摘要:政府與民眾的關(guān)系是政治領(lǐng)域的永恒主題。多少王朝的興替，多少政權(quán)的更迭，都與此相關(guān)，都由此決定。本文試從利益的視角，民眾的心態(tài)與訴求，政府的行事與作為，解析市場經(jīng)濟條件下政府與民眾的關(guān)系，如何從沖突走向合作。

關(guān)鍵詞:政府;民眾;利益關(guān)系;沖突;合作

中圖分類號:D631.43文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)12—0055—03

灘坑水電站位于浙江省甌江支流小溪中游河段，壩址位于青田縣境內(nèi)北山鎮(zhèn)灘坑村。據(jù)專家預(yù)測，電站建成后開發(fā)裝機容量可達(dá)60萬千瓦，年發(fā)電量10.35億千瓦時。電站將淹沒涉及青田、景寧兩縣，共需移民5萬多人。其中青田縣共需移民31557人，涉及北山、嶺根、萬阜3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣內(nèi)安置2萬3千多人，外遷移民7千9百多人。

灘坑水電站與一般的商業(yè)化開發(fā)項目不同，項目本身在短期內(nèi)產(chǎn)生不了效益，其更大的意義是扶貧。青田、景寧兩縣的群眾，在電站建設(shè)過程中將直接受益。青田縣的北山、嶺根、萬阜是青田縣相對比較貧困的山區(qū)，通過移民，將這些地方的群眾安置到立地條件相對較好的地方，就可以享受到當(dāng)?shù)赝晟频幕A(chǔ)設(shè)施，可以融入當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，加快脫貧致富步伐。

移民是一個世界性難題，電站建設(shè)關(guān)鍵在移民，難題也在移民。灘坑水電站啟動之初，曾遭到時庫區(qū)部分群眾的強烈抵制。灘坑水電站工程正式開工不久，即發(fā)生了震驚省、市的“北山事件”:2003年6月中旬，庫區(qū)部分移民打砸了電站導(dǎo)流洞施工現(xiàn)場，特別是從2003年7月9日到8月20日，連續(xù)發(fā)生了多起移民沖擊北山鎮(zhèn)政府等大規(guī)模群體性事件。矛盾異常尖銳，工程建設(shè)被迫停工，庫區(qū)各級基層組織陷于癱瘓狀態(tài)。事隔六年，3萬多移民都已在縣內(nèi)外安置點安居樂業(yè)，電站也已開始蓄水發(fā)電，一切都已平和，但為什么當(dāng)初庫區(qū)移民會強烈抵觸這項“民心”工程，而后來他們又是怎樣對電站建設(shè)由排斥、抵觸變?yōu)槔斫?、接受，由與政府對抗轉(zhuǎn)而與政府合作，這中間有多少經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們反思和汲取。我們試圖從利益視角，深入剖析事情的前因后果，剖析當(dāng)時當(dāng)?shù)孛癖姷男膽B(tài)與訴求，政府的行事與作為，解析市場經(jīng)濟條件下，政府與民眾的關(guān)系如何從沖突走向合作。

一、移民群眾的心態(tài)與訴求

1.權(quán)利意識覺醒?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)”。[1](P82)經(jīng)過近三十年的改革開放，民眾生活富裕了，權(quán)利意識也隨之覺醒，移民不再唯唯諾諾，也不再唯政府之命是從。特別是當(dāng)移民認(rèn)為自己的經(jīng)濟利益可能受到損害時，會表現(xiàn)出強烈的維護意識和抗?fàn)幮袆印Ｒ泼駮f:“不能總是講要我們?yōu)閲?、集體做犧牲，我們農(nóng)民犧牲的已經(jīng)夠多了，難道就不能多考慮我們的利益一點?不是說‘以人為本’嗎?”

