摘要:政府作為一個國家合法性的行政機關(guān)，同時也是其本國公民利益的代理人，它的基本職責(zé)便是服務(wù)于公民。在公民申請行政信息公開的過程中，政府對公民的信息申請有義不容辭的服務(wù)責(zé)任，這也是與構(gòu)建我國責(zé)任型、服務(wù)型政府的基本理念相一致的。

關(guān)鍵詞: 政府；公民申請；行政信息公開

一、概述

（一）概念的界定

關(guān)于行政信息，本文采用的是一種較為狹義的觀點，是指政府行政機關(guān)在履行職責(zé)的過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從而在主觀上排除了廣義的包括黨、政、軍、法院、檢察院等的各級系統(tǒng)。目前在世界各國，公民獲取行政信息的方式主要采取以下兩種途徑：一種是政府部門的主動公開，這指的是涉及到公民、法人或其他組織的切身利益，并且需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息，也是公民獲取行政信息最普遍的途徑；另一種則是公民依申請公開（也稱“被動公開”），是公民、法人或其他組織因生產(chǎn)、生活或科研等的特殊需要而采取的一種主動尋求信息的過程。

（二）理論基礎(chǔ)

一項制度必須有其賴以存在的理論基礎(chǔ)。筆者認為無論是從申請行政信息的公開角度還是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任方面來看，兩者都是基于“人民主權(quán)”的基本理念，以及由此推及的作為其權(quán)利基礎(chǔ)的公民知情權(quán)理論。

1. “人民主權(quán)”基本理念

人民主權(quán)亦稱“主權(quán)在民”。17、18 世紀，針對“君權(quán)神授”，盧梭提出了人民主權(quán)的理論。盧梭是從社會契約論出發(fā)，認為人們最初是自由、獨立、平等地生活在自然狀態(tài)中，由于私有制的產(chǎn)生，出現(xiàn)了不平等，為了保障個人的權(quán)利，人們才把自然權(quán)利交給社會，同時從社會得到保護。[1] (P.958)因此，“人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)?！盵2]我國憲法第2 條也開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?/p>

根據(jù)人民主權(quán)理論，政府機關(guān)有義務(wù)向公眾公開政府信息，人民有權(quán)利獲得政府信息。從行政權(quán)力的來源看，行政機關(guān)所享有的一切權(quán)力均來自于人民的權(quán)利和憲法的授權(quán)。因此，行使行政權(quán)力的目的，只能是更好地維護人民的權(quán)利，增進人民的福利?？傊?，人民主權(quán)的理論要求政府在行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系問題上，要樹立起正確的觀念，擺正政府的位置。不應(yīng)再以中國傳統(tǒng)歷史文化中的“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)觀念來指導(dǎo)行政行為，而應(yīng)以為人民服務(wù)作為政府一切行為的根本出發(fā)點，將公開作為政府一項應(yīng)負的責(zé)任。

2.公民知情權(quán)理論

知情權(quán)是公民的憲法性權(quán)利，世界上許多國家盡管沒有將其寫進憲法，但都可以在其憲法的有關(guān)規(guī)定中找到它存在的根據(jù)。如韓國《情報公開法》第一條規(guī)定“以保障國民‘知情權(quán)’及確保國民對國政的參與和國政運營的透明性為目的”。簡單而言，知情權(quán)是兼具自由權(quán)和社會權(quán)性質(zhì)的一種新類型權(quán)利。

知情權(quán)是由人民主權(quán)推導(dǎo)出來的權(quán)利。知情權(quán)是民主憲政的固有的要素。正如前面所述及的，國家的最高權(quán)力屬于人民，而不屬于君主或政府，政府的權(quán)力由人民授予，政府存在的目的是在于維護公民的權(quán)益。因此，公民有權(quán)利知曉行政權(quán)力的意圖、依據(jù)、過程、結(jié)果，而政府有責(zé)任說明這一切。從政府掌握的行政信息的歸屬來看，由于人民是國家主權(quán)的享有者，所以政府所掌握的信息具有“公共財產(chǎn)”性質(zhì)，信息的所有權(quán)人應(yīng)是全體人民，而不是行政機關(guān)，行政機關(guān)只是暫時的“持有者”或“保管者”，自然不能對其壟斷。政府無權(quán)單方面決定其所擁有信息的使用、處分，而排除人民的利用，而應(yīng)負有向信息的真正所有者公開的義務(wù)，而作為信息所有權(quán)人的人民也自然有接受并請求公開政府擁有的行政信息的權(quán)利。因此，從這個意義上看，知情權(quán)應(yīng)是公民的固有權(quán)利之一，而基于知情權(quán)的行政信息公開就其性質(zhì)而言可說是“還政于民”的一項具體制度。

