鄧尚華

摘要:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在貧困山區(qū)實(shí)施后增加了農(nóng)民的收入,提高了農(nóng)民種糧的積極性,但是仍存在補(bǔ)貼依據(jù)不合理、補(bǔ)貼范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)貼資金使用效益低等問(wèn)題。貧困地區(qū)要因地制宜地建立一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系,制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案,保證貧困山區(qū)農(nóng)村糧食安全和農(nóng)民增收兩個(gè)基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;糧食補(bǔ)貼;貧困山區(qū)

2004-2009年,黨中央連續(xù)6個(gè)“一號(hào)文件”的核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),通過(guò)免除農(nóng)業(yè)稅,財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)民等一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,使農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息,以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措,是科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐和以人為本、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心,也是富國(guó)強(qiáng)民的必經(jīng)之路。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要有糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)貼等,此外還有各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新品種繁育等科研環(huán)節(jié)的部分財(cái)政補(bǔ)助或貼息貸款支持政策等,由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的領(lǐng)域主要集中在糧棉產(chǎn)品上,因而近年來(lái)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施及效應(yīng)的研究大多是圍繞產(chǎn)糧大縣或者糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行的分析。但是,在貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所帶來(lái)的效應(yīng)不是非常明顯,還存在一些需要完善和改進(jìn)的方面。

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施的基本情況

以湖南省桑植縣為例,桑植縣位于國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)之一的湖南省西北部,地處云貴高原余脈,武陵山區(qū)腹地,是典型的老、少、邊、窮地區(qū),境內(nèi)山多地少,山地面積約占國(guó)土面積的90%,素有“九山半水半分田”之稱(chēng),聚集了南方山區(qū)縣的普遍特點(diǎn)。2008年,全縣耕地面積267300畝,其中,水田164650畝,旱地102650畝,按全縣393000名農(nóng)業(yè)人口計(jì)算,人均耕地面積僅0.68畝,其中水田0.42畝,旱地0.26畝,僅占全省平均水平的80%,不足全國(guó)平均水平的50%。2007年全縣農(nóng)民人平純收入為1731.47元,只占全省農(nóng)民人平純收入的51%。農(nóng)民靠天吃飯,生產(chǎn)效益低,市場(chǎng)發(fā)育滯后,糧食等農(nóng)副產(chǎn)品僅能維持自給自足,只有很少部分可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交換。目前該縣落實(shí)的涉農(nóng)補(bǔ)貼政策主要有農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、退耕還林補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、移民后期扶持資金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼等。在各種補(bǔ)貼政策中糧食補(bǔ)貼政策覆蓋面廣,因而本文主要圍繞糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施后的效果等相關(guān)調(diào)研資料進(jìn)行分析。按照國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策,桑植縣于2004-2007年向農(nóng)民發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼資金1302萬(wàn)元,2006-2007年發(fā)放油價(jià)提高綜合補(bǔ)貼資金1193.4萬(wàn)元,2004-2007年發(fā)放良種補(bǔ)貼資金1040萬(wàn)元。具體資料見(jiàn)表1、表2、表3所示。

由于執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)業(yè)費(fèi)稅全免政策,再加上良種補(bǔ)貼、油價(jià)提高綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的落實(shí),自2004年以來(lái)桑植縣共有94388戶農(nóng)戶領(lǐng)到了國(guó)家發(fā)放的糧食補(bǔ)貼3535.4萬(wàn)元,農(nóng)戶受益面達(dá)到98%。農(nóng)民從各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中真正得到實(shí)惠,從一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。

二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效力降低

農(nóng)業(yè)本身存在著土地收益遞減規(guī)律和比較效益低下的產(chǎn)業(yè)特征,這種特征在貧困山區(qū)體現(xiàn)的更加明顯。雖然近幾年國(guó)家采取了較大的扶持力度,但是,近幾年來(lái)尿素、復(fù)合肥、農(nóng)藥、柴油、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲幅度較大,使得農(nóng)民的種植成本仍然居高不下,國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不足以抵消農(nóng)資價(jià)格上漲給農(nóng)民增加的負(fù)擔(dān)。以桑植縣2007年水稻種植為例,生產(chǎn)成本和收益比較如表4所示:

