保障改革政策得以貫徹，就需要引入“第三方力量”，發(fā)揮民眾、媒體以及社團(tuán)組織的作用。

問(wèn)責(zé)的另一種效應(yīng)

中國(guó)目前突發(fā)性事件頻發(fā)，把問(wèn)責(zé)制推到了顯要的位置。毫無(wú)疑問(wèn)，問(wèn)責(zé)制作為責(zé)任政治的一種制度安排，它能夠促成“分權(quán)”。因?yàn)?，在一個(gè)突發(fā)性危機(jī)頻發(fā)的地方，長(zhǎng)官意志、獨(dú)斷專行的決策機(jī)制，增加了負(fù)責(zé)人和相關(guān)部門的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，于是，權(quán)力下放，集體拍板，共同分擔(dān)責(zé)任，就成為官員降低其風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。

從根本上看，這也有利于民主責(zé)任制度的建立。因?yàn)?，任何制度的建立和有效?shí)施，都必須以主要利益方的認(rèn)同和積極配合為前提；自上而下的民主改革的推開(kāi)，民主政治的最終確立，必須以官員由“被動(dòng)態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)態(tài)”為條件。把社會(huì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎I(lǐng)導(dǎo)人乃至各級(jí)官員的政治需求，這是民主政治改革得以啟動(dòng)并推開(kāi)的關(guān)鍵所在。

而問(wèn)責(zé)制的推行，在一定程度上促成了官員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其或多或少地有所體認(rèn)，民主制度也是化解其為官風(fēng)險(xiǎn)、保障其施政權(quán)益的有效機(jī)制。

但是，也必須承認(rèn)，在當(dāng)前的體制下，問(wèn)責(zé)制也會(huì)產(chǎn)生另外一種效應(yīng)，即，責(zé)任和矛盾的上交。由于在目前的制度安排中，我們實(shí)行的是對(duì)上負(fù)責(zé)的管理體制，公共管理中出現(xiàn)問(wèn)題后所采用的也是自上而下的問(wèn)責(zé)機(jī)制，所以，在面對(duì)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，地方或下級(jí)官員可能采取這樣的對(duì)策：要么隱瞞和掩蓋事實(shí)真相，試圖通過(guò)欺上瞞下的方式來(lái)逃避責(zé)任；要么在“分權(quán)”和“集體決策”的基礎(chǔ)上，將矛盾和責(zé)任“集體上交”，以此規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。前者在近期的一些公共事件中不同程度地有所表現(xiàn)，其直接后果是嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力；后者導(dǎo)致“問(wèn)題上交”和“矛盾上移”，將上級(jí)機(jī)關(guān)或主管領(lǐng)導(dǎo)置于矛盾糾葛之中，而上級(jí)機(jī)關(guān)或主管領(lǐng)導(dǎo)又由于信息不對(duì)稱，難免決策偏差，結(jié)果“覆水難收”，于是，整個(gè)政府被“綁架”或被“拖下水”的風(fēng)險(xiǎn)大為提高。

官員規(guī)避責(zé)任的意識(shí)，使基層管理部門在可能的重大責(zé)任問(wèn)題上，事事都要向上請(qǐng)示匯報(bào)，請(qǐng)求上級(jí)主管作出明示，而中層管理部門僅限于上傳下達(dá)，高層管理機(jī)關(guān)不得不針對(duì)每一個(gè)案出臺(tái)具體解決辦法。這種狀況不僅影響政府的辦事效率，而且在一定程度上造成或加劇了地方治理危機(jī)：沒(méi)有人愿意承擔(dān)責(zé)任，沒(méi)有人愿意主動(dòng)想辦法解決多年積累的問(wèn)題。再加上干部實(shí)行任期制。每3—5年就將換屆或調(diào)任，這使社會(huì)問(wèn)題能拖則拖，一拖再拖，最終拖出一場(chǎng)更大的危機(jī)。近年來(lái)，面對(duì)群體事件不斷、安全事故頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)，政府下發(fā)的紅頭文件越來(lái)越多，問(wèn)責(zé)力度也越來(lái)越大，但高層領(lǐng)導(dǎo)依然難以擺脫“救火隊(duì)長(zhǎng)”的角色，這種現(xiàn)象或許可以從中得到合理的解釋。