二、行政信息公開與政府在行政信息公開中的作用

（一）行政信息公開的產(chǎn)生與特點

由法律確定的、現(xiàn)代意義的行政信息公開制度，最早產(chǎn)生于18 世紀的歐洲。1766 年，瑞典就已經(jīng)制定了具有憲法效力的《新聞自由法》，該法著重規(guī)定了行政申訴審查制度，這一制度能夠有效實施的主要原因在于其公開性，使新聞界能夠及時獲悉并詳細刊載申訴專員提交的案子或報告，制止行政權(quán)力對公民、法人或者其他組織權(quán)利的侵害，這是世界上最早的行政信息公開法。此后，將近200 年中，行政信息公開制度并未受到世界各國的重視，行政公開立法真正成為潮流是在第二次世界大戰(zhàn)之后。

當今世界各主要國家都已確立了自己的行政信息公開制度，盡管名稱上有所不同，但實質(zhì)上卻是一樣的。綜合各國信息公開制度，總體上具有如下特點：首先，都是為了對行政部門的信息進行公開，為了更好地體現(xiàn)公眾的知情權(quán)，同時也體現(xiàn)了政府或其他機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，為更好地監(jiān)督政府依法行政創(chuàng)造了條件；其次，調(diào)整了信息公開雙方的關(guān)系，堅持平等、公開和公平的原則，同時規(guī)定了政府的責(zé)任和義務(wù)；最后，各國都用了一定的篇幅規(guī)定了政府在公民申請行政信息公開過程中的責(zé)任和具體做法，具有較強的操作性。

（二）政府在行政信息公開中的基本作用

1.政府在行政信息公開過程中起“守夜人”的作用

作為“守夜人”政府的創(chuàng)始人亞當·斯密指出，政府應(yīng)該“建立并維護私人不愿或無力承擔(dān)的基本設(shè)施和公共工程?！盵3] 因此，信息的收集、甄選、管理與保存都屬于非營利性事務(wù)，社會組織及企業(yè)考慮到經(jīng)濟成本也很少涉足。而作為代理人的政府，對于社會公益性領(lǐng)域有責(zé)任也有義務(wù)為公民提供便利與服務(wù)，以此來滿足公民信息知情權(quán)的需要。

2.政府在行政信息公開過程中起“裁判員”的作用

在運動場上裁判員的主要職責(zé)是對比賽結(jié)果進行公平、公正的裁決，以維護結(jié)果的“服眾性”；同樣，政府在公開行政信息過程中也應(yīng)一視同仁、不偏不倚，杜絕搞“權(quán)力尋租”或“特權(quán)”腐敗行為，只有如此才能構(gòu)建和諧性的服務(wù)型、責(zé)任型政府。

3.政府在行政信息公開過程中起“聯(lián)絡(luò)者”的作用

政府作為一個國家的行政機構(gòu)需要與多方進行協(xié)調(diào)來促使國家的和諧與穩(wěn)定，而且在行政信息的公開過程中，不僅要從外部各階層與各行業(yè)中搜集、遴選信息，還要與自身內(nèi)部各職能部門進行信息的交換與溝通，最終才能將信息傳遞給公民、企業(yè)等所需機體，儼然一位承上啟下的聯(lián)絡(luò)者。

三、政府在公民申請行政信息公開中的責(zé)任

（一）政府是公民申請行政信息公開的直接責(zé)任主體

政府是國家的行政機關(guān)，其權(quán)力基礎(chǔ)來源于人民的授權(quán)，因此它有義務(wù)、有責(zé)任將掌握的一些關(guān)系公民切身利益和需要公眾知曉的行政信息公開。據(jù)不完全統(tǒng)計，政府掌握著社會上約80%的信息，他們是信息的最大制造者、收集者和保存者。尤其是公民在向政府申請行政信息的過程中，政府是直接的信息傳輸者，既然它的權(quán)力是人民賦予的，理應(yīng)體現(xiàn)公民的意愿，對人民負責(zé)?！坝袡?quán)必有責(zé)”，只有權(quán)責(zé)相等才能有效地遏制政府自由裁量權(quán)過大的危險。因此我們可以說政府是公民申請行政信息公開的直接責(zé)任主體。

