周青梅

摘要:金融發(fā)展的過程,是一個政府在金融發(fā)展中的作用不斷變化和重新定位的過程。目前我國金融發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題都與政府的不當(dāng)干預(yù)有關(guān)。隨著市場化進程的推進,政府對金融的干預(yù)應(yīng)趨向減少,并通過相關(guān)的制度安排規(guī)范政府行為。

關(guān)鍵詞:金融發(fā)展;政府行為;制度

對于發(fā)展中國家特別是我國這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟來說,政府在金融發(fā)展中扮演著重要角色。分析政府行為特征和相關(guān)制度安排,對于正確認(rèn)識我國金融發(fā)展中存在的問題,正確認(rèn)識經(jīng)濟政策在促進金融發(fā)展中的作用有著重要

意義。

一、相關(guān)金融發(fā)展理論中對政府行為的不同認(rèn)識

早期的金融抑制論強調(diào),經(jīng)濟中的協(xié)調(diào)問題應(yīng)通過以市場為基礎(chǔ)的制度加以解決,貨幣金融政策應(yīng)以減少政府對金融部門干預(yù),發(fā)揮市場機制在決定均衡利率、匯率以及調(diào)配資源等方面的作用為核心。政府的職能僅在于公共品的供給及維持競爭性的市場環(huán)境,不應(yīng)該直接干預(yù)金融發(fā)展,否則,金融抑制必然扭曲價格機制,降低資源配置效率。

金融約束論則類似于“國家推動發(fā)展論”,這種理論的實質(zhì)是一種政府對金融發(fā)展的選擇性干預(yù)行為,政府通過存款監(jiān)管、市場準(zhǔn)入限制和穩(wěn)定的宏觀政策等一整套經(jīng)濟金融政策使銀行部門因“特許權(quán)價值”而獲得租金。政策上,金融約束論更強調(diào)政府干預(yù)的重要作用,認(rèn)為選擇性的政府干預(yù)有助于而不是阻礙了金融發(fā)展。

對比兩種觀點,爭論之處僅在于市場和政府作用的范圍。兩種理論都把市場和政府看作是一種相互替代的組織,只不過金融抑制論認(rèn)為,政府只能替代市場很小的一部分,而金融約束論則強調(diào),政府能在較大程度上替代市場。由于金融約束論契合了我國政府金融干預(yù)的實際和我國歷史上金融抑制的固有傳統(tǒng),一直為我國所推崇。

金融市場雖然在動員和分配資金以及分散風(fēng)險上效率很高,但是,金融系統(tǒng)的運行有其特殊性,金融市場上存在著形式多樣的市場失靈而具有不穩(wěn)定性,因此,政府對金融發(fā)展一定的干預(yù)是必要的,放任金融市場的自由競爭不但不能促進金融市場的發(fā)展,反而使金融市場更為混亂和動蕩。出于對政府作用認(rèn)識的發(fā)展,在金融自由化的過程中,不少國家為了消除金融抑制而推行了金融約束的過渡政策。

但是在金融約束政策實踐中,政府管制行為扭曲的現(xiàn)象是普遍存在的,政府行為往往走向了另一個方向。政府一方面作為金融機構(gòu)的所有者希望通過控制金融資源可以產(chǎn)生巨額收益,另一方面作為整個宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者,又希望經(jīng)濟可以快速健康的發(fā)展,雙重角色的矛盾是不可避免的。特別是在市場機制不完善的情況下,金融約束往往蛻變?yōu)榻鹑诟深A(yù),嚴(yán)格的金融約束與金融抑制政策中政府的行為特征并沒有太大的區(qū)別。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,金融約束政策導(dǎo)致了國有金融壟斷的格局,金融發(fā)展的作用被弱化,而強勢政府對增長的作用明顯。為了實現(xiàn)既定的經(jīng)濟目標(biāo),獲得巨大的貨幣化收益,對處于壟斷地位的金融體系進行控制便成了政府自然而然的選擇。因此,改革初期,政府一方面主動推動金融產(chǎn)權(quán)形式的擴展,表現(xiàn)為金融機構(gòu)的大量增加;另一方面政府能夠有效地控制金融安排與活動并獲取收益。但隨著市場化程度的提高,貨幣市場本性的回歸程度提高,收益與成本之間的差距變小,這也就是政府干預(yù)與市場自由之間替換的根本邏輯。

政府行為難以避免地存在自利性、任意性、機會主義和不完全能力等問題,政府行為往往失當(dāng),需要進行合理規(guī)范。所以,如何做到既要發(fā)揮政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用,又要避免政府不顧其信息能力,過多地干預(yù)經(jīng)濟,是一個需要慎重選擇的問題。

二、我國金融發(fā)展中的政府行為特征及其作用

在發(fā)展中國家,政府經(jīng)常利用金融體系來追逐發(fā)展目標(biāo)。宏觀經(jīng)濟政策客觀上要求國家對金融業(yè)進行壟斷經(jīng)營和全面控制,以便能最大限度地優(yōu)化配置社會資源。這種金融制度安排主要是把政府可控制的金融資源的數(shù)量放在首位,而把金融體系的效率和安全放在次要位置。我國金融發(fā)展由政府主導(dǎo),政府控制金融體系、影響金融資源的配置,成為我國政府干預(yù)金融發(fā)展的主要內(nèi)容,也導(dǎo)致我國金融系統(tǒng)的發(fā)展存在諸多不盡如人意之處:

第一,我國市場高額的“交易成本”主要存在于金融服務(wù)中。在我國,交易成本很高,主要體現(xiàn)在政府、會計、法律、銀行業(yè)和資本市場的服務(wù)方面。我國較高的金融增長,實際上是由于國有經(jīng)濟部門更多地依賴于從銀行部門借入資金所導(dǎo)致的,并不是真正意義上的金融發(fā)展,在很大程度上只是政府對金融控制關(guān)系扭曲的結(jié)果。這必然導(dǎo)致社會資金配置效率下降,低效資金占用增加,進而導(dǎo)致金融體系不良資產(chǎn)增加和經(jīng)濟運行成本的提高。

第二,我國金融發(fā)展的效率不高。國有金融制度安排是我國金融發(fā)展中的一個顯著的特征,金融部門的市場化程度遠低于所有其他非金融部門:在改革深化過程中,所有其他部門中計劃的作用越來越小,但政府對國有金融機構(gòu)的控制卻一直在加強。政府對貸款利率的管制及數(shù)量配額助長了企業(yè)的尋租行為,并刺激企業(yè)追求外延式發(fā)展戰(zhàn)略。同時,政府直接介入銀行經(jīng)營,也使銀行和企業(yè)的預(yù)算約束無法徹底硬化。

第三,金融發(fā)展并沒有帶來金融因素在經(jīng)濟增長中作用的有效發(fā)揮,金融發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)。周業(yè)安等(2007)通過研究發(fā)現(xiàn),由于我國政府對金融市場的嚴(yán)重干預(yù),金融發(fā)展在政府行為的主導(dǎo)下反而阻礙了經(jīng)濟增長。這一異常關(guān)系的出現(xiàn)說明,我國轉(zhuǎn)型時期并沒有實現(xiàn)最有效的增長路徑。

形成這種局面的深層原因仍在于金融制度演進的緩慢,在于我國金融發(fā)展的政府需求性,即金融發(fā)展的量性擴張并不是真正基于經(jīng)濟發(fā)展的需要,而是基于政府利益和改革成本補償?shù)男枰?。國有金融制度安排在配置資源、風(fēng)險管理等方面內(nèi)在的缺陷也同時決定了我國金融發(fā)展得越快,資源配置的扭曲就越嚴(yán)重,國民經(jīng)濟中效率較高的部門面臨的資金資源約束就越嚴(yán)重,金融風(fēng)險積聚的問題就越突出。在我國這種政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中,政府不但對金融市場的管制非常嚴(yán)格,而且直接通過國有金融機構(gòu)介入金融資源的配置過程中,即使這種干預(yù)是市場保護型的,仍然可能擠出私人投資,弱化民間激勵,從而對經(jīng)濟增長帶來副作用。

另外,在我國,政府金融干預(yù)的有效性和合理性明顯不足,尤其在促進國家支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和維持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性方面效果欠佳。作為中央銀行的人民銀行缺乏必要的穩(wěn)定性和獨立性,政策的制定和實施容易受各種政治因素的影響。

目前,隨著經(jīng)濟的發(fā)展、市場機制的逐步建立,政府的信息能力己經(jīng)相對削弱。這就決定了政府在金融深化中的行為取向應(yīng)隨著金融深化的演進而相機調(diào)整,逐步讓位于市場,放寬干預(yù)的范圍和力度。

但在我國目前有一個危險的傾向,即政府不是放松管制,發(fā)揮市場優(yōu)勢,而是依然試圖利用行政手段加強對金融的控制,阻礙了我國金融業(yè)的發(fā)展。

三、規(guī)范政府的金融干預(yù)行為要從制度安排入手

西方金融發(fā)展理論對制度因素的作用過于輕視了,同樣的問題出現(xiàn)在國內(nèi)的類似研究上。金融發(fā)展理論對政府角色的處理實際上是一種非制度的觀點,但如果不把政府當(dāng)作一種制度安排,就很難真正把握政府作用的本質(zhì),也就不能給經(jīng)濟政策的制定提供有效幫助。從制度的視角來看,金融發(fā)展就是金融制度演進的過程。隨著宏觀和微觀經(jīng)濟環(huán)境的變化,有必要對以金融約束為基礎(chǔ)的金融制度進行改革,弱化金融約束的強度和廣度,使限制性金融制度向更自由、更開放、更具競爭性的金融制度發(fā)展。

新制度學(xué)派認(rèn)為,在金融市場不完善的情況下,需要政府一定程度的介入和干預(yù),但政府干預(yù)能否成功取決于精心設(shè)計的制度安排。新制度學(xué)派認(rèn)為金融市場是一種復(fù)雜的社會制度,這種制度在不同政府的作用下會產(chǎn)生不同的效果。如果通過政府的作用,在市場中確立了一種合理、有效的制度安排,金融抑制未必就一定會產(chǎn)生阻礙經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。同樣,如果政府缺乏科學(xué)的干預(yù)并建立有效的監(jiān)管制度,金融自由化也未必能帶來金融市場效率的提高,同樣意味著政府作用的失敗。

我國實行的是政府直接干預(yù)下的關(guān)系型融資體制,這種制度會帶來非生產(chǎn)性的資源浪費,導(dǎo)致銀行不良債權(quán)的上升。金融發(fā)展不應(yīng)僅僅只是金融資產(chǎn)不斷積累和豐富的過程,更應(yīng)該是建立合理的制度,實現(xiàn)金融資源合理配置的過程。

從我國的實際來看,政府在金融發(fā)展中的作用應(yīng)在于為市場機制的發(fā)揮創(chuàng)造條件,應(yīng)在于改善自身功能、創(chuàng)新金融制度,促進金融市場的整體進步,而不是僅僅在于放松金融限制。政府只有通過制度創(chuàng)新,為我國金融的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境,才能實現(xiàn)金融業(yè)的持續(xù)有效發(fā)展。

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(作者單位:山東青年管理干部學(xué)院)