30年過(guò)去，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)年的精英溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，已經(jīng)完全不能應(yīng)對(duì)今日改革面臨的挑戰(zhàn)。我們借鑒30年前的成功經(jīng)驗(yàn)，最重要的是從當(dāng)年的實(shí)踐中提煉出具有普遍性的原則，而要做到這一點(diǎn)，并不容易。比如，20世紀(jì)80年代一個(gè)重要的成功經(jīng)驗(yàn)，就是分區(qū)域的改革探索。今天，這一經(jīng)驗(yàn)依然有重大價(jià)值，但是，今日的分區(qū)域探索，面臨著當(dāng)年沒(méi)有的兩大難題：第一，今日地方之間的互動(dòng)，尤其是人口的流動(dòng)和遷徒，已非昔日可比；第二，今日中國(guó)正在建設(shè)統(tǒng)一的法治，不能允許地方擅自突破國(guó)家法律的界限。如果在中央與地方，地方與地方之間不能建立新的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，簡(jiǎn)單地模仿20世紀(jì)80年代地方各自探索的改革經(jīng)驗(yàn)，只會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難。

破解難題的鑰匙

中國(guó)政治改革的任何一種思路，都必然要面對(duì)這樣兩個(gè)困難的挑戰(zhàn)，即如何保證在實(shí)現(xiàn)民主的過(guò)程中不發(fā)生動(dòng)亂，在實(shí)現(xiàn)地方自治的過(guò)程中不發(fā)生分裂。正是由于認(rèn)識(shí)到這兩個(gè)困難，一些精英認(rèn)為，中國(guó)根本上就應(yīng)該放棄對(duì)民主和自治的追求。但是，中國(guó)精英和民眾的多數(shù)，并不認(rèn)同這種主張。

那么，破解上述兩大難題的鑰匙究竟在哪里呢?破解這兩大難題的鑰匙，就在于充分調(diào)動(dòng)中國(guó)政治大一統(tǒng)的積極因素來(lái)克服政治大一統(tǒng)的消極因素，全面改善精英階層的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，以建設(shè)中央與地方溝通的新機(jī)制為切入點(diǎn)，推動(dòng)統(tǒng)一法治下的地方自治。

什么是中國(guó)政治大一統(tǒng)的積極因素呢?中國(guó)政治大一統(tǒng)對(duì)人類文明秩序最突出的貢獻(xiàn)，就是超越家庭出身和地域背景，系統(tǒng)地激勵(lì)和選拔最優(yōu)秀的人才為社會(huì)服務(wù)。沒(méi)有這一積極因素，中國(guó)的政治大一統(tǒng)早就像其他大帝國(guó)一樣，成為縣花一現(xiàn)的歷史現(xiàn)象。那么，什么是中國(guó)政治大一統(tǒng)的消極因素呢?政治大一統(tǒng)的消極因素來(lái)自中國(guó)家天下的治理傳統(tǒng)。這種治理傳統(tǒng)把一切公共事務(wù)的管理高度個(gè)人化，并且系統(tǒng)地排斥地方自治，壓制基層和地方公共空間的成長(zhǎng)。歷史證明，沒(méi)有多層次、多種形式的公共空間的擴(kuò)展，中國(guó)精英不可能發(fā)展非個(gè)人化的交往，不可能形成非個(gè)人化的交往習(xí)俗，更談不上建設(shè)體現(xiàn)公共理性的溝通倫理和溝通規(guī)則。在這種情況下，中國(guó)精英的個(gè)人和集體認(rèn)知，都受到地位(有權(quán)還是無(wú)權(quán))和人格(君子還是小人)的嚴(yán)重干擾，非常難以形成客觀的集體意識(shí)。

機(jī)制設(shè)計(jì)

基于以上認(rèn)識(shí)和判斷，筆者對(duì)中國(guó)的政改形成了以下的機(jī)制設(shè)計(jì)：

第一，利用中國(guó)歷史上縣令由科舉選拔由中央直接任命的傳統(tǒng)，在全國(guó)公開(kāi)選拔和任命約300個(gè)縣長(zhǎng)，派往各省具有代表性的縣份。