通過(guò)表5可知,在正常年份下,每畝糧食銷(xiāo)售收入1020元加上糧食補(bǔ)貼收入60.30元,再減去每畝的種植成本850元后,農(nóng)民實(shí)際每畝收入只有230.30元。如果發(fā)生自然災(zāi)害及其他不可預(yù)計(jì)的開(kāi)支,農(nóng)民的糧食種植收益還會(huì)相應(yīng)減少。因此,盡管實(shí)施了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,許多農(nóng)民仍然選擇外出務(wù)工。

(二)補(bǔ)貼范圍窄、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低

貧困山區(qū)受自然條件和經(jīng)濟(jì)條件的限制,在各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中能普遍受益的只有糧食直補(bǔ)政策,但一直以來(lái)糧食種植面積小,糧食產(chǎn)量低,種糧效益低,農(nóng)民不能通過(guò)糧食種植獲取正常的生活必需品。自20世紀(jì)80年代初至今,國(guó)家通過(guò)采取一系列扶貧攻堅(jiān)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施,其他非糧產(chǎn)業(yè)(如養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè))在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中逐步占據(jù)了重要地位,與糧食種植業(yè)相比,它們對(duì)增加農(nóng)民收入的意義更大。但受農(nóng)產(chǎn)品供給波動(dòng)效應(yīng)影響,這些產(chǎn)業(yè)和糧食種植業(yè)一樣面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。因此,僅僅對(duì)糧食種植進(jìn)行補(bǔ)貼,政策導(dǎo)向勢(shì)必會(huì)改變農(nóng)民糧食種植與其他非糧食生產(chǎn)的比較收益,回到糧食生產(chǎn)的老路,如盲目鼓勵(lì)農(nóng)民種糧、在原來(lái)廣種薄收的耕地上種糧食,從而一定程度上影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。貧困山區(qū)的典型特征是山多、人多、耕地面積稀少。桑植縣農(nóng)村人均耕地面積僅0.68畝,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村組之間耕地面積不均衡,但全縣耕地最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積也只有2.5畝,而最少的僅為0.3畝。按照該縣2007年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(即糧食直補(bǔ)為13.5元/畝,油價(jià)提高綜合補(bǔ)貼為31.8元/畝,良種補(bǔ)貼為15元/畝)計(jì)算,人均耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補(bǔ)貼金額為150.75元/人,人均耕地面積最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼金額為20.90元/人。

(三)補(bǔ)貼依據(jù)不太合理

首先,在糧食直補(bǔ)、水稻良種補(bǔ)貼中,僅僅根據(jù)耕地面積的大小進(jìn)行補(bǔ)貼,沒(méi)有考慮糧食產(chǎn)量的多少。這樣做雖有利于各級(jí)政府準(zhǔn)確掌握糧食生產(chǎn)面積,但出現(xiàn)了部分農(nóng)民將補(bǔ)貼資金用于糧食生產(chǎn)外的其他項(xiàng)目,使糧食補(bǔ)貼政策的功效降低的現(xiàn)象。其次,糧食補(bǔ)貼是按農(nóng)稅改革的在冊(cè)計(jì)稅耕地面積進(jìn)行直補(bǔ),未納入計(jì)稅耕地的糧食種植則得不到補(bǔ)貼,使農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)貼款減少,造成部分農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)貼不合理、不公平。如該縣某村實(shí)際耕地面積2000多畝,而納入計(jì)稅耕地面積的卻只有670畝,糧食直補(bǔ)面積按照670畝計(jì)算,全村500余戶村民少得補(bǔ)貼款8.02萬(wàn)元。

(四)補(bǔ)貼資金的發(fā)放與農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)資金的需求不同步