2.求償心理。移民總說自己吃了大虧。從社會學(xué)的角度看，他們世世代代生活繁衍在這方水土之上。這里有他們的精神寄托，這里有他們賴以生存的土壤，這里有他們多年累積的資源和人脈關(guān)系。在這里他們有安全感，雖未必富裕但卻知足常樂，此即中國人的故土難離之情結(jié)。而這一切都將在一次遷移中化為烏有，對未來的恐懼和重新開始的艱難可想而知。這里面包括了精神和物質(zhì)利益的雙重?fù)p失。因而移民自然會生成吃虧心理，進而萌生求償心理。這種補償要求甚至?xí)哂趯嶋H損失。

3.理性選擇的心態(tài)。在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書中，舒爾茨對小農(nóng)理性有過精辟論述，認(rèn)為，“小農(nóng)的經(jīng)濟行為，絕非西方社會一般人心目中那樣懶惰、愚昧，不能對經(jīng)濟刺激做出正常反應(yīng)或經(jīng)濟行為缺乏理性。實際上，小農(nóng)是一個在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)范疇內(nèi)，有進取精神并對資源能做最適度運用的人”。[2](P47)

任何一個群體(族群、社區(qū))，任何一個個體，當(dāng)他們面對生息地域、職業(yè)的選擇時，都有一個機會成本，他們會權(quán)衡比較，A地或B地，A職業(yè)或B職業(yè)，哪個更能增進他們的福利，使他們獲得更大的收益。

移民也不例外，他們也有選擇的理性。對移民來說，這種選擇是非自愿的。只有當(dāng)這種被動的選擇真正地能夠給他們帶來改變后利益大于改變前利益時，他們才會心甘情愿地認(rèn)可這種改變。即遷移出去的利益大于留在本土的利益時，只有遷移的機會成本小于留在本土的機會成本時，他們才會自覺自愿地選擇與政府合作。以后的事實也證明了，移民與政府的博弈正是建立在這種理性選擇之上。

4.利益最大化的追求。對利益最大化的追求，是人的本性，人皆如此。移民是理性的，他們甚至是狡黠的。由于求償心理的存在，由于對利益最大化的本能追求，當(dāng)移民知道移出去是大勢所趨不可避免時，他們又有了另類“理性”選擇，如虛報人口、突擊裝修，加蓋樓層等，以期獲得盡可能多的補償金。

二、政府的行事與作為

在灘坑移民進程中，政府的行事與作為可分為兩個階段:

1.初始階段——沖突。為什么移民會強烈抵制這項民心工程，原因是多方面的，從政府的行事和作為分析，以下幾個因素?zé)o疑是引發(fā)沖突的關(guān)鍵所在:

一是政府制定移民政策的滯后。2003年5月灘坑水電站經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)電站立項后，政府尚未出臺與移民動遷安置相配套的政策，工程建設(shè)就進入了超常規(guī)運轉(zhuǎn)狀態(tài)。[3]壩址及施工影響區(qū)移民要限期搬遷，但是與移民動遷安置相配套的政策卻還沒出臺，相關(guān)的安置政策在移民大規(guī)模的群體性事件后才最終確定。

二是政府對移民利益訴求關(guān)注不夠。由于移民經(jīng)驗不足，政府一廂情意地認(rèn)為建電站可以幫助移民脫貧，大部分移民肯定會支持電站建設(shè)，但對移民的具體利益訴求關(guān)注不夠。在“北山事件”中反抗最為激烈的是店面戶，是這次事件的中堅力量。店面戶認(rèn)為在移民后會喪失原有優(yōu)勢，但按照現(xiàn)有移民政策經(jīng)濟利益會受損，因而利益訴求反映強烈，可惜政府在“北山事件”前沒有作出正面回應(yīng)。

三是利益表達(dá)渠道不暢和政府信息不公開。政府信息不公開，移居到哪里、移民費用多少等基本問題，移民都心中無數(shù)。移民群眾向政府官員反映，又沒有人能給出準(zhǔn)確答案，申訴有門無道，心理更加不平衡。他們說:田地淹了，以后日子昨過?一磚一瓦砌起來的家園怎么舍得下!一時間，人心惶惶，有人一鼓動，很快就激發(fā)了移民群眾的抵觸情緒。