第二，這些縣長(zhǎng)的最高使命，是培育地方民主自治的能力。為了真正完成這一使命，避免機(jī)會(huì)主義的短期行為，中央對(duì)直派縣長(zhǎng)建立全新的激勵(lì)機(jī)制。在本地具備直選縣長(zhǎng)的能力之前，中央應(yīng)鼓勵(lì)直派縣長(zhǎng)連任。具體做法是連任次數(shù)越多，級(jí)別和待遇越高，允許出現(xiàn)省長(zhǎng)級(jí)的縣長(zhǎng)。但是，直派縣長(zhǎng)一旦沒(méi)有通過(guò)考核或失去民意支持，則不能轉(zhuǎn)任公務(wù)員，而只能去競(jìng)爭(zhēng)其他政治性領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或回到民間謀生，這一激勵(lì)措施的目的是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治家的非官僚化。直派縣長(zhǎng)離任后，經(jīng)過(guò)數(shù)年的考驗(yàn)，如當(dāng)?shù)啬軌虺晒Φ亍⒊掷m(xù)地進(jìn)行民主自治，國(guó)家應(yīng)對(duì)原任直派縣長(zhǎng)(可以不止一人)授勛，以褒獎(jiǎng)他們對(duì)中國(guó)民主的貢獻(xiàn)。

第三，賦予中央直接選拔和任命的縣長(zhǎng)如下特權(quán)：

每年到中央集中一個(gè)月，進(jìn)行交流和培訓(xùn)；

借鑒西方參院或上院議事規(guī)則，向中央政府和全國(guó)人大提出立法建議，尤其是立法優(yōu)先順序的建議；

在網(wǎng)上建立封閉的虛擬公共空間，以虛擬身份交流地方治理中的各種政策問(wèn)題和法律問(wèn)題，同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)也能夠在不暴露身份的情況下與這些縣官進(jìn)行直接交流；

連任后級(jí)別獲得提升的縣長(zhǎng)，可以參與相應(yīng)級(jí)別的決策，比如進(jìn)入地市和省級(jí)常委。

第四，賦予省級(jí)如下權(quán)利：

在非中央直派縣長(zhǎng)的縣份，決定是否由省直派縣長(zhǎng)或縣直選縣長(zhǎng)。各地選拔和選舉的辦法有一定自由，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)；

逐漸擴(kuò)大地方立法權(quán)，允許地方改革本地人大代表選舉制度、地方行政制度和地方司法制度。

第五，中央政府加快建設(shè)類似美國(guó)聯(lián)邦政府的司法和執(zhí)法職能，如派出巡回法庭，建立類似FBI的執(zhí)法隊(duì)伍，建立垂直的勞動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)。

第六，制定法律，允許受到地方惡勢(shì)力威脅的地區(qū)人民請(qǐng)?jiān)?，由中央直派縣長(zhǎng)。請(qǐng)?jiān)赋绦蛴芍醒霙Q定。

第七，制定法律，允許中央調(diào)整各省中央直派縣長(zhǎng)的比例。

第八，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立多層次的公共空間，包括隱匿真實(shí)身份的虛擬公共空間，鼓勵(lì)朝野精英在守法自治的基礎(chǔ)上，在網(wǎng)上理性交往，以真實(shí)身份或虛擬身份議政和模擬參政。探索精英言論的公共評(píng)價(jià)機(jī)制和精英與民眾的理性溝通機(jī)制，在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大民間精英的議政范圍和參政渠道。在條件成熟時(shí)，還可以在網(wǎng)上模擬憲政改革。

