張勝伍

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)的增長、體制的轉(zhuǎn)軌和公眾維權(quán)意識的提高,各類環(huán)境違法案件的種類、形式、內(nèi)容、性質(zhì)等都發(fā)生了較大變化,環(huán)境違法案件呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性、突發(fā)性等諸多特點(diǎn),對環(huán)境執(zhí)法工作提出了更高的要求。文章對當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題及對策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞:環(huán)境執(zhí)法;環(huán)境違法案件;環(huán)境管理;統(tǒng)一監(jiān)管

中圖分類號:D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-2374(2009)22-0083-02

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,環(huán)境安全事故也不斷發(fā)生,連續(xù)不斷發(fā)生的污染問題和污染事件,均給生態(tài)環(huán)境造成重大影響,這既暴露我國當(dāng)前一些企業(yè)管理上的問題,也暴露出環(huán)保管理體制上的問題,改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制,強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管職能是擺在環(huán)保部門面前的一個亟待解決的問題,這里筆者就現(xiàn)行環(huán)境管理的體制下基層環(huán)保執(zhí)法存在的主要問題及應(yīng)采取的對策談點(diǎn)粗淺的看法。

一、環(huán)保執(zhí)法存在的主要問題

近年來,我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動,以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ),以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證,以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。我國的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在,對環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問的現(xiàn)象也依然存在,各地之間、各級環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),全國范圍內(nèi)還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

我國目前的環(huán)保管理體制是地方領(lǐng)導(dǎo)制,即地方環(huán)保局歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo),地方環(huán)保局官員由當(dāng)?shù)卣蚊?經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎斦芨?上級環(huán)保部門只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能,這種管理體制導(dǎo)致了一系列問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)統(tǒng)一監(jiān)管職能難履行

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管,這一規(guī)定在實(shí)際中難以操作,土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水務(wù)等部門按照資源要素分別對資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理,在這種體制下,執(zhí)法主體林立,執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任分散,造成執(zhí)法混亂,在出現(xiàn)涉及多個環(huán)境要素的違法問題時,容易出現(xiàn)部門與部門之間爭權(quán)推責(zé)現(xiàn)象。環(huán)保部門只是政府的一個工作部門,對其它設(shè)置規(guī)格高于自己的部門無法統(tǒng)一監(jiān)督。

缺少技術(shù)規(guī)范。依法行政講究的是科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。然而,當(dāng)前在現(xiàn)場執(zhí)法過程中,對某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。

(二)行政處罰不規(guī)范

較普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子時,往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經(jīng)集體討論決定,行政復(fù)議不經(jīng)復(fù)議小組核審,僅少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算的情況時有發(fā)生。另外,處罰委托程序不完善。常常以“特事特辦”或“辦公會議”的形式,直接將行政處罰中的某個程序安排到區(qū)縣環(huán)保局代為辦理的問題以及缺乏執(zhí)法技術(shù)規(guī)范,導(dǎo)致處罰幅度難掌握,人情難推卻,執(zhí)法難到位。

(三)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)仍需進(jìn)一步提高

以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍,吃拿卡要、隨意收費(fèi)、包庇袒護(hù)環(huán)境違法行為,甚至為企業(yè)通風(fēng)報信、申通違法等問題依然存在,一些地方環(huán)境監(jiān)察部門已經(jīng)發(fā)生違反黨風(fēng)廉政建設(shè)的典型案件。

二、強(qiáng)化環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管能力的主要對策

當(dāng)前,隨著經(jīng)濟(jì)的增長、體制的轉(zhuǎn)軌、公眾維權(quán)意識的提高,各類環(huán)境違法案件的種類、形式、內(nèi)容、性質(zhì)等都發(fā)生了較大變化,環(huán)境違法案件呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性、突發(fā)性等諸多特點(diǎn),對環(huán)境執(zhí)法工作提出了更高的要求。如何立足于現(xiàn)有法律、法規(guī),抓好環(huán)境執(zhí)法工作,是各級環(huán)保部門面臨的一個新課題?；鶎迎h(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中要注意以下幾點(diǎn):

(一)明確執(zhí)法目的

環(huán)境執(zhí)法的主要目的是打擊環(huán)境違法行為,遏制環(huán)境污染,改善環(huán)境質(zhì)量。不管是什么形式的環(huán)境執(zhí)法,都要把執(zhí)法到位作為根本出發(fā)點(diǎn)。環(huán)境執(zhí)法不是罰不罰、罰得到位不到位的問題,而是處罰的震懾力和影響面的問題,是對違法主體保持高壓態(tài)勢,促進(jìn)執(zhí)法對象自覺履行應(yīng)盡的環(huán)境責(zé)任和社會責(zé)任的問題。

(二)“兩個避免”