2.改善階段——合作。面對著移民群眾情緒的強烈反彈，政府官員錯愕，震驚之余，終于反思自己作為，開始認(rèn)真傾聽移民群眾的訴求，關(guān)注移民的利益:

一是認(rèn)真傾聽移民的合理訴求。為了確保政策的科學(xué)合理性，最大體現(xiàn)民意，青田縣領(lǐng)導(dǎo)和移民干部走訪入戶進行調(diào)查摸底，聽取移民的訴求。仔細(xì)詢問移民愿不愿意移居、移居到哪里、移民費用多少為合理等與移民利益相關(guān)的問題。并召開了一百多次包括北山籍人大代表、知名人士和部分移民代表在內(nèi)的座談會，梳理移民的意見。

二是精心制定有利于穩(wěn)定民心的政策。從2003年7月至2003年9月，在短短三個月時間里，青田縣在省政府確定的移民政策框架內(nèi)，根據(jù)本縣實際制定了五十多項移民動遷安置相配套政策。這些移民政策考慮確保絕大部分移民從中得到受益，極大地穩(wěn)定了人心?！懊鳌钡难a償費無法提高，各級政府就想方設(shè)法給予移民“暗補”。如把移民安置點基本選擇在中心集鎮(zhèn)、交通要道沿線的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，便于移民找到就業(yè)崗位和發(fā)展的空間。

三是細(xì)化政策，兼顧不同利益群體的利益需求。三萬多移民構(gòu)成復(fù)雜，貧富不均，有機關(guān)事業(yè)單位人員、工商業(yè)主，有華僑、臺胞，還有礦主、店面戶、石雕戶、農(nóng)業(yè)種植戶等不同的“小群體”。每個利益群體都有自己的利益需求，具體落實到動遷安置工作中，更加千差萬別。在政策制定中，盡可能加以細(xì)化，兼顧到不同群體的利益需求。如石雕戶、三輪車夫、下山脫貧戶、農(nóng)嫁非、非嫁農(nóng)、房產(chǎn)移動戶、戶籍移動戶、船運戶、鰥寡孤獨、瘋子等等，其利益補償都有相應(yīng)的政策。

四是認(rèn)真宣傳政策。為了讓移民了解政策，一方面精心設(shè)計宣傳方案，在電視報紙上開辟各種專題、專欄，發(fā)放政策解讀的小冊子，對移民政策進行扎實有效的宣傳;另一方面，在全縣范圍內(nèi)抽調(diào)300多名干部，分片區(qū)挨家挨戶宣傳移民，盡可能把政策原原本本地交給移民。

政策的明晰和優(yōu)惠，給移民群眾吃了定心丸，得到了移民群眾的普遍認(rèn)可和支持。移民干部放下身段，深入到移民群眾中去，經(jīng)過磨破嘴皮，跑破腳皮，熬腫眼皮的艱苦細(xì)致的思想工作，終于增進了與移民群眾的感情，贏得了移民群眾的信任，化解了政府與民眾之間曾經(jīng)產(chǎn)生的矛盾，使政府與民眾的關(guān)系從沖突、對抗走向合作、和諧。

三、從沖突走向合作:改善政府與民眾關(guān)系的路徑選擇

從青田灘坑水電站移民工作的風(fēng)風(fēng)雨雨，我們得到教訓(xùn)，得到感悟，深入思考政府與民眾的關(guān)系如何實現(xiàn)良性互動，我們獲益頗多。我們認(rèn)為:

1.政府公權(quán)力的行使必須建立在對私權(quán)利尊重的基礎(chǔ)上

政府的權(quán)力得自于民眾的授權(quán)，公權(quán)力建立在私權(quán)利基礎(chǔ)之上，本身應(yīng)被視為私權(quán)利的一個集合。對私權(quán)利的尊重是公權(quán)力的題中應(yīng)有之義。對私權(quán)利的侵犯也是對公權(quán)力的破壞。