中央直派縣官及其效果

以上機(jī)制設(shè)計(jì)的一個(gè)關(guān)鍵措施，就是由中央政府直接選拔和任命一部分縣份的行政長(zhǎng)官。這樣做的必要性和可行性是比較明顯的。目前我國(guó)存在的最大治理危機(jī)，是部分縣域治理的失控。幾千個(gè)父母官，究竟是如何產(chǎn)生的，究竟在干什么，透明度非常低。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，縣一級(jí)政權(quán)，在中國(guó)地方治理中極為關(guān)鍵，因?yàn)榭h域是中國(guó)幾千年來(lái)最穩(wěn)定的地方治理單元，自20世紀(jì)80年代初財(cái)政分權(quán)以來(lái)，縣級(jí)政權(quán)也是中國(guó)地方治理中全面整合資源，包括整合民間和政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，城市和農(nóng)村資源最基本的治理單元。但是，正是在這個(gè)關(guān)鍵的治理層級(jí)上，中國(guó)出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任最嚴(yán)重的不對(duì)稱，出現(xiàn)了中央與地方之間最嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。也正是由于這樣的原因，地方上出現(xiàn)了許多百姓和中央都不滿意的“形象工程”，出現(xiàn)了許多頻頻赴京的“訪民”。

中央直派縣官，不可能派到所有縣，更不可能解決全部問(wèn)題，但只要有一定比例的縣這樣做，就有助于產(chǎn)生積極效果。

極大地改善中央與地方的溝通，不僅使中央可以及時(shí)地了解地方基層治理的突出問(wèn)題，而且可以從根本上改變中央與省對(duì)話的信息不對(duì)稱，對(duì)省一級(jí)產(chǎn)生巨大的改革壓力。

在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)選拔部分縣官，對(duì)于有政治抱負(fù)的人才是一個(gè)極大的激勵(lì)。中國(guó)歷史上之所以分久必合，最根本的原因是中國(guó)早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就形成了統(tǒng)一的知識(shí)階層——士。統(tǒng)一的士階層有一個(gè)共同的偏好，就是志在天下，而不在本土。因此，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的偏好是中國(guó)精英的政治文化中最穩(wěn)定的基因，建立一個(gè)充分開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性的地方長(zhǎng)官市場(chǎng)，是確保中國(guó)地方自治而不分裂最有效的措施。目前我國(guó)不少地方的惡勢(shì)力發(fā)展很快，在這樣的情況下主張一律層層選舉，是天真的洋教條。

當(dāng)然，中國(guó)的一些地區(qū)也具備了擴(kuò)大地方民主自治的條件，因此，正如沒(méi)有必要一律搞層層選舉一樣，也沒(méi)有必要對(duì)每個(gè)縣都直派縣官。新改革思路的靈活性就在于，每個(gè)縣的行政長(zhǎng)官都可以出自三種不同的選擇，由中央直派，由省直派或由地方直選。不斷地根據(jù)實(shí)際情況來(lái)調(diào)整由這三種不同辦法產(chǎn)生的縣官的比例，中國(guó)就可以比較平穩(wěn)和可控地向民主的地方自治過(guò)渡。

100年前中國(guó)精英就接受了地方自治的理念，但是一直沒(méi)有找到一條正確的路徑?，F(xiàn)在看來(lái)，由于長(zhǎng)期缺乏地方自治和法治的傳統(tǒng)，中國(guó)的政治現(xiàn)代化面臨著特殊的困難。除了建立開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性的地方長(zhǎng)官市場(chǎng)，為了確保地方自治不引發(fā)地方惡勢(shì)力的猖獗，必須首先強(qiáng)化中央政府獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力。這是新改革思路中一個(gè)十分重要的思想。這個(gè)思想源自英國(guó)普通法的形成歷史和美國(guó)聯(lián)邦制的歷史經(jīng)驗(yàn)。如果沒(méi)有中央獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力制約地方政府，地方政府難以確保普通人的基本權(quán)利，這已經(jīng)是現(xiàn)代國(guó)家的常識(shí)。

中國(guó)現(xiàn)在面臨的信息環(huán)境和技術(shù)條件之好是我們的先賢難以想象的。我們有比前人充分的知識(shí)和技術(shù)手段來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施變革的方案，但是，如果精英階層不能改變中國(guó)政治文化的陋習(xí)，就不可能進(jìn)行理性溝通，也就不可能充分地整合各種內(nèi)外的價(jià)值資源和文化資源來(lái)改革落后的政治制度。