在進(jìn)行糧食補(bǔ)貼時(shí),要經(jīng)過(guò)補(bǔ)貼面積摸底、核實(shí)、上報(bào)和資金撥付等環(huán)節(jié),當(dāng)補(bǔ)貼資金發(fā)放到農(nóng)民手中時(shí)早已過(guò)了春耕時(shí)節(jié),有時(shí)甚至到了糧食收割期,從而導(dǎo)致農(nóng)民在糧食生產(chǎn)初期得不到及時(shí)、有效的補(bǔ)貼資金支持,影響到糧食補(bǔ)貼資金的使用效益。糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和油價(jià)提高綜合補(bǔ)貼資金只有提前到春耕生產(chǎn)前發(fā)放,才能解農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的燃眉之急。

(五)補(bǔ)貼對(duì)象不太合理

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積越來(lái)越大,對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象的合理確定造成一定的難度,從而影響到補(bǔ)貼款的準(zhǔn)確發(fā)放。2006年,桑植縣全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為10%以上,由于糧食補(bǔ)貼是按照農(nóng)戶在冊(cè)計(jì)稅耕地面積撥補(bǔ)的,糧食直補(bǔ)款直接發(fā)放到耕地的擁有人,土地轉(zhuǎn)包后,實(shí)際種糧人并未得到補(bǔ)貼。另外,在對(duì)農(nóng)機(jī)具購(gòu)置進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí),直接將資金補(bǔ)貼給銷(xiāo)售商家,而商家在銷(xiāo)售農(nóng)機(jī)具時(shí),并沒(méi)有讓利于購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的農(nóng)民,使得農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼直接成為銷(xiāo)售商家的利潤(rùn)。

三、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思路

(一)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要有利于貧困山區(qū)農(nóng)民增加收入

長(zhǎng)期以來(lái),“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一大難題,而“三農(nóng)”問(wèn)題中,又以農(nóng)業(yè)增收最難解決。農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)離不開(kāi)國(guó)家的支持,對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施各項(xiàng)補(bǔ)貼政策,是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)民收入增加的重要舉措。因而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施,不僅要增加當(dāng)前農(nóng)民的收入,還要有利于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的增加,通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施,要讓農(nóng)民親身體驗(yàn)到國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視,讓廣大農(nóng)民能直接分享國(guó)家改革開(kāi)放的成果。

(二)貧困地區(qū)要建立一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系

貧困山區(qū)地方各級(jí)政府要把握國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)在財(cái)力、物力和人力上的極大投入,根據(jù)自身農(nóng)業(yè)資源條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)因地制宜地選擇合適的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)和補(bǔ)貼政策,探索財(cái)政支農(nóng)的新機(jī)制,將國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和地方財(cái)政支農(nóng)資金制度結(jié)合起來(lái),建立一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系,以推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,維持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)研究并選擇符合貧困山區(qū)區(qū)域特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案

由于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策尤其是糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策在貧困山區(qū)實(shí)施效果有限,因而要在研究貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上,以區(qū)域內(nèi)的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)民的綜合素質(zhì)、國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策體系等為依據(jù),以經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo),運(yùn)用科學(xué)的方法,研究并選擇符合區(qū)域特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案,其中包括補(bǔ)貼體系、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼辦法、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼款的發(fā)放時(shí)間、發(fā)放補(bǔ)貼款的機(jī)構(gòu)(網(wǎng)點(diǎn))設(shè)置、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等等。

(四)關(guān)注貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施后的效應(yīng)

分析貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施后對(duì)農(nóng)村糧食安全保障和農(nóng)民增收這兩個(gè)基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所發(fā)揮的直接效應(yīng)。要進(jìn)一步探索政策實(shí)施的引導(dǎo)效應(yīng)、政治效應(yīng)和創(chuàng)新效應(yīng),并能利用一些積極地效應(yīng)使其在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)對(duì)農(nóng)民增收和國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的完善發(fā)揮作用。

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(作者單位:吉首大學(xué)信息管理與工程學(xué)院)