1.避免以權(quán)越法。隨著各地對環(huán)保工作逐漸重視,環(huán)境執(zhí)法地位也在不斷提升。在這種形勢下,要避免兩方面以權(quán)越法的現(xiàn)象:一是片面地理解和運(yùn)用現(xiàn)有法律、法規(guī)條文,生搬硬套、甚至斷章取義,憑“想當(dāng)然”執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán);二是受個別行政干預(yù)的影響,對違法主體和違法案件不能依法處罰和執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。解決以權(quán)越法問題,要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員嚴(yán)格自律,增強(qiáng)法制觀念,維護(hù)好執(zhí)法對象和人民群眾的環(huán)境權(quán)益。

2.避免“睜一只眼、閉一只眼”。環(huán)境執(zhí)法人員長期工作在第一線,和執(zhí)法對象打交道多,人頭熟,時間長了,交往多了,要避免對環(huán)境違法現(xiàn)象“睜一只眼、閉一只眼”和在處置措施上可急可緩、可輕可重,不積極主動執(zhí)行環(huán)境管理制度的現(xiàn)象。

(三)加強(qiáng)執(zhí)法力度

環(huán)境執(zhí)法忌雷聲大雨點(diǎn)小。當(dāng)前不少環(huán)境違法案件的處理存在由重到輕、從大到小和從有到無、不了了之的現(xiàn)象。一些違法行為不了了之后,有著極大的破壞力,不但破壞了執(zhí)法環(huán)境,也會助長違法風(fēng)氣的蔓延。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境執(zhí)法部門必須高度重視這個問題,堅(jiān)定環(huán)境執(zhí)法一抓到底的決心和恒心。

當(dāng)前,不少基層環(huán)境執(zhí)法工作人員存在查出問題也處理不了的顧慮。在一些地方,環(huán)境執(zhí)法人員對開發(fā)區(qū)不敢查,對重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查,領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查,查過處理不了的不愿再查;也有的環(huán)境執(zhí)法人員片面強(qiáng)調(diào)地方保護(hù)主義影響,消極保住自己的“帽子”,不敢碰硬、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法,從而導(dǎo)致部分地區(qū)環(huán)境形勢不斷惡化。環(huán)境執(zhí)法如逆水行舟,在執(zhí)法中必須確立敢于以強(qiáng)對“強(qiáng)”、以硬碰“硬”的決心。

(四)注意取證

做好取證工作是確保環(huán)境執(zhí)法到位的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。一些違法案件在執(zhí)行過程中往往因取證不實(shí)而中途擱淺,甚至造成履行司法程序過程中的被動。一些基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟悉、責(zé)任心不強(qiáng)、工作程序混亂,對現(xiàn)場取證材料未依規(guī)定編號、歸檔或登記,甚至張冠李戴、丟三落四。各級環(huán)保部門在加強(qiáng)執(zhí)法常識培訓(xùn)工作的同時,要注重在執(zhí)法實(shí)踐中鍛煉并提高工作人員現(xiàn)場取證的針對性和有效性。

當(dāng)前,做好環(huán)境執(zhí)法工作,一方面要積極貫徹“預(yù)防為主”原則,樹立科學(xué)的環(huán)境監(jiān)管觀,注重環(huán)境管理制度的落實(shí),及時發(fā)現(xiàn)問題,防患于未然。另一方面要確立執(zhí)法也是服務(wù)的意識,寓執(zhí)法于服務(wù)中,在執(zhí)法中體現(xiàn)服務(wù)。通過加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管,增強(qiáng)執(zhí)法對象的法律意識,幫助執(zhí)法對象提高競爭力,更好地保障群眾環(huán)境權(quán)益。

三、結(jié)語

如何積極應(yīng)對環(huán)境保護(hù)工作面臨的新形勢,推動經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展?關(guān)鍵是要有新思維、新方法、新手段。環(huán)境執(zhí)法工作更是如此,環(huán)境執(zhí)法應(yīng)積極融入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,把環(huán)境執(zhí)法工作融入到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在嚴(yán)格開展環(huán)境執(zhí)法的同時,積極做好環(huán)境執(zhí)法服務(wù)。環(huán)境執(zhí)法應(yīng)做到靈活機(jī)動,環(huán)境執(zhí)法工作必須創(chuàng)新。環(huán)境執(zhí)法應(yīng)注重部門聯(lián)合,靠政府及多部門的力量,降低環(huán)境執(zhí)法成本,強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法效果。環(huán)境執(zhí)法還應(yīng)善于利用載體,在報刊及其他重要媒體上設(shè)立環(huán)保舉報專欄,在電臺、電視臺設(shè)立環(huán)保曝光臺,讓社會各界參與環(huán)境執(zhí)法,參與對違法排污企業(yè)的監(jiān)督。

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