（二）政府在公民申請行政信息公開中的有限性和無限性

政府雖然掌握著社會上絕大多數(shù)的信息，但它在公民申請行政信息的公開方面并不是全能的，受到主客觀因素的一些影響，使得政府的工作具有一定的有限性。政府對公民申請的行政信息有進行公開的義務(wù)，但政府并不總能掌握公民所要求的所有信息內(nèi)容，部分信息受到來自技術(shù)、環(huán)境等因素的阻礙，使得政府對信息無法進行有效地收集整理；有些信息雖由政府部門掌管，但可能涉及國家機密或存在危害第三方權(quán)益，政府不能將這些信息直接公開；機構(gòu)的運行需要成本，政府也不例外，因此在信息的查詢、復(fù)制和傳遞過程中政府會象征性地收取必要的成本費用（難以彌補維護整個行政信息公開所花費的制度性成本）。這些困難在一定程度上體現(xiàn)了政府公開行政信息中的有限性。

盡管政府在公開行政信息過程中存在有限性，但作為行政信息的最大擁有者，政府對公民申請行政信息的公開要求卻是無限的。對公民所申請的合理行政信息暫時不存在的，政府應(yīng)根據(jù)信息的特點與群眾關(guān)注度來決定是否需要在以后的工作中進行收集；對涉及國家秘密的行政信息，政府雖暫時不能公開，但需告知公民不能公開的原因，并且當信息失去其保密價值時，可以進行解密、公開；對申請公開政府信息的公民確有經(jīng)濟困難的，經(jīng)本人申請、政府信息公開工作機構(gòu)負責(zé)人審核同意，可以減免相關(guān)費用，以保證公民平等地獲取行政信息的權(quán)利。這些方面又從另一個側(cè)面體現(xiàn)了政府服務(wù)的無限性。

（三）政府在公民申請行政信息公開中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

1.政府對申請行政信息公開的公民有答復(fù)的責(zé)任

公民在向政府各機構(gòu)進行行政信息申請公開的過程中，不論其信息是否存在，不論公民的社會地位如何，也不論信息是否保密，政府部門都要對其申請予以答復(fù)。不管政府對信息申請者的答復(fù)是接受還是拒絕，政府首先是履行了作為其代理人應(yīng)盡的職責(zé)；反之，如果政府機構(gòu)或官員對公民的行政信息申請不予理睬，那么它就不配做公民的代理人，公民當然有權(quán)對其不合理行為進行訴訟，法院和監(jiān)察機關(guān)也有調(diào)查處理的義務(wù)。

2.政府在公民申請行政信息公開中有“教示”的責(zé)任

所謂教示就是對于公民在申請行政信息公開過程中所遇到的一些問題，申請的程序，信息保管機關(guān)的地址，甚至是申訴的途徑等，政府機構(gòu)或人員都有幫助說明與指導(dǎo)的義務(wù)。一國其公民的文化與教育程度不同，對其行政信息公開的理解和申請程序的掌握也會不同，政府的教示作用充分體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的基本理念。

3.政府對所公開的行政信息要敢于承擔(dān)責(zé)任

“政府不愿意向公眾公開信息，存在著多種激勵動因。政府信息可以分為負面信息和正面信息兩類。負面信息是關(guān)于政府失敗或失誤的信息，比如政府行為的失誤，管理不善和浪費等等，政府害怕這些信息公布之后影響自身的形象?！薄耙话愕恼偸窃噲D將那些負面信息控制在系統(tǒng)內(nèi)部，因為信息的披露也意味著權(quán)力從政府向獲得信息的公眾的轉(zhuǎn)移。行政官員依據(jù)自己的偏好取舍發(fā)布信息，這也恰恰是公共行政的內(nèi)部信息發(fā)布系統(tǒng)很少能夠讓老百姓感到稱心如意的原因所在?！盵4]基于從維護自身機構(gòu)或個人利益的角度出發(fā)，政府部門及其官員害怕承擔(dān)責(zé)任。他們不僅隱藏“不光彩”的信息，甚至給那些怕見光的信息帶上了“絕密”的鐐銬，使得公民無法正常獲取有效的行政信息，剝奪了公民應(yīng)有的信息知情權(quán)，從而無法發(fā)揮公民正常的監(jiān)督權(quán)。隱藏信息，逃避監(jiān)督，推卸責(zé)任的最終后果可能會導(dǎo)致整個政府部門內(nèi)部的腐敗或?qū)ぷ猓M而將可能釀成政府“改朝換代”的悲劇。

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[責(zé)任編輯：秦慧杰]