公權(quán)力代表民眾的整體利益，有時整體利益與個體利益會產(chǎn)生矛盾。當(dāng)為了實現(xiàn)整體利益，且這種整體利益是合法合理的，必須堅持，必須要求個體利益做出一定犧牲時，但不能僅僅要求個體做單方面的奉獻和犧牲。如灘坑水電站移民群眾要為整體利益、本地乃至全省的經(jīng)濟發(fā)展做出奉獻和犧牲，對移民經(jīng)濟上受到的損害必須給予合理的補償，必須有相應(yīng)的救濟措施，否則就是對民眾個體權(quán)利的侵犯，就是違背“以人為本”的核心價值理念。

地方政府興建某個工程，發(fā)展經(jīng)濟，大都是為了本地經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展，最終會使全體老百姓受益。但當(dāng)這個工程、這項事業(yè)要改變當(dāng)?shù)乩习傩宅F(xiàn)有的生存狀況、利益格局時，就不能僅僅要求老百姓“顧全大局、舍小家為大家”，還必須實實在在地給予老百姓當(dāng)前看得見摸得著的合理物質(zhì)利益，使他們真正得到實惠。因此，“必須建立合理的利益補償機制，給利益受損的個人或群體提供一定的補償，以提高社會公平的程度，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展”[4](P27)。政府不能打著“公共利益”的旗幟，肆意侵犯民眾的私有財產(chǎn)和經(jīng)濟利益。如:野蠻拆遷、強制移民、亂征亂占耕地都是公權(quán)力對私權(quán)利的肆意踐踏。灘坑移民最終得以順利進行，根本原因是政府充分照顧到了移民群眾的利益訴求。如一位移民說:“我原先聽別人說每個移民補償8200元，害怕將來生活沒保障，而參與鬧事，就是想看看移民政策有沒有‘搞頭’。后來我明白了移出去以后生活更方便，對子孫后代都有好處。最終選擇了與政府合作?！?/p>

2.政府應(yīng)當(dāng)平衡各方利益

現(xiàn)代政府是公眾政府，應(yīng)當(dāng)代表全社會各個階層的利益。

首先，政府也是經(jīng)濟人，也有自身經(jīng)濟利益。特別是轉(zhuǎn)型時期的地方政府，在征地、拆遷、移民等方面，極容易侵害民眾利益，政府應(yīng)當(dāng)避免與民爭利。

其次，在社會各方，不同利益群體之間，如開發(fā)商與民眾之間，存在著不同利益的博弈，而政府出于追求自身目標(biāo)的需求，較容易向利益集團傾斜，政府應(yīng)當(dāng)保持中立，并適度地注意保護弱勢群體的利益。

最后，同一社會群體也存在著不同的利益訴求。如這次灘坑移民中原北山的店面戶與非店面戶，原世居北山居民與下山脫貧戶之間就有不同的利益需求，政府根據(jù)實際情況，對上述移民戶在安置方式地基選擇上作區(qū)別對待，但是上述移民戶利益差別拉得不是很大，滿足了同一社會群體不同的利益訴求。

3.政府與民眾的關(guān)系應(yīng)建立在法治基礎(chǔ)上

如前我們對移民群眾心理的分析基于農(nóng)民理性，在與政府的博弈中，他們的求償心理極易膨脹，利益最大化的追求也會導(dǎo)致漫天要價。對于鬧得比較兇的移民，政府可能出于政治理性，在某些方面做出讓步，如提高補償標(biāo)準(zhǔn)，或給予額外優(yōu)惠等，導(dǎo)致“會叫的孩子有奶吃”，進而引發(fā)“羊群效應(yīng)”。政府官員有個經(jīng)常性說法:政府要為民作主，但由于政府目標(biāo)往往與民眾目標(biāo)不一致，結(jié)果是非但未能維護民眾利益，反而使民眾利益受損，創(chuàng)造出“政績工程”等。

因此，政府與民眾的利益博弈應(yīng)以法律為底線，政府能做什么、不能做什么，民眾可以要求多少救濟多大利益均應(yīng)以法律為界定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是政府為民服務(wù)，法律為民作主。

