鄭廣永

地方人大常委會(huì)會(huì)議是落實(shí)常委會(huì)各項(xiàng)權(quán)力的主要途徑,具有極其重要的地位,發(fā)揮著不可替代的作用,具有鮮明的特點(diǎn)。地方人大常委會(huì)會(huì)議是常委會(huì)行使職權(quán)的主要方式。常委會(huì)會(huì)議的召開(kāi)主要是行使憲法和法律所規(guī)定的四項(xiàng)職權(quán)。立法權(quán)(縣級(jí)以上人大常委會(huì))、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的權(quán)力。這四項(xiàng)權(quán)力的行使必須通過(guò)會(huì)議。地方人大常委會(huì)會(huì)議綜合地反映了常委會(huì)的全部工作。在一定意義上可以說(shuō),常委會(huì)的各項(xiàng)工作都是圍繞著常委會(huì)會(huì)議開(kāi)展的。地方人大常委會(huì)會(huì)議是人民行使國(guó)家權(quán)力的集中體現(xiàn)。

一、地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的確立過(guò)程

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,而會(huì)議是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使職權(quán)的基本方式,所以,地方各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。簡(jiǎn)單地說(shuō),地方人大常委會(huì)會(huì)議制度就是指地方各級(jí)人大常委會(huì)為行使職權(quán)而依據(jù)憲法、法律和法規(guī)召開(kāi)的各種會(huì)議的制度體系。

(一)地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的探索

地方人大常委會(huì)會(huì)議制度不是伴隨著地方人大常委會(huì)的建立一蹴而就建立起來(lái)的,這個(gè)制度的完善是一個(gè)過(guò)程。地方人大常委會(huì)會(huì)議制度最初是1979年通過(guò)的地方組織法規(guī)定的。這個(gè)制度比較籠統(tǒng),直到1986年修改過(guò)的地方組織法才在第二十九條中規(guī)定常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由主任召集,每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次。常務(wù)委員會(huì)的決議,由常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。常務(wù)委員會(huì)主任、副主任組成主任會(huì)議,處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作。1987年11月全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則頒布實(shí)施,各地比照這個(gè)常委會(huì)全體會(huì)議議事規(guī)則制定了本地人大常委會(huì)的議事規(guī)則后,地方人大常委會(huì)會(huì)議制度才逐步健全。當(dāng)然,各地對(duì)地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的探索從沒(méi)有停止過(guò),這可以從各地不斷修正本地的人大常委會(huì)議事規(guī)則就能得到證明。

地方人大常委會(huì)首先比照了全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議模式召開(kāi)會(huì)議。比如1979年12月24日,北京市七屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議在人民大會(huì)堂北京廳召開(kāi)。據(jù)時(shí)任北京市人大常委會(huì)代表室副主任的李源富回憶說(shuō),當(dāng)時(shí),這個(gè)會(huì)到底怎么開(kāi)法,主任們也不清楚。市人大常委會(huì)主任賈庭三決定一切程序照全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議方式辦。李源富還專門(mén)到全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局要來(lái)一套會(huì)議工作程序文件[1]。黑龍江省人大常委會(huì)的同志也曾專門(mén)來(lái)到北京,向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳請(qǐng)教。于是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳決定,請(qǐng)地方來(lái)列席全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議,并召開(kāi)座談會(huì)。1980年4月8日,省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次列席了全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議。在這次座談會(huì)上,地方人大常委會(huì)如何行使職權(quán),如何開(kāi)展工作也成為議題之一。在1980年4月18日所作的《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》報(bào)告中,彭真同志第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)概括為四個(gè)方面:立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人們對(duì)于地方人大常委會(huì)的職權(quán)有了初步的認(rèn)識(shí)。但是對(duì)于地方人大常委會(huì)如何行使這些職權(quán),如何開(kāi)展工作,許多人并不十分清楚。同時(shí)各地也開(kāi)始了積極的探索。

1979年8月,我國(guó)成立了第一個(gè)地方人大常委會(huì)——西藏自治區(qū)人大常委會(huì)。西藏自治區(qū)率先開(kāi)始探索了主任會(huì)議制度。其實(shí),就全國(guó)而言,主任會(huì)議的設(shè)置和發(fā)展有一個(gè)逐步完善的過(guò)程。1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的地方組織法,沒(méi)有規(guī)定地方人大常委會(huì)設(shè)立主任會(huì)議。1982年修改地方組織法時(shí),從完善人民代表大會(huì)制度出發(fā),增設(shè)了主任會(huì)議。1986年修改地方組織法時(shí),明確規(guī)定了主任會(huì)議的組成和職責(zé)。迄今,法律未對(duì)其性質(zhì)、地位、具體職責(zé)以及行權(quán)方式作出明確規(guī)定。據(jù)十屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng),時(shí)任西藏自治區(qū)人大常委會(huì)第一副主任的熱地回憶說(shuō):“當(dāng)時(shí)確實(shí)是摸著石頭過(guò)河,在實(shí)踐中逐步探索、摸索經(jīng)驗(yàn)?！盵2] “主任會(huì)議制度”是當(dāng)時(shí)人大常委會(huì)工作的第一個(gè)規(guī)范。熱地回憶說(shuō),西藏自治區(qū)三屆人大常委會(huì)第一次主任會(huì)議是在自治區(qū)人大常委會(huì)成立10天之后召開(kāi)的,會(huì)議由人大常委會(huì)主任阿沛?阿旺晉美主持。會(huì)上阿沛?阿旺晉美宣布,由于自己經(jīng)常在北京,因此委托熱地全權(quán)負(fù)責(zé)西藏自治區(qū)人大常委會(huì)的日常工作。這次主任會(huì)議決定設(shè)立常委會(huì)辦公廳辦公室、秘書(shū)處等機(jī)構(gòu),還決定建立主任會(huì)議制度,從此每周一召開(kāi)一次主任會(huì)議。

黑龍江省人大常委會(huì)探索了常委會(huì)的列席制度。1980年4月28日,黑龍江省五屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《黑龍江省人大常委會(huì)同委員和人民代表的聯(lián)系制度(試行稿)》,明確規(guī)定:“省人大常委會(huì)召開(kāi)的會(huì)議,按照會(huì)議內(nèi)容,可邀請(qǐng)部分有這方面工作經(jīng)驗(yàn)或?qū)ｉT(mén)知識(shí)的代表列席?！边@是地方人大關(guān)于代表列席常委會(huì)會(huì)議制度的最早規(guī)定。這一開(kāi)創(chuàng)性做法,使常委會(huì)會(huì)議既了解實(shí)情又增加專業(yè)性。

山東省濰坊市人大常委會(huì)探索了公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議制度。1985年8月,山東濰坊市人大常委會(huì)邀請(qǐng)公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議[3]。這是最早的公民旁聽(tīng)實(shí)踐。目前,全國(guó)已有20多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)實(shí)行了這項(xiàng)制度,實(shí)行公民旁聽(tīng)制度的市、縣級(jí)人大常委會(huì)更加普遍。

比照全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議模式,各地人大常委會(huì)結(jié)合本地的實(shí)際情況,開(kāi)始以召開(kāi)會(huì)議的方式履行自己的職責(zé)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),北京市人大常委會(huì)從1979年12月成立至2009年5月共召開(kāi)了238次會(huì)議[4]。

(二)各地通過(guò)制定本級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則完善地方人大常委會(huì)會(huì)議制度

1982年通過(guò)的地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)如何行使職權(quán),如何開(kāi)展工作有一些籠統(tǒng)的規(guī)定,但是,地方組織法是一部實(shí)體法,對(duì)于地方人大如何召開(kāi)會(huì)議這樣一些程序性的問(wèn)題,不可能作出詳細(xì)的規(guī)定。2004年最新修訂的地方組織法也只是在第四十五條、四十六條和四十八條中規(guī)定:常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由主任召集,每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次;常務(wù)委員會(huì)的決議,由常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò);縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案,由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議;縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府、人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì),可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案,由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議,或者先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告,再提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議;省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、副主任和秘書(shū)長(zhǎng)組成主任會(huì)議;縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、副主任組成主任會(huì)議。主任會(huì)議處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作。也就是說(shuō),地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)的會(huì)期、發(fā)言、表決、列席、旁聽(tīng)等內(nèi)容均未作出明確的規(guī)定。

這就需要一部程序性的法規(guī)。于是,地方各級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則就應(yīng)運(yùn)而生。1987年11月24日,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》由六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的頒布和實(shí)施,不僅是全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議制度完善的一個(gè)根本性標(biāo)志,它還對(duì)地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的完善起到了積極的促進(jìn)作用。因?yàn)樵谶@之前,地方人大常委會(huì)的會(huì)議制度基本上是復(fù)制了全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議模式。無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議程序模式,還是地方人大常委會(huì)的會(huì)議程序模式,都不是在法律和法規(guī)層次上,基本上是一個(gè)時(shí)期以來(lái)的慣例。正是因?yàn)橛辛巳珖?guó)人大常委會(huì)的議事規(guī)則,各地紛紛結(jié)合本地實(shí)際制定了本地人大常委會(huì)的議事規(guī)則,從而使地方人大常委會(huì)的會(huì)議制度開(kāi)始逐步完善起來(lái)。

各地在實(shí)踐中都對(duì)地方人大常委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行了多次修訂和完善,就會(huì)議的召集和主持、聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、列席、質(zhì)詢、發(fā)言、表決和旁聽(tīng)等程序問(wèn)題作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市、轄區(qū)的市、縣(縣級(jí)市)制定的議事規(guī)則雖各有特色,但規(guī)定的基本內(nèi)容大體是一致的。與會(huì)議有關(guān)的內(nèi)容具體是:常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次,會(huì)議由主任召集并主持;舉行會(huì)議時(shí),常委會(huì)組成人員除請(qǐng)假外,必須出席,并建立簽到制度;必須有全體成員過(guò)半數(shù)以上出席,會(huì)議才能舉行;會(huì)議舉行15日前由主任會(huì)議決定將開(kāi)會(huì)日期、建議會(huì)議審議的議程通知常委會(huì)組成人員及列席人員;政府、法院、檢察院的負(fù)責(zé)人,常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng),各工作委員會(huì)的負(fù)責(zé)人、有關(guān)委員,設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)主任或副主任1人列席會(huì)議,邀請(qǐng)有關(guān)的人大代表列席會(huì)議;常委會(huì)小組或聯(lián)組審議議案和工作報(bào)告時(shí),應(yīng)通知有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人到會(huì),聽(tīng)取意見(jiàn),回答詢問(wèn);政府及5名以上的常委會(huì)組成人員均有權(quán)提出議案,是否提交會(huì)議審議由主任會(huì)議做出決定;常委會(huì)委員5人以上可聯(lián)名以書(shū)面形式向常委會(huì)提出對(duì)政府、法院、檢察院的質(zhì)詢案,對(duì)答復(fù)不滿意的,可繼續(xù)質(zhì)詢并要求再作答復(fù);常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)贊成方能通過(guò);等等?？梢灾v,以議事規(guī)則為主要標(biāo)志,地方人大常委會(huì)會(huì)議的制度建設(shè)有了明顯的進(jìn)步,法制化、規(guī)范化、程序化水平有了很大提高,在發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策、提高效率方面發(fā)揮了一定作用。

許多地方的人大常委會(huì)還制定了主任會(huì)議議事規(guī)則。比如江西省新余市人大常委會(huì)制定的主任會(huì)議議事規(guī)則就與會(huì)議有關(guān)的內(nèi)容作了如下規(guī)定:市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)組成主任會(huì)議;主任會(huì)議由常務(wù)委員會(huì)主任召集并主持。常務(wù)委員會(huì)主任可以委托1位副主任召集并主持主任會(huì)議;主任會(huì)議每月至少舉行1次;主任會(huì)議必須有全體組成人員的過(guò)半數(shù)出席始得舉行;主任會(huì)議討論決定問(wèn)題,實(shí)行民主集中制。主任會(huì)議的決定,必須由全體組成人員的過(guò)半數(shù)同意;主任會(huì)議決定常務(wù)委員會(huì)會(huì)議舉行的日期,擬定常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程草案和日程草案,決定常務(wù)委員會(huì)會(huì)議列席人員;主任會(huì)議的議題,由秘書(shū)長(zhǎng)征求常務(wù)委員會(huì)主任、副主任和市人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)后提出,常務(wù)委員會(huì)主任或者受其委托的副主任確定;在主任會(huì)議舉行之前,常務(wù)委員會(huì)辦公室應(yīng)將會(huì)議議題、開(kāi)會(huì)日期和地點(diǎn)通知主任會(huì)議組成人員。

現(xiàn)在,人們對(duì)地方人大常委會(huì)會(huì)議制度重要性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻了。經(jīng)過(guò)30年的努力,地方各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議制度已經(jīng)基本形成,會(huì)議的程序已經(jīng)法定化了。需要指出的是,人們除了自覺(jué)遵守常委會(huì)會(huì)議程序外,對(duì)于圍繞常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行的會(huì)前調(diào)研和會(huì)后監(jiān)督反饋也都認(rèn)真展開(kāi)。會(huì)前充分而認(rèn)真的調(diào)研是正確確定常委會(huì)會(huì)議議題的保證。在地方人大常委會(huì)成立之初,常委會(huì)會(huì)議議題的確定往往是根據(jù)黨委和政府的工作隨機(jī)確定的。關(guān)于工作制度和工作方法問(wèn)題,彭真同志根據(jù)人大工作的特點(diǎn),十分強(qiáng)調(diào)人大代表和人大常委會(huì)、人大專門(mén)委員會(huì)組成人員做好調(diào)查研究工作的重要性。彭真同志認(rèn)為,人大代表、常委會(huì)委員還要加強(qiáng)同選舉單位、與群眾的聯(lián)系。與群眾的聯(lián)系緊密了,了解的情況就會(huì)比較客觀、全面,決定問(wèn)題就會(huì)比較正確。對(duì)于常委會(huì)會(huì)議決定的執(zhí)行情況進(jìn)行反饋和監(jiān)督也是非常重要的。監(jiān)督權(quán)本來(lái)就是地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。如果常委會(huì)只作決定,而不管決定的執(zhí)行情況,那就是失職。毋庸諱言,不僅是地方人大常委會(huì)成立之初,就是時(shí)至今日,地方人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)行使也是不夠充分和有效的。好在我們看到越來(lái)越多的地方人大常委會(huì)日益重視常委會(huì)的監(jiān)督權(quán),并努力實(shí)施,監(jiān)督不再是走過(guò)場(chǎng)。

總之,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)自1979年設(shè)立以來(lái),常委會(huì)會(huì)議制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有,逐步完善的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程始終是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,因此,黨關(guān)于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)工作的方針政策就是我國(guó)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)工作的最高政治準(zhǔn)則。具體說(shuō)來(lái),地方各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議制度的政治原則就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。盡管堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一的論述不是改革開(kāi)放之初就提出來(lái)的,而是江澤民在十六大的政治報(bào)告中首先提出的,但是,這個(gè)思想在鄧小平、彭真等老同志那里已經(jīng)有了,并且貫穿了改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。

二、地方人大常委會(huì)會(huì)議制度存在的問(wèn)題及建議

目前,地方人大常委會(huì)會(huì)議制度雖然基本成型,但仍然存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決將會(huì)影響常委會(huì)功能的發(fā)揮,從而影響人民群眾行使當(dāng)家作主的權(quán)力。

(一)地方人大常委會(huì)需要進(jìn)一步提高會(huì)議質(zhì)量。目前,有兩個(gè)方面的原因影響了地方人大常委會(huì)的會(huì)議質(zhì)量。第一,地方人大常委會(huì)會(huì)議次數(shù)少、會(huì)期短、議題多,對(duì)議題的審議不充分,從而影響會(huì)議效果。很顯然,在很短的會(huì)期里,要審議眾多的議題,審議的效果肯定不會(huì)太好。第二,會(huì)前準(zhǔn)備不足和會(huì)后對(duì)決定、決議落實(shí)不夠也影響了會(huì)議效果。一般來(lái)說(shuō),在確定了會(huì)議議題后應(yīng)該針對(duì)議題進(jìn)行充分調(diào)研,但是,目前由于各方面的原因,很難做到對(duì)議題的充分調(diào)研。許多地方對(duì)常委會(huì)會(huì)議的決定和決議落實(shí)得不夠有力,缺乏必要的反饋和監(jiān)督,從而使得一些人對(duì)常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量并不重視。經(jīng)過(guò)充分審議后形成的決定和決議同未經(jīng)充分審議后形成的決定和決議,其落實(shí)情況是一樣的。因此地方各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)期制度,以及與其相關(guān)的問(wèn)題絕不是無(wú)關(guān)緊要的,而是關(guān)乎人大常委會(huì)能否依法履行職權(quán)的大問(wèn)題。

全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)每年開(kāi)會(huì)的次數(shù)相對(duì)嚴(yán)格一點(diǎn),每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次。而地方組織法規(guī)定的地方人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)的次數(shù)相對(duì)靈活一點(diǎn)。所謂每?jī)蓚€(gè)月至少召開(kāi)一次,就是可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和工作需要,多召開(kāi)會(huì)議。一律每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議,缺乏靈活性,并不完全符合地方組織法的立法原意。

另外,除召開(kāi)人代會(huì)前后的個(gè)別常委會(huì)開(kāi)會(huì)的時(shí)間較短,只開(kāi)一天外,有些市州、縣(市、區(qū))人大常委會(huì)正常例會(huì)的會(huì)期也太短,僅開(kāi)一天,甚至僅開(kāi)半天。在短暫的時(shí)間內(nèi),要審議許多議題,結(jié)果只能是走過(guò)場(chǎng)。這使組成人員很難充分發(fā)表意見(jiàn),人大常委會(huì)也很難真正發(fā)揮作用。

地方組織法的出發(fā)點(diǎn)是:我國(guó)幅員過(guò)于遼闊,各地的實(shí)際情況差別很大,因此,法律給地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)事求是地安排會(huì)議次數(shù)和會(huì)期留下了空間。所以,需要根據(jù)地方組織法的立法原意,提倡地方各級(jí)人大常委會(huì)從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和充分發(fā)揮人大常委會(huì)的作用出發(fā),安排會(huì)議的次數(shù)、議題、會(huì)期和議程。

(二)地方人大常委會(huì)主任會(huì)議的權(quán)力要規(guī)范化。目前,一些地方人大常委會(huì)主任會(huì)議的權(quán)力有實(shí)體化的傾向,主任的權(quán)力有行政化的傾向。從主任會(huì)議、主任的職權(quán)可以看出,主任會(huì)議、主任只有程序權(quán)力,沒(méi)有實(shí)體權(quán)力;它們最大的權(quán)力就是召集和主持會(huì)議,在會(huì)議期間處理與會(huì)議程序有關(guān)的一些問(wèn)題,并沒(méi)有決定立法、監(jiān)督、任免和其他與人代會(huì)、人大常委會(huì)職權(quán)有關(guān)的重大事項(xiàng)的權(quán)力。這同人大及其常委會(huì)集體行使職權(quán)、集體討論和決定問(wèn)題的根本特點(diǎn)是一致的。但是,我們也看到個(gè)別規(guī)定有使主任會(huì)議的權(quán)力實(shí)體化的傾向。這牽涉國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,已經(jīng)不是程序權(quán)力,而是實(shí)體權(quán)力了,是應(yīng)該由地方人大常委會(huì)行使的權(quán)力。當(dāng)然,地方人大常委會(huì)授權(quán)主任會(huì)議行使某項(xiàng)職權(quán),不是不可以,但是,應(yīng)該注意符合人大及其常委會(huì)集體行使職權(quán)、集體討論和決定問(wèn)題的根本特點(diǎn),符合法理。

目前,有些地方性法規(guī),還授權(quán)給地方人大常委會(huì)主任會(huì)議一些實(shí)體權(quán)力。例如,主任會(huì)議可以就人民群眾對(duì)“一府兩院”和國(guó)家工作人員的重要申訴和意見(jiàn),聽(tīng)取“一府兩院”的專題工作匯報(bào),提出處理意見(jiàn);可以聽(tīng)取人民政府及其所屬部門(mén)、人民法院、人民檢察院的專題工作匯報(bào),提出處理意見(jiàn)。立法法規(guī)定,各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán),只能由法律規(guī)定。這種授權(quán),一不符合人大及其常委會(huì)集體行使職權(quán)、集體討論和決定問(wèn)題的根本特點(diǎn),二不符合立法法確定的立法原則。

現(xiàn)在,有些地方的人大常委會(huì)主任甚至工作人員的工作出現(xiàn)行政化傾向。例如,按法律規(guī)定,召集會(huì)議是人大常委會(huì)主任的權(quán)力,處理人大常委會(huì)的日常工作則是主任會(huì)議的權(quán)力,有些地方是人大常委會(huì)主任說(shuō)了算;有些地方的人大常委會(huì)主任,自己就面對(duì)“一府兩院”的負(fù)責(zé)人,“代表常委會(huì)”聽(tīng)取匯報(bào),“發(fā)號(hào)施令”;有些地方在處理來(lái)信來(lái)訪時(shí),多頭對(duì)“一府兩院”,甚至把個(gè)人意見(jiàn)當(dāng)成常委會(huì)意見(jiàn)批給“一府兩院”等。這也是不符合人大及其常委會(huì)集體行使職權(quán)、集體討論和決定問(wèn)題的根本特點(diǎn)的。

面對(duì)上述情況,必須貫徹憲法及法律的意圖和規(guī)定,使包括常委會(huì)主任在內(nèi)的所有常委會(huì)人員清楚地知道,人大常委會(huì)是在法律允許的范圍內(nèi)集體行使職權(quán),主任會(huì)議和主任個(gè)人均不能代替常委會(huì)行使職權(quán)。

(三)地方人大常委會(huì)會(huì)議內(nèi)容應(yīng)該進(jìn)一步向社會(huì)公開(kāi)。地方人大常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議,行使各種法定的權(quán)力,就是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力,因此,地方人大常委會(huì)會(huì)議的內(nèi)容應(yīng)該向全社會(huì)公開(kāi)。監(jiān)督法對(duì)此也有相應(yīng)的規(guī)定。目前,許多地方僅僅是公開(kāi)會(huì)議的議程和議題,對(duì)于會(huì)議內(nèi)容公開(kāi)不夠?，F(xiàn)在媒體技術(shù)發(fā)達(dá),完全可以完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地公開(kāi)會(huì)議內(nèi)容。

(四)地方人大常委會(huì)的旁聽(tīng)和列席制度需進(jìn)一步健全。程序性、規(guī)范性、法律性是人大及其常委會(huì)工作的基本特點(diǎn)。就旁聽(tīng)而言,它是人大及其常委會(huì)十分重要的議事程序,但是,到目前為止,卻沒(méi)有法律、地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范。由于無(wú)章可循,在實(shí)際工作中,存在很大的隨意性、不確定性,無(wú)法依法操作;而各地已有的規(guī)定也很不一致,造成法制的不統(tǒng)一。所以,建立和完善旁聽(tīng)制度是完善人大常委會(huì)會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則的重要內(nèi)容,應(yīng)該引起重視。

目前,地方人大常委會(huì)的旁聽(tīng)制度多數(shù)是公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議的辦法。對(duì)地方人大常委會(huì)的旁聽(tīng)絕不僅僅是公民旁聽(tīng),旁聽(tīng)主體還有很多,應(yīng)該把地方人大常委會(huì)現(xiàn)在比較成熟的可行的做法,規(guī)定在旁聽(tīng)辦法里。

(五)地方人大常委會(huì)列席制度要嚴(yán)格執(zhí)行。為了擴(kuò)大常委會(huì)會(huì)議的參與面,確保常委會(huì)職權(quán)的行使,除了法定列席之外,一些地區(qū)還結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,邀請(qǐng)了一些人員列席常委會(huì)會(huì)議。但是,一些被邀請(qǐng)的代表、公民對(duì)議題不了解,或者被邀請(qǐng)的代表、公民不具有代表性。另外,法定的“一府兩院”的列席人員把列席常委會(huì)會(huì)議當(dāng)作是參加一般性會(huì)議,甚至當(dāng)成一種負(fù)擔(dān)。有的法定列席人員讓副手參加,甚至讓秘書(shū)代替。有的遲到,有的早退,致使會(huì)議失去了嚴(yán)肅性,使建議、意見(jiàn)得不到應(yīng)有的重視和解決,挫傷了常委會(huì)組成人員審議發(fā)言的積極性。

為此,必須嚴(yán)格執(zhí)行法定列席制度,尤其是要把旁聽(tīng)和列席從制度上明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。首先制定旁聽(tīng)和列席辦法,然后統(tǒng)一制定旁聽(tīng)法和列席法。

經(jīng)過(guò)30年的建設(shè),地方各級(jí)人大常委會(huì)基本上建立起了比較規(guī)范的會(huì)議制度。但是隨著實(shí)踐的發(fā)展變化,地方人大常委會(huì)的會(huì)議制度仍然需要不斷完善。只有不斷完善地方人大常委會(huì)會(huì)議制度,才能更好地落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)力,才能實(shí)現(xiàn)真正地依法治國(guó),而完善地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的標(biāo)準(zhǔn)就是法制化、程序化。以法律法規(guī)的形式規(guī)定地方人大常委會(huì)的會(huì)議制度,使會(huì)議具有清楚的操作程序,任何人都要依據(jù)這些程序來(lái)召開(kāi)會(huì)議,違背了這些程序就是違法,就要受到追究。這樣,憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)力才能得以落實(shí),從而也就保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)力。

注釋:

[1]《地方人大常委會(huì)誕生記:彭真寫(xiě)報(bào)告 鄧小平作批示》,載《人民日?qǐng)?bào)》2009年6月3日。

[2]http://tibet.news.cn/gdbb/2009-07/07/content_7016938.htm.

[3]吳兢:《盤(pán)點(diǎn)三十年地方人大常委會(huì)》,見(jiàn)http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-07/02/content_1509033_2.htm http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-07/02/content_1509033_2.htm.

[4]中國(guó)人大網(wǎng)2009年6月17日。

(作者系北京市政治文明建設(shè)研究中心博士、副研究員)