【摘 要】生態(tài)旅游制度自從進(jìn)入我國(guó)之后在短期內(nèi)得到了迅速的發(fā)展，但由于相關(guān)的法律制度并不完善，我國(guó)的生態(tài)旅游呈現(xiàn)出一種不合理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。要實(shí)現(xiàn)真正的生態(tài)旅游，必須用法律制度對(duì)其予以規(guī)制。本文從生態(tài)旅游的基本內(nèi)涵著手，概括了我國(guó)生態(tài)旅游的現(xiàn)狀，分析了我國(guó)生態(tài)旅游法律制度的不足之處，并進(jìn)而從法律法規(guī)的制定、部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、法律制度的實(shí)施以及法律監(jiān)督等幾個(gè)方面，對(duì)于我國(guó)生態(tài)旅游法律制度的完善提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)旅游；法律制度；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào):X502 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2009)01-0084-02

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生態(tài)旅游已經(jīng)成為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。生態(tài)旅游是一種新型的旅游形式和觀念，以保護(hù)生物多樣性，謀求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的綜合、可持續(xù)發(fā)展為目的，同時(shí)由于我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)境狀況的外在條件要求，生態(tài)旅游在內(nèi)在特質(zhì)和外在社會(huì)選擇上成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生物多樣性的優(yōu)選途徑。我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展歷史較短，特別是受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，當(dāng)前旅游業(yè)的發(fā)展模式仍為發(fā)展中國(guó)家旅游開(kāi)發(fā)模式，人們對(duì)旅游與環(huán)境之間的關(guān)系，尚缺乏科學(xué)理解，生態(tài)旅游的發(fā)展也大多停留在初級(jí)階段。要想進(jìn)一步完善我國(guó)的生態(tài)旅游制度，必須通過(guò)法律手段來(lái)進(jìn)行規(guī)制。

1 生態(tài)旅游的特點(diǎn)

在探討生態(tài)旅游的法律制度之前，我們首先應(yīng)當(dāng)弄清楚的是到底什么才是我們所說(shuō)的真正意義上的生態(tài)旅游，以及現(xiàn)在我國(guó)實(shí)際的生態(tài)旅游是什么現(xiàn)狀，這是我們分析現(xiàn)有法律制度缺失的基礎(chǔ)。

1.1 生態(tài)旅游的概念

加拿大環(huán)境顧問(wèn)委員會(huì)認(rèn)為，生態(tài)旅游是一種在尊重旅游目的地社區(qū)完整性的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)做出有益貢獻(xiàn)的帶有自然色彩的旅行。生態(tài)旅游協(xié)會(huì)提出“生態(tài)旅游是一種有目的的自然區(qū)域旅游，通過(guò)旅游，游客可以增進(jìn)對(duì)環(huán)境的自然、文化背景理解，同時(shí)還給保護(hù)區(qū)創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)收益，使自然資源不再是純粹的保護(hù)，也使旅游目的地社區(qū)居民多方位受益，促進(jìn)福利事業(yè)的發(fā)展”。

我國(guó)學(xué)者盧云亭認(rèn)為“生態(tài)旅游是按生態(tài)學(xué)的要求實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化，使物質(zhì)、能量良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)優(yōu)良、高效、和諧地發(fā)展，并有豐富的值得觀賞的生態(tài)項(xiàng)目，以不破壞環(huán)境為特征的風(fēng)景旅游活動(dòng)”。我認(rèn)為雖然表述不相同，但是人們普遍都認(rèn)為生態(tài)旅游不是旅游業(yè)發(fā)展的暫時(shí)市場(chǎng)策略，也不是單純的觀光旅游，而是一種在兼顧旅游業(yè)和旅游社區(qū)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)旅游者通過(guò)環(huán)境資源的持續(xù)利用獲得自然、文化、社會(huì)三個(gè)方面的參與經(jīng)歷。

1.2 我國(guó)目前生態(tài)旅游的現(xiàn)狀

生態(tài)旅游作為一種對(duì)目然資源開(kāi)發(fā)、利用的形式，在特定條件下可以很好的解決這兩個(gè)需要兼顧的問(wèn)題，而且在特定情形下，正是因?yàn)橐虻刂埔说木壒?，二者可以很好的結(jié)合起來(lái)形成良性循環(huán)。但是目前我國(guó)的生態(tài)旅游發(fā)展還很不成熟，呈現(xiàn)出一些棘手的問(wèn)題。

