中共安徽省巢湖市委黨校課題組

摘要:種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自試點(diǎn)以來(lái),發(fā)展緩慢。農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng),投保率低;鄉(xiāng)村干部對(duì)政策理解不透,行政推動(dòng)力度小;保險(xiǎn)公司正在建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò),經(jīng)營(yíng)管理水平不高。加快發(fā)展種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顯得非常重要和相當(dāng)緊迫。其路徑主要有:政府強(qiáng)力推動(dòng);典型示范激勵(lì);創(chuàng)新繳費(fèi)模式(四種模式);健全保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò);加快土地流轉(zhuǎn);盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。

關(guān)鍵詞: 種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);困境;加快;路徑

中圖分類(lèi)號(hào):F84 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589(2009)31—0038—02

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)自1982年恢復(fù)以來(lái),一直發(fā)展緩慢。2006年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入8.5億元,僅占全國(guó)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入的0.56%。種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)部分,加快發(fā)展種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),顯得尤為重要。

一、加快發(fā)展種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性和緊迫性

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害較嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害頻繁。近年來(lái),極端氣候經(jīng)常發(fā)生,農(nóng)戶積極投保已成客觀需要。2008年,巢湖市廬江縣也因風(fēng)災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi),11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)面積2萬(wàn)多畝,保險(xiǎn)公司賠付了83萬(wàn)元。以為旱澇保收的概念,已經(jīng)不復(fù)存在了。其次,農(nóng)業(yè)比較效益低,農(nóng)民種糧積極性仍然不高,各地仍然有拋荒或隱性拋荒現(xiàn)象存在。沒(méi)有糧食安全,保增長(zhǎng)就會(huì)成為無(wú)源之水。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可解除農(nóng)民懼怕種糧高風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂,使其敢于擴(kuò)大種植規(guī)模、提高技術(shù)含量、增加資金投入,從而提高糧食綜合生產(chǎn)能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全。2009年中央一號(hào)文件首次明確提出“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、增加險(xiǎn)種?！边@無(wú)疑是吹響了加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的號(hào)角。

二、當(dāng)前推行種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境分析

(一)農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng),投保率低

巢湖市投保率較低,平均為12.13%。其中水稻投保率僅為4.9%。僅含山縣投保率為29.7%,市開(kāi)發(fā)區(qū)投保率為22.2%,其他縣區(qū)均在20%以下,與宣城、馬鞍山、安慶等市投保率50%以上相比,差距不小。

1.農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。不少農(nóng)民對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透,抱有僥幸心理,以為旱澇保收,不愿意多花錢(qián),這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要心理障礙。

2.對(duì)鄉(xiāng)村干部的信任度不高,擔(dān)心賠償麻煩,賠償少。由于諸多原因,農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部的信任度并不高,而這次保險(xiǎn),又主要靠行政部門(mén)推動(dòng)。不少農(nóng)民沒(méi)有理解政府推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意圖,對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不夠,有時(shí)出現(xiàn)抵觸情緒。有些農(nóng)民擔(dān)心參加保險(xiǎn),交了錢(qián),要求賠償時(shí),卻“求爹爹,拜奶奶”,麻煩多;有時(shí)還認(rèn)為鄉(xiāng)村干部在“找錢(qián)”,便少了投保興趣。

3.農(nóng)民收入低,進(jìn)行選擇性投保。據(jù)2008年安徽省統(tǒng)計(jì)公報(bào),全省2008年農(nóng)民人均純收入4202.5元,人均生活消費(fèi)支出3284.1元,結(jié)余僅918.4元。一些農(nóng)戶雖有投保需求,但因收入較低,影響了其投保意愿,從而導(dǎo)致農(nóng)戶出現(xiàn)選擇性投保等現(xiàn)象。

4.農(nóng)民認(rèn)為保額偏低,小于成本。由于化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上漲,農(nóng)戶投入的物化成本逐年上升,比如水稻每畝賠付300元,仍難抵銷(xiāo)投入的物化成本,難以化解農(nóng)戶的種植風(fēng)險(xiǎn),因而農(nóng)戶投保意識(shí)不強(qiáng)。

(二)鄉(xiāng)村干部對(duì)政策理解不透,行政推動(dòng)力度小

1.思想認(rèn)識(shí)有誤區(qū),工作主動(dòng)性不強(qiáng)。一怕上訪。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重視程度不夠、畏難情緒較大。巢湖市某縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5個(gè)沒(méi)有參加保險(xiǎn)。其原因不外乎是,多一事不如少一事。擔(dān)心搞不好,村民責(zé)怪,會(huì)鬧上訪。“為了群眾的事,自己倒了霉,那才劃不來(lái)呢!”這是“舍大家,顧小家”,要不得。其次認(rèn)為收繳農(nóng)戶每畝3元左右的保費(fèi),要付出很大的行政成本,因小失大?；谶@個(gè)認(rèn)識(shí),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)便產(chǎn)生了消極情緒,表現(xiàn)在沒(méi)有將之放在當(dāng)前工作的應(yīng)有位置,行政推動(dòng)力度不大,導(dǎo)致農(nóng)戶投保率不高。

2.宣傳不深入,政策導(dǎo)向不明確。是“自愿保險(xiǎn)呢?”還是“國(guó)家交多數(shù),個(gè)人交小數(shù),政府不但補(bǔ)錢(qián),而且不強(qiáng)求參加保險(xiǎn),還要求農(nóng)戶自愿參加呢?”這兩種宣傳效果截然不同。宣傳的根本目的,是發(fā)揮明確的政策導(dǎo)向作用,讓農(nóng)戶理解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),自覺(jué)自愿、心甘情愿去參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),而不是不做好深入宣傳動(dòng)員工作,只過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿。對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō),那不僅會(huì)斷章取義,而且會(huì)導(dǎo)向相反。

3.農(nóng)險(xiǎn)工作沒(méi)有納入各級(jí)政府考核之中,因而政府的壓力較小,其推動(dòng)力度有限,嚴(yán)重制約農(nóng)險(xiǎn)工作的積極開(kāi)展。

(三)保險(xiǎn)公司正在建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò),經(jīng)營(yíng)管理水平不高

1.機(jī)構(gòu)不全,沒(méi)有建立網(wǎng)絡(luò)體系。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的工作,主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而保險(xiǎn)公司機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不足,服務(wù)難以到位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有保險(xiǎn)人員、辦理場(chǎng)所等。網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)是保險(xiǎn)公司的當(dāng)務(wù)之急。

2.防災(zāi)減災(zāi)、查勘定損理賠較難。由于網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)沒(méi)做好,目前存在勘查不迅速,農(nóng)民不滿意、對(duì)付不及時(shí)的情況。調(diào)研中常聽(tīng)到的一個(gè)詞“兩難”,即繳費(fèi)難、理賠難。繳費(fèi)難,難在涉及到政府的推動(dòng)與否和農(nóng)戶是否積極參與。理賠難,難在查勘定損較難。種植業(yè)出現(xiàn)災(zāi)情,經(jīng)常“與時(shí)俱進(jìn)”,如蟲(chóng)災(zāi)定損難,因?yàn)樗S時(shí)變化,很難判斷,即使能判斷,也要花費(fèi)大量的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。

3.利潤(rùn)不大,主動(dòng)性不強(qiáng),保險(xiǎn)公司有畏難情緒。目前,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于試點(diǎn)階段,政府不允許較大的盈利,保險(xiǎn)公司又要大量的投資,兩相比較,心理落差較大,難免存在消極態(tài)度,表現(xiàn)為工作主動(dòng)性不強(qiáng)。

4.道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范、控制。目前計(jì)稅田畝與實(shí)際面積存在差異,保費(fèi)計(jì)算不一,帶來(lái)賠償計(jì)算不同;有的農(nóng)戶選擇易受災(zāi)田畝投保,其他地塊不保,理賠時(shí)產(chǎn)生麻煩。此外,由于種植業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的是具有生命力的植物,風(fēng)險(xiǎn)因素較多,而且主體因素難以確定,加上保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋,農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司之間信息不對(duì)稱(chēng),增加了防范控制道德風(fēng)險(xiǎn)的難度。

總之,當(dāng)前制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展的主要矛盾有兩點(diǎn):一是政府推動(dòng)是關(guān)鍵,二是保險(xiǎn)公司落實(shí)是重點(diǎn)。二者工作的焦點(diǎn)是讓農(nóng)戶真正理解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策,從而使其積極自愿投保。

三、加快發(fā)展種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的路徑思考

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及到多個(gè)主體,一般來(lái)說(shuō)至少包括政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶三個(gè)主體。因此,要設(shè)計(jì)出一個(gè)“政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶”三方均滿意且可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)方案。

1.政府強(qiáng)力推動(dòng),宣傳落實(shí)政策。政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的最大不同就是,投保階段政府給予推動(dòng),各級(jí)財(cái)政拿80%配套資金,保險(xiǎn)公司具體經(jīng)辦,農(nóng)民只需支付20%的保費(fèi)。且賠付超過(guò)一定限度時(shí),政府予以賠償。現(xiàn)在保成本,今后還要保產(chǎn)量、保收入。政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。調(diào)研時(shí),市縣保險(xiǎn)公司領(lǐng)導(dǎo)深切感受:沒(méi)有政府強(qiáng)力推動(dòng),政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)寸步難行。各級(jí)政府要加大行政推動(dòng)力度,建立健全縣、鄉(xiāng)、村工作網(wǎng)絡(luò),保證人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所及時(shí)到位。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作重點(diǎn)在基層,要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣職責(zé),并加大督查考評(píng)力度。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要高度重視,積極支持,加大宣傳力度,針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特點(diǎn)和農(nóng)民群眾需求,用身邊的人身邊的事、通俗易懂的形式教育群眾,通過(guò)宣傳,將“多年致富,一災(zāi)返貧”、“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是花小錢(qián)買(mǎi)大安”的道理深入人心,讓農(nóng)民真切的感受到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)確實(shí)是一項(xiàng)惠農(nóng)政策和民生工程。