4.政府與民眾的良性互動必須以信息的公開透明和利益訴求表達(dá)渠道的暢通為基礎(chǔ)和保障

灘坑移民工作啟動之初，就是因為未能及時公布與移民群眾利益攸關(guān)的補償標(biāo)準(zhǔn)和配套政策引發(fā)移民的猜疑、不安，進而排斥、抵觸，最終導(dǎo)致大規(guī)模的群體事件發(fā)生，導(dǎo)致移民群眾與政府的激烈對抗和沖突。實踐證明，信息公開透明才能安人心，穩(wěn)民情。特別是在土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等群眾利益矛盾集中的問題上，必須以信息公開透明為基礎(chǔ)，貫徹公平、公正、公開的原則，在陽光下操作，以公正取信于民眾，實現(xiàn)政府與民眾的良性互動。

近年來，在房屋拆遷、土地征用，企業(yè)改制等涉及民眾利益的相關(guān)事件中，政府與民眾的激烈對抗與沖突時有發(fā)生，這涉及到政策的制定是否合理、操作是否公平公正等根本原因，但利益訴求的表達(dá)機制暢通與否也是重要原因之一。許多群體性事件的發(fā)生發(fā)展都與民眾相對于政府處于弱勢地位，他們的不滿，他們的失望，他們的心理不平衡。缺乏合理合法的正常訴求和表達(dá)渠道，容易產(chǎn)生過激情緒和過激行為。因此，對民眾的情緒和訴求宜疏不宜堵，我們的憲法規(guī)定了公民言論、結(jié)社、出版、游行示威等自由，但由于沒有操作細(xì)則，在實際中很難運行，其中的度也很難把握，人大應(yīng)立法規(guī)定實施細(xì)則以便政府與民眾都有底線和度可以把握和遵循。特別是基層政府，大門應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)向民眾敞開，應(yīng)當(dāng)習(xí)慣門前有靜坐、舉牌、呼喊，只要不超越法律許可的范圍，如劃定區(qū)域，界定行為烈度，若越線，則應(yīng)依法處理。政府應(yīng)盡量避免采用強制性行政手段回應(yīng)民眾訴求，與民眾發(fā)生正面碰撞沖突，使本來應(yīng)是良民的人演變?yōu)椤氨┟瘛薄?/p>

政府與民眾的關(guān)系是政治領(lǐng)域的一個永恒主題。改革開放三十年來，中國社會的一個重要變遷就是從“國家本位”向“公民本位”的遷移，更尊重民眾的利益，更尊重民眾的訴求和表達(dá)。國家本位的實質(zhì)是處理國家與公民之間的關(guān)系時把國家(政府)、集體等利益擺在至高無上的地位，而公民的個人利益則很少被考慮”。[5]在國家(政府)、集體本位的主導(dǎo)下，在國家利益、集體利益的旗幟下，借口維護國家利益、集體利益，在征地、拆遷等涉及民眾重大利益的問題上，任意侵犯民眾個人利益。這種極端片面的價值觀，顛倒了國家和公民之間的關(guān)系，要實現(xiàn)政府與公民的良性互動，必須把政府與民眾的關(guān)系建立在民主和法治的基礎(chǔ)上，確立公民(民眾)本位價值觀。

通過改革與法制建設(shè)，使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，由人治政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ握?，方能理順政府與民眾的關(guān)系，實現(xiàn)政府與民眾的良性互動，最終使政府與民眾的利益關(guān)系從沖突走向合作。

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[5]宋惠昌.當(dāng)代中國價值觀變革的四大趨勢[N].北京日報，2008-05-12.

From Conflict To Cooperation: The Interest Relationship Analysis Between Government and Citizen

——taking tan-keng area’s immigration as an example in QingTian county Zhejiang province

Wang Qi-mai ，Jiang Wen-ya

(The CPC School of Qingtian County Zhejiang Province， Qingtian 323900 ，China)

Abstract: It’s the eternal theme about the relationship between government and citizen in the political field. The supersession of any dynasty and the alternation of any power are related to it， then decided by it. Based on the perspective of the interest，the psychology and appeal of the citizen ，and the behaviors of the government ， the paper analyses the relationship between government and citizen ，puts forward how to do from conflict to cooperation between them.