對(duì)政治學(xué)稍有知識(shí)的人都明白，控制政府權(quán)力(公權(quán))，保障公民權(quán)利(私權(quán))，是現(xiàn)代政治制度安排的核心內(nèi)容。僅就控制政府權(quán)力，防止部門利益和集團(tuán)利益擠占公共利益空間而言，分權(quán)制衡和社會(huì)監(jiān)督是兩套并行有效的機(jī)制。這兩種機(jī)制內(nèi)外配合，保障“國(guó)家機(jī)器”得以“駕馭”，不至于偏離軌道太遠(yuǎn)。

因此，一方面，如何確保來(lái)自政府內(nèi)部的制約和監(jiān)督始終有效，另一方面，如何確保來(lái)自政府外部的社會(huì)制約和監(jiān)督發(fā)揮作用，這是任何良好政治設(shè)計(jì)都必須予以考慮的問(wèn)題。解決了這兩個(gè)問(wèn)題，也就意味著構(gòu)建了一個(gè)良好的制度架構(gòu)。有了這種制度作保障，決策的制定者就不再需要為每一決策的執(zhí)行力花費(fèi)太多的心思。

換一種思維

其實(shí)，換一種思維看問(wèn)題，正如有評(píng)論所認(rèn)為，“分權(quán)制衡不僅是為了監(jiān)督政府，也是為政府減負(fù)，為政府分憂。只有當(dāng)分權(quán)機(jī)制成熟起來(lái)，社會(huì)力量大體均衡，相對(duì)獨(dú)立，各盡其責(zé)，這時(shí)才談得上社會(huì)矛盾的均衡分布，社會(huì)沖突的分散處置，才不會(huì)大到企業(yè)倒閉，小到肉價(jià)漲跌，事無(wú)巨細(xì)都?xì)w咎于政府，不滿和憤怒都齊齊向政府傾瀉?！狈▏?guó)思想家托克維爾曾經(jīng)指出，“希望當(dāng)政者永遠(yuǎn)不要忘記，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的居民都是軟弱的個(gè)人的時(shí)候，它也就不會(huì)長(zhǎng)久地強(qiáng)大下去了而且迄今為止還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何形式的社會(huì)政治組織或者聯(lián)盟可以在由一群膽怯而萎靡不振的公民組成的社會(huì)中造就充滿活力的人民?！毕拗泼癖姷臋?quán)益，最終可能會(huì)傷害統(tǒng)治者自己!

現(xiàn)代社會(huì)有兩套規(guī)則很是關(guān)鍵：一是市場(chǎng)機(jī)制；二是民主機(jī)制?！袄阑痹谠S多威權(quán)國(guó)家之所以普遍，原因就在于它們只實(shí)行了第一套規(guī)則，而沒(méi)有推廣第二套規(guī)則。百姓難有通過(guò)政治渠道改變市場(chǎng)規(guī)則的力量，無(wú)法通過(guò)切實(shí)的制約手段來(lái)限制利益集團(tuán)侵占公共利益，于是，利益集團(tuán)憑借自己的實(shí)力，造成贏者通吃的局面，并巧妙利用各種手段，影響公共政策，使自己在與代表公共利益的政府的博弈中占據(jù)有利地位，從而使“政府俘獲”得以可能。

有不少學(xué)者指出，在30年的改革發(fā)展中，中國(guó)已經(jīng)形成了一種新的利益博弈格局。利益集團(tuán)化、利益部門化、利益地方化，在這種博弈過(guò)程中，“上有政策，下有對(duì)策”，中央政府旨在深化改革的努力，經(jīng)過(guò)利益集團(tuán)、利益部門、地方機(jī)關(guān)乃至個(gè)別官員的反復(fù)消磨，不是減緩了政策的流速，就是改變了政策的流向。現(xiàn)在看來(lái)，要打破既有的博弈格局，就需要引入“第三方力量”，發(fā)揮民眾、媒體以及社團(tuán)組織的作用，通過(guò)他們的利益表達(dá)和監(jiān)督，加大政府在利益博弈格局中的比重，使政策博弈向公共利益傾斜。如果說(shuō)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力并存是政策有效性的制度保障，那么，把“民意”引入決策程序，并發(fā)揮其作為決策、執(zhí)行之外的第三方監(jiān)督力量的作用，就是打破利益博弈格局，保障改革政策得以貫徹的有效途徑。

(作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授)