2.典型示范激勵(lì),吸引農(nóng)戶參保。種糧大戶投保積極性高。廬江鴻潤(rùn)養(yǎng)殖有限公司總經(jīng)理陳鴻斌投保后說(shuō):“我這一旦受大災(zāi),可不是幾萬(wàn)塊錢(qián)的事情了!現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)這么好的政策,真正給我們搞農(nóng)業(yè)的買(mǎi)了個(gè)心安啊!”政府可以組織陳鴻斌等現(xiàn)身說(shuō)法,動(dòng)員農(nóng)戶投保。另外,讓個(gè)別積極投保的農(nóng)戶來(lái)宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處,使農(nóng)戶看得見(jiàn),摸得著,心甘情愿。此外,由于農(nóng)戶投入的物化成本逐年上升,為減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān),提高農(nóng)戶投保積極性,中央政府應(yīng)逐年提高保額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)未發(fā)生災(zāi)害理賠的種植戶,在續(xù)保時(shí)逐年給與保費(fèi)下浮的優(yōu)惠,以激勵(lì)農(nóng)戶積極續(xù)保。

3.創(chuàng)新繳費(fèi)模式,提高投保概率。當(dāng)前的繳費(fèi)模式可以稱(chēng)之為農(nóng)民自交式,即農(nóng)民自己交保費(fèi)的20%,各級(jí)政府拿80%,農(nóng)戶每畝只要交3元左右,即可以投保。事實(shí)顯示,農(nóng)戶投保率并不高。應(yīng)該創(chuàng)新繳費(fèi)模式,切實(shí)提高投保率。以下四種模式,可供選擇。

其一,種糧大戶代理式。由于種糧大戶投保積極性高,可以發(fā)揮其傳幫帶作用,勸其代理農(nóng)戶投保業(yè)務(wù),明確其投保責(zé)權(quán)利,這樣對(duì)繳費(fèi)、理賠都有好處,更能加快發(fā)展某一區(qū)域政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其二,行政村代理式。行政村可以發(fā)揮其集體組織的功能,全權(quán)代理村民投保業(yè)務(wù)。當(dāng)然,除了制定相關(guān)的政策外,經(jīng)辦人員一定要?jiǎng)?wù)實(shí)勤快,群眾信得過(guò)。其三,政府代扣式。由于收繳每畝3元的保險(xiǎn)費(fèi),需要投入大量的行政成本。而對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)資金也是通過(guò)政府發(fā)放。因此,可以化繁就簡(jiǎn),從中代扣。當(dāng)然,一定要跟群眾講清道理,并公布所扣項(xiàng)目、資金。讓群眾一目了然,心服口服。其四,政府代交式。由于田畝數(shù)不明確,在發(fā)放糧食國(guó)家直補(bǔ)資金時(shí),引發(fā)很多負(fù)面效應(yīng),政府政策意圖沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。因此可以結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),來(lái)核實(shí)田畝數(shù),然后公平發(fā)放各種惠農(nóng)資金。國(guó)家可以規(guī)定在一定的期限內(nèi)代替農(nóng)戶上交保費(fèi),以查清農(nóng)戶土地的真實(shí)數(shù)據(jù)。這樣既能加快政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),又能獲得真實(shí)的土地?cái)?shù)據(jù),可謂一箭雙雕。所花費(fèi)用,也不占多大的資金盤(pán)子。

4.加大保險(xiǎn)力度,吸引農(nóng)戶參保。保險(xiǎn)公司要盡快健全網(wǎng)絡(luò),及時(shí)查勘理賠,讓農(nóng)戶切實(shí)感受到投保的好處,使其心甘情愿主動(dòng)投保。

5.加快土地流轉(zhuǎn),加快發(fā)展保險(xiǎn)。農(nóng)戶居住分散,且人均土地少,即使全部參加保險(xiǎn),保險(xiǎn)公司也難以應(yīng)付。從實(shí)踐來(lái)看,查勘、理賠的程序需要大量的時(shí)間成本和行政成本,這難免制約保險(xiǎn)公司的工作效率,影響農(nóng)戶的期望值。政府應(yīng)該在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí),加快土地流轉(zhuǎn),培養(yǎng)種植大戶,這樣既能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,提高農(nóng)戶收入,又能加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

6.盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》,提供法律支持。對(duì)政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用也應(yīng)以法律形式予以具體明確。西班牙農(nóng)業(yè)產(chǎn)值50%以上來(lái)自于種植業(yè)。1978年,該國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》頒布后,農(nóng)民參保意識(shí)明顯增強(qiáng)了。

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[2]《巢湖市2008年度政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作情況總結(jié)》及相關(guān)調(diào)研材料[R].(責(zé)任編輯/ 李璐瑤)