首先，景區(qū)的生態(tài)環(huán)境和旅游資源遭到破壞，旅游目的地的生態(tài)承受能力受到威脅。例如：景區(qū)內(nèi)超容量的游人活動(dòng)造成的破壞。根據(jù)壞境容量理論測(cè)定，主要景點(diǎn)的游客容量應(yīng)為60-100m2/人，一般景點(diǎn)為100-200m2/人，超過(guò)這個(gè)限度，就會(huì)使生態(tài)環(huán)境超載，導(dǎo)致生態(tài)失衡。我國(guó)大多數(shù)風(fēng)景區(qū)沒(méi)有對(duì)核心景區(qū)的最佳游客量進(jìn)行過(guò)科學(xué)的評(píng)定，部分景區(qū)僅僅是把最高峰的游客量額定為最佳游客量。游人過(guò)量加劇了土壤的板結(jié)化，加快了古樹(shù)名木的死亡速度，已經(jīng)造成一些旅游路線的水土流失。

其次，景區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題十分嚴(yán)重。有的游客缺乏起碼的社會(huì)公德及文化修養(yǎng)，以及旅游者攀枝折花、踐踏草地等不文明行為，使生態(tài)環(huán)境和旅游資源失去了原有的價(jià)值。原本應(yīng)當(dāng)是環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景區(qū)往往因?yàn)橛慰蛠y扔亂丟的壞毛病而失去了本身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。汽車等交通工具又對(duì)景區(qū)的環(huán)境帶來(lái)了污染，汽車尾氣直接排放到大氣中，給景區(qū)造成了大氣污染，降低了景區(qū)的生態(tài)旅游價(jià)值。

再次，法律制度的缺失使得景區(qū)的管理機(jī)制不健全。許多開(kāi)展生態(tài)旅游的地區(qū)，其實(shí)際做法離生態(tài)旅游的要求相差甚遠(yuǎn)。但據(jù)我國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)一份調(diào)查資料顯示：有23%的自然保護(hù)區(qū)違反有關(guān)管理?xiàng)l例，在緩沖區(qū)甚至核心區(qū)內(nèi)開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)，從而導(dǎo)致這里的動(dòng)植物死亡和生態(tài)環(huán)境的破壞。游客的大量涌入，超出了自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)承載能力，這種現(xiàn)象在一些屬于旅游熱點(diǎn)的保護(hù)區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。

2 生態(tài)旅游法律制度的不足之處

作為一個(gè)舶來(lái)品，自從八十年代生態(tài)旅游的概念傳入我國(guó)，它在九十年代得到了迅速的發(fā)展，但是由于相關(guān)的法律制度并未同時(shí)出臺(tái)等種種原因，這項(xiàng)制度并沒(méi)有在我國(guó)得到很好地實(shí)施。從法律的角度來(lái)分析，我認(rèn)為目前我國(guó)的生態(tài)旅游法律制度有以下一些不足之處。

2.1 我國(guó)生態(tài)旅游法律制度基本體系的構(gòu)建尚未完成

其實(shí)我國(guó)并不是沒(méi)有關(guān)于生態(tài)旅游的法律，我國(guó)生態(tài)旅游法律制度正處在一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程中。比如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等法律均已制定并實(shí)施。但到目前為止，我國(guó)沒(méi)有一部生態(tài)旅游的專門法律、法規(guī)。例如：在旅游資源方面，雖然《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》中有所規(guī)定，但隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和旅游市場(chǎng)的快速發(fā)展，這些法律法規(guī)顯得越來(lái)越不適宜，對(duì)相關(guān)部門、行業(yè)的規(guī)范和約束逐漸失去法律效力。由此可見(jiàn)，雖然我國(guó)已經(jīng)制定了關(guān)于森林和野生動(dòng)物、海洋等不同類型的自然保護(hù)區(qū)的管理法規(guī)，但是許多問(wèn)題仍然沒(méi)有法律依據(jù)。

2.2 各部門權(quán)責(zé)不明、管理比較混亂

要想比較好地對(duì)生態(tài)旅游進(jìn)行法律規(guī)制，首先必須要明確管理的各個(gè)部門以及它們之間的職責(zé)劃分。否則會(huì)造成混亂的局面，使得眾多部門爭(zhēng)搶能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題各個(gè)部門就互相推諉塞責(zé)，最終受害的是景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。我們開(kāi)展生態(tài)旅游的原本目的，也是在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，生態(tài)旅游成了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，生態(tài)旅游成為一種名牌和標(biāo)簽，用來(lái)吸引越來(lái)越多的游客前來(lái)旅游。這些部門并沒(méi)有理解生態(tài)旅游的真正含義，他們把生態(tài)旅游當(dāng)成創(chuàng)收的工具，而這種收益正是以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)的。

2.3 相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章缺乏可操作性和權(quán)威性

關(guān)于生態(tài)旅游的法律缺乏系統(tǒng)性和完整性，除此之外，缺乏相應(yīng)的法律制度來(lái)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行實(shí)施方面的指導(dǎo)，使得相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章缺乏可操作性。我國(guