劉俊祥

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,制度創(chuàng)新是核心,法治建設(shè)要先行。為此,全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大,也應(yīng)該積極參與支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗(yàn)和制度創(chuàng)新,為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化新格局,是當(dāng)前中國(guó)貫徹科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。2007年,國(guó)務(wù)院同意批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),開(kāi)始了國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因來(lái)看,中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是制度問(wèn)題,城鄉(xiāng)分治的公共管理體制是導(dǎo)致當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和兩極分化的制度原因。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革及其推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該著眼于制度體制的層面,即以正式制度的供給誘導(dǎo)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度的變遷,以制度的公平矯正事實(shí)上的城鄉(xiāng)分化和不平等,力求通過(guò)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活和公共管理制度的創(chuàng)新,推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化新格局。從這個(gè)意義上講,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,制度創(chuàng)新是核心,法治建設(shè)要先行。為此,全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大,也應(yīng)該積極參與支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗(yàn)和制度創(chuàng)新,為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的綜合改革試驗(yàn)需要人大提供制度支撐和法制保障

中國(guó)的制度改革與創(chuàng)新往往采取兩種變遷路徑:一是先政策后法律的制度創(chuàng)新之路,即政策先行之路或政策法律化之路;二是依法律定政策的制度創(chuàng)新之路,即法制先行之路。在中國(guó)的改革進(jìn)程中,政策法律化是一種通常的做法,也運(yùn)用于當(dāng)前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)。這種先政策后法律的制度創(chuàng)新之路,將法律當(dāng)作政策的固定化和成熟化的表現(xiàn)與保障,雖說(shuō)在一定程度上也是法治之路,但在政策法律化之前或過(guò)程中,可能已經(jīng)違背憲法和法律了,從而影響制度創(chuàng)新的有效性,導(dǎo)致改革試驗(yàn)的尷尬與曲折。例如,2007年,重慶市和成都市設(shè)立國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的決定,由國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)國(guó)務(wù)院同意作出。2009年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》,同時(shí)批準(zhǔn)了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》。由此可見(jiàn),對(duì)于這種國(guó)家級(jí)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革,還是采取政策先行的方式。然而,《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》賦予重慶市和成都市的改革試驗(yàn)任務(wù),則是“要從兩市實(shí)際出發(fā),根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求,全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革,并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破,大膽創(chuàng)新,盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制,促進(jìn)兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,也為推動(dòng)全國(guó)深化改革,實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展,發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用”。這種“全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革并在全國(guó)發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用”的重大改革試驗(yàn),由于沒(méi)有法律的正式授權(quán)和法制的先行,已經(jīng)導(dǎo)致了重慶市的“股田制改革實(shí)驗(yàn)被中央叫停”的違憲違法風(fēng)險(xiǎn)和改革試驗(yàn)波折。于是,2008年3月6日,全國(guó)人大審議政府工作報(bào)告時(shí),重慶的全國(guó)人大代表?xiàng)顟c育提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重慶試驗(yàn)區(qū)“試錯(cuò)權(quán)”的訴求[1]。一是要求有創(chuàng)新性政策法規(guī)上先試先行的試點(diǎn)權(quán),即希望中央應(yīng)允許國(guó)家批準(zhǔn)的6個(gè)試驗(yàn)區(qū),特別是重慶試驗(yàn)區(qū)在全國(guó)率先出臺(tái)一些創(chuàng)新性的政策法規(guī),大膽進(jìn)行改革嘗試,試驗(yàn)如果正確,可作全國(guó)樣本。二是要求創(chuàng)新失誤的責(zé)任豁免權(quán),即在試點(diǎn)中如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)了,也是允許的,在改正回來(lái)后不作追究。這種“試錯(cuò)權(quán)”訴求,得到了重慶市代表團(tuán)多位全國(guó)人大代表的呼應(yīng)。其他的一些已經(jīng)進(jìn)入綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)行列的區(qū)域也同樣提出了改革的“試錯(cuò)權(quán)”要求。實(shí)質(zhì)上,這種所謂“試錯(cuò)權(quán)”的核心,在于地方的改革者從中央獲得在政策法規(guī)上先試先行并免受責(zé)任追究的法律承諾。這種“試錯(cuò)權(quán)”的要求,實(shí)際上是一種試圖通過(guò)類似中國(guó)古代“法外開(kāi)恩”的非法治方式解決改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、失誤和責(zé)任等法律問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策。對(duì)此,中共中央和國(guó)務(wù)院非常重視,但并未簡(jiǎn)單地同意“試錯(cuò)權(quán)”請(qǐng)求,所采取的措施主要是強(qiáng)化政策法治化,如國(guó)務(wù)院于2009年批復(fù)的《推進(jìn)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》,在鼓勵(lì)創(chuàng)新,允許先行先試的同時(shí),提出了一套保障改革決策免錯(cuò)糾錯(cuò)的制度機(jī)制,即以健全的決策風(fēng)險(xiǎn)防控與免錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制而非“試錯(cuò)權(quán)”應(yīng)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)和政策失誤。

雖然如此,不少學(xué)者和改革者還是建議應(yīng)該走法治先行之路。因?yàn)?城鄉(xiāng)一體化改革觸動(dòng)的是長(zhǎng)期形成的體制壁壘以及由此導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距,改革的長(zhǎng)期性、艱巨性不言而喻,改革的法律保障問(wèn)題不容忽視。失卻了法律保障,改革不僅會(huì)混亂無(wú)序,而且極易侵犯農(nóng)民權(quán)益,甚至引發(fā)新的、更難于解決的社會(huì)問(wèn)題。所以,在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革的過(guò)程中,有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注改革的法律保障問(wèn)題,健全與完善相關(guān)法律規(guī)范,使法律真正成為推動(dòng)和保障改革的有力工具。在相關(guān)法律沒(méi)有修訂或者沒(méi)有授權(quán)的情況下,重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革及其推行者,必然存在巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)與合法性問(wèn)題,一是宏觀上的合憲性問(wèn)題,這涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革本身的法律依據(jù)問(wèn)題;二是微觀上的合法性問(wèn)題,這涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革某些具體改革措施的法律依據(jù)問(wèn)題。20世紀(jì)80年代的深圳特區(qū)改革試驗(yàn),就采取了依法授權(quán)的法制先行之策,這是成功的先例。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗(yàn),主要障礙是體制機(jī)制,“要實(shí)現(xiàn)突破,就必然涉及既有利益關(guān)系的調(diào)整,尤其是法律關(guān)系的調(diào)整,實(shí)際上是權(quán)利和利益的再分配……這就要求,認(rèn)真貫徹依法治國(guó)基本方略,在符合法律精神和原則的前提下,注意處理好改革與法制的關(guān)系,依法有序地進(jìn)行改革試驗(yàn),用法律來(lái)推動(dòng)、促進(jìn)改革創(chuàng)新。”[2]由于政策法治化之策自身有其不可克服的缺陷,于是,學(xué)者和改革者們認(rèn)為,構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)一體化基本公共管理制度,需要修改憲法和法律,依法授權(quán)改革試驗(yàn)區(qū),走法制先行之路。其可行的做法應(yīng)該是:通過(guò)法制先行,以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度;通過(guò)政策試驗(yàn),探索城鄉(xiāng)一體化公共管理的具體制度與機(jī)制,并使之法律化。在這方面,全國(guó)人大的性質(zhì)、地位和作用,決定了它能夠(也應(yīng)該)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展提供制度合法性的保障。

二、全國(guó)人大應(yīng)通過(guò)立法授權(quán)和修改相關(guān)法律支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革創(chuàng)新

全國(guó)人大及其常委會(huì),應(yīng)該依循先例,通過(guò)憲法解釋或者立法授權(quán),為重慶市和成都市等地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革創(chuàng)新,提供有效的法律保障,避免創(chuàng)新性違法;并且,通過(guò)對(duì)相關(guān)法律的修改以積極支持各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。

1. 呼吁全國(guó)人大授予重慶市等地享有特別立法權(quán),以確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的合法性。要合法有效地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革,需要強(qiáng)有力的法律制度保障,在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下,需要全國(guó)人大授予重慶等地享有特別立法權(quán),賦予重慶市更多自主權(quán)以確保試驗(yàn)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的合法性,避免出現(xiàn)“創(chuàng)新性違法”的情況。為此,全國(guó)人大代表韓德云根據(jù)全國(guó)人大授予海南特別立法權(quán)的先例方式,呼吁全國(guó)人大將特別立法權(quán)授予重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。1980年以來(lái),我國(guó)先后建立了深圳、珠海以及海南等5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū),全國(guó)人大先后均給予這些特區(qū)特別立法權(quán)授權(quán)(如為了加快深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè),1992年7月1日,七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要,遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則,制定法規(guī)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施,授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施)。這種授權(quán)決定的方式即使在2000年立法法通過(guò)之后仍予以了保留。海南在成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)后,因?yàn)槿珖?guó)人大授予其特別立法權(quán),使得海南在體制與機(jī)制上有了更大的創(chuàng)新自主性,在協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的改革中,既可以從法律層面宏觀把握也可以具體規(guī)范,極大地促進(jìn)和保障了改革的成效。這種方式完全可以為重慶提供借鑒。而目前,重慶作為中國(guó)的一個(gè)新興直轄市,按照立法法的規(guī)定所享有的地方立法權(quán),僅僅是不抵觸現(xiàn)行法律法規(guī)前提下的地方立法權(quán),這種地方立法權(quán)并非可以根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的基本原則制定地方立法的權(quán)利。換句話說(shuō),它并不包括對(duì)部分現(xiàn)行立法的變通權(quán)在內(nèi),因而授予重慶特別立法權(quán),準(zhǔn)予重慶市人大可以根據(jù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)具體情況和實(shí)際需要,遵循憲法和國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī),無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性。為此,韓德云特請(qǐng)求全國(guó)人大按照立法法第六十五條的規(guī)定,以作出“關(guān)于授權(quán)重慶市人大及其常委會(huì)和重慶市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的決定”的方式,授權(quán)重慶市人大及其常委會(huì)和重慶市人民政府可以遵循法律和行政法規(guī)的基本原則制定地方法規(guī)和規(guī)章,在重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施,并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案。

2. 請(qǐng)求全國(guó)人大及其常委會(huì)盡快修改選舉法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法等,以便在法律的引導(dǎo)下全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)之初,就有學(xué)者建議,國(guó)務(wù)院應(yīng)該在啟動(dòng)實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的同時(shí),著手向全國(guó)人大常委會(huì)提交有關(guān)法律的修正案,請(qǐng)求全國(guó)人大及其常委會(huì)盡快修改選舉法和土地管理法等,制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法,并且把法律的修改制定與頒布實(shí)施作為改革的第一步,在法律的引導(dǎo)下全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。具體來(lái)說(shuō),這涉及以下法律的修訂與完善。(1)修改選舉法,賦予農(nóng)村公民平等的選舉權(quán)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革,首先要改革不合理的選舉法律制度,讓農(nóng)民享有與城市居民同等的選舉權(quán)利和其他政治權(quán)利。修改“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”人大代表的規(guī)則,適當(dāng)增加農(nóng)民代表的分配比例,并逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這一建議得到了中國(guó)共產(chǎn)黨的政治肯定,十七大報(bào)告從擴(kuò)大人民民主保證人民當(dāng)家作主的角度,建議“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。2009年10月27日,選舉法修正案(草案)已經(jīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。(2)修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法,助推城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化。自2008年1月1日起施行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,雖然從立法的角度,順應(yīng)了城鄉(xiāng)一體化的改革潮流。但是,從該法的一些具體規(guī)定看,還存在一些問(wèn)題,如該法僅確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍、類別,但并未規(guī)定這些規(guī)劃之間的法律關(guān)系,而不解決規(guī)劃之間的法律關(guān)系問(wèn)題,城鄉(xiāng)規(guī)劃只能是就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃,或者終究是城鄉(xiāng)分割而不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃。因此,建議規(guī)劃法應(yīng)高度重視各種城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的法律關(guān)系,完善規(guī)劃的法律效力等級(jí)和規(guī)劃之間的銜接機(jī)制。(3)修改土地管理法,依法嚴(yán)格保障農(nóng)民的權(quán)益。土地管理法中與城鄉(xiāng)一體化關(guān)系較為密切的是耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),建議根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革創(chuàng)新的需要,修改土地管理法。2008年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,提出了抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的要求,如要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),等等。(4)健全與完善戶籍管理法律制度,保障農(nóng)民的遷徙自由和平等的國(guó)民待遇。只有逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度,特別是消除城鄉(xiāng)戶籍背后的農(nóng)民與市民之間勞動(dòng)就業(yè)、工資、住房、社會(huì)保障和教育等待遇上的不平等,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的平等參與、平等競(jìng)爭(zhēng)才是現(xiàn)實(shí)的。因此,建議適時(shí)制定戶籍管理法或者戶籍管理?xiàng)l例,以規(guī)范我國(guó)的戶籍管理制度改革,并改革戶籍制度,將按身份享有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利改為按職業(yè)享有。(5)制定社會(huì)保障法,健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要分為兩大部分,即城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。比較而言,城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較為完善,規(guī)范性文件也較多,但農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有明顯欠缺,法律規(guī)范文件也較少。鑒于我國(guó)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)法和醫(yī)療保險(xiǎn)法,而養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)又是城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都必須正視和解決的問(wèn)題。因此,建議有權(quán)機(jī)關(guān)適時(shí)制定效力等級(jí)高的法律、行政法規(guī),或者在制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法時(shí)設(shè)專章對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)作出規(guī)定,并創(chuàng)造條件,使城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面逐步享受同等的社會(huì)保障待遇。(6)修改就業(yè)保障法,保障農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)。在我國(guó),通常意義上的就業(yè)保障不包含農(nóng)民,保障的對(duì)象主要是城市居民。2007年頒布的就業(yè)促進(jìn)法第三條雖然規(guī)定“勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利”,但是,該法律同樣僅規(guī)定了對(duì)城市居民的就業(yè)援助,這有違“平等保護(hù)”的立法目的,不利于城鄉(xiāng)一體化,因此,這種就業(yè)保障觀和制度應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變。另外,還有學(xué)者提出,修改現(xiàn)行義務(wù)教育法和有關(guān)規(guī)定,加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,實(shí)行農(nóng)村貧困家庭子女教育補(bǔ)助制度,使農(nóng)村和城市居民享有同等接受義務(wù)教育的權(quán)利;制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法,建立災(zāi)害補(bǔ)償和救助制度,等等。

三、地方人大也能夠?yàn)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新提供法制保障

推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革,是重慶市和成都市的工作大局,也是兩市各級(jí)人大的工作重心。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要結(jié)合工作實(shí)際,應(yīng)該緊緊圍繞推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革這一大局,更全面地發(fā)揮功能作用,為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)提供有力的制度支撐和法制保障。

1. 重慶市人大為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供了必要的法律制度保障。在重慶市獲批國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后,市人大及區(qū)縣人大通過(guò)組織深入的調(diào)查研究后,認(rèn)為在現(xiàn)有法律框架內(nèi),人大具有發(fā)揮作用的空間,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中應(yīng)當(dāng)并已經(jīng)有所作為?！吨貞c市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于保障和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的決定》于2007年9月28日經(jīng)重慶市二屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議通過(guò)并公布施行,這為重慶市各級(jí)政府機(jī)關(guān)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn),提供了基本的法律保障。該《決定》作出了如下規(guī)定:(1)市人大常委會(huì)要充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革提供法制保障;積極支持市和區(qū)縣(自治縣)人民政府進(jìn)行改革試驗(yàn),努力探索適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制。(2)在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則的前提下,授權(quán)市人民政府可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障等綜合配套改革試驗(yàn)重大事項(xiàng)制定相關(guān)文件,進(jìn)行改革試驗(yàn),并報(bào)市人大常委會(huì)備案。而且,市人民政府和市人民政府確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)示范區(qū)的區(qū)縣人大及其常委會(huì),在堅(jiān)持本市地方性法規(guī)基本原則的前提下,可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作制定相關(guān)文件和作出相關(guān)決議、決定,在示范區(qū)內(nèi)先行先試,并報(bào)市人大常委會(huì)備案。區(qū)縣(自治縣)人民政府在市人民政府的授權(quán)范圍內(nèi),可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作制定相關(guān)文件,在其轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行改革試驗(yàn)。(3)市人大常委會(huì)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的具體情況和實(shí)際需要,對(duì)本市地方性法規(guī)進(jìn)行清理和修改,并適時(shí)制定相關(guān)地方性法規(guī)。(4)市人大常委會(huì)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的進(jìn)展情況,適時(shí)聽(tīng)取市人民政府有關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的專項(xiàng)工作報(bào)告,并依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。這些規(guī)定,反映了重慶市人大常委會(huì)努力在現(xiàn)有法律體系內(nèi)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)提供必要的法制保障。

而且,重慶市人大設(shè)想,要及時(shí)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)法制化,將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為立法重點(diǎn),通過(guò)法規(guī)規(guī)章的修改與制定,從體制和法制上建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,支持和配合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的順利進(jìn)行。重慶市人大法制委建議市人大常委會(huì)以建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī),在3至5年內(nèi)對(duì)現(xiàn)有法規(guī)作一次全面清理,凡是不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)的,都進(jìn)行修改;及時(shí)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)法制化,將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為立法重點(diǎn),在立法項(xiàng)目的選定上,要以農(nóng)業(yè)與工業(yè)的統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的統(tǒng)籌、發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌為立法目標(biāo),把推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制、城鄉(xiāng)土地管理體制、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、公共財(cái)政制度、城鄉(xiāng)行政管理體制、農(nóng)村金融制度改革等方面的法規(guī),列入立法重點(diǎn)。重慶市人大常委會(huì)主任陳光國(guó)提出,要從四個(gè)方面完善地方性法規(guī)的整體框架:在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展,從注重規(guī)制性立法轉(zhuǎn)向注重促進(jìn)性立法;堅(jiān)持以人為本,從管理型立法為主向管理型與維權(quán)型立法并重轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù),探索和完善促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好方面的地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧,及時(shí)探索完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法規(guī)[3]。還有人大工作者建議,重慶市人大可參照制定《重慶市促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放條例》的成功經(jīng)驗(yàn)和做法,適時(shí)組織制定《重慶市促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展條例》,在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的立法時(shí),重點(diǎn)要抓好“三個(gè)統(tǒng)籌”,即立法的指導(dǎo)思想上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;立法的項(xiàng)目上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;立法的內(nèi)容上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,通過(guò)制定和完善農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)業(yè)投入、戶籍管理、土地征用和農(nóng)村社會(huì)救助等方面的法規(guī),建立完善農(nóng)民合法權(quán)益法律表達(dá)和維護(hù)機(jī)制,調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu),打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理模式,從體制和法制上建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

2. 地級(jí)市、區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供法律制度保障。不僅省(直轄市)級(jí)人大,而且,地級(jí)市、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,在為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)提供法律制度保障方面,也能夠有所作為。如四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展試點(diǎn)城市的廣元市人大常委會(huì)委員翟峰認(rèn)為,試驗(yàn)、試點(diǎn)區(qū)域的地方人大常委會(huì),可通過(guò)以下兩個(gè)主要途徑支持和促進(jìn)同級(jí)政府搞好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作。(1)試驗(yàn)、試點(diǎn)區(qū)域的地方人大常委會(huì)可通過(guò)充分利用憲法和法律賦予的對(duì)重大事項(xiàng)的審議監(jiān)督職能,依法行使審議權(quán),支持同級(jí)政府比照中央或省級(jí)政府制定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)方案,充分利用好中央或省上給予的“試著干”的“創(chuàng)新試驗(yàn)權(quán)”或“創(chuàng)新試點(diǎn)權(quán)”,發(fā)力于土地改革,使土地流動(dòng)起來(lái),從而把本地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的最大的瓶頸問(wèn)題解決好。(2)可充分利用擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展任務(wù)的試點(diǎn)市的人大常委會(huì)系本地權(quán)力機(jī)關(guān)的政治優(yōu)勢(shì)和履行憲法及法律賦予其職權(quán)的特點(diǎn),以同級(jí)人民政府提議案的形式,由市人大常委會(huì)按法定程序?qū)ν?jí)政府編制的統(tǒng)籌配套方案作出依法實(shí)施的決定。

縣級(jí)人大為保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)提供合法性保障方面,也正在發(fā)揮作用。譬如,《重慶市長(zhǎng)壽區(qū)人大常委會(huì)2008年工作要點(diǎn)》(2007年12月24日,重慶市長(zhǎng)壽區(qū)十六屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò))提出,人大常委會(huì)要服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,要緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的突出問(wèn)題,全面開(kāi)展調(diào)查研究和監(jiān)督檢查,進(jìn)一步完善《區(qū)人大常委會(huì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)研方案》,力爭(zhēng)在2008年7月前,出臺(tái)《區(qū)人大常委會(huì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)查報(bào)告》,審議該區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃及配套措施落實(shí)情況的報(bào)告,為區(qū)委、區(qū)政府推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供參考。人大工作者和學(xué)者,對(duì)于縣級(jí)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn))人大應(yīng)該在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)上的職責(zé),提出了以下幾個(gè)方面的觀點(diǎn)。(1)認(rèn)清發(fā)展形勢(shì),樹(shù)立全局觀念,依法行使職權(quán),為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展掃清思想障礙。要求區(qū)縣人大及其常委會(huì)要主動(dòng)參與和支持改革試驗(yàn),多出主意,少出難題,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,及時(shí)交流,主動(dòng)溝通,多提建設(shè)性建議和意見(jiàn),在履職中做到支持不干預(yù),既不失職,又不越權(quán),努力找準(zhǔn)人大工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)合點(diǎn),共同推動(dòng)改革試驗(yàn)工作取得成效。(2)認(rèn)真宣傳推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的法律法規(guī),協(xié)助市人大制定相關(guān)地方性法規(guī),通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查等形式,確保法律法規(guī)的全面、正確實(shí)施。(3)創(chuàng)新監(jiān)督理念,認(rèn)真履行監(jiān)督職能,為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)I造寬松環(huán)境,促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的方針政策和有關(guān)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。要求通過(guò)行使審議監(jiān)督權(quán)等,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題,減少在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的失誤,幫助政府規(guī)避改革中的風(fēng)險(xiǎn),共同推動(dòng)改革試驗(yàn)工作取得成效。(4)履行好縣級(jí)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán),為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展作出科學(xué)決策,同時(shí),凝聚智慧力量,搞好調(diào)查研究,為黨委、政府的決策提供參考,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展獻(xiàn)計(jì)出力。(5)要為代表參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展搭建好履職平臺(tái),充分發(fā)揮代表在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的參謀員、監(jiān)督員和戰(zhàn)斗員的作用,使其熱情投身于農(nóng)村改革發(fā)展,為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展廣納民情民意。并且,通過(guò)人大代表,密切聯(lián)系和動(dòng)員農(nóng)民群眾,為共同促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到應(yīng)有的積極作用,等等。

3. 地方人大應(yīng)該為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)提供更有力的制度支撐和法制保障。因政治體制和法治進(jìn)程的現(xiàn)狀,全國(guó)人大和地方各級(jí)人大,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)中的作用,還是有限的。如果全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)省級(jí)人大享有特別立法權(quán),重慶市和成都市的人大及其常委會(huì),將在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)中發(fā)揮真正的重要作用。除了上述的全國(guó)人大應(yīng)該支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新并對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改;地方人大能夠?yàn)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新提供法制保障的努力和建議之外,全國(guó)人大特別是地方各級(jí)人大及其常委會(huì),應(yīng)該在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和制度創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的政策失誤及其責(zé)任追究方面,履行更重要的職責(zé)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的各級(jí)人大及其常委會(huì),應(yīng)該通過(guò)履行重大事項(xiàng)決策以及監(jiān)督職能,支持和保障政府機(jī)關(guān)民主決策、科學(xué)決策和依法決策,通過(guò)檢查、審議、監(jiān)督等活動(dòng),減少以致避免創(chuàng)新性政策的失誤。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)過(guò)程中,及時(shí)評(píng)判、矯正決策的失誤和政策執(zhí)行中的偏差,依法判定創(chuàng)新性政策制定與執(zhí)行的失誤或違法責(zé)任問(wèn)題,鼓勵(lì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)的改革試驗(yàn),保護(hù)改革試驗(yàn)者的創(chuàng)新探索,而不必使改革試驗(yàn)者不得不“戴著鐐銬跳舞”,不得不進(jìn)行創(chuàng)新性違法和改革試錯(cuò)。

注釋:

[1]楊慶育:《應(yīng)允許重慶試驗(yàn)區(qū)有“試錯(cuò)權(quán)”》,載《重慶晨報(bào)》2008年3月7日第6版。

[2]蔣元文:《改革試驗(yàn)需要法制先行》,載《人大研究》2008年第2期,第1頁(yè)。

[3]張雪峰:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn),代表呼吁賦予重慶特別立法權(quán)》,載《重慶日?qǐng)?bào)》2008年3月4日第3版。

[4]陳光國(guó):《四個(gè)方面完善地方性法規(guī)》,載《公民報(bào)》2009年第40期。

(作者系重慶大學(xué)、武漢大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。本文系福特基金亞洲項(xiàng)目

“縣級(jí)人大職能十年變遷研究”第二期的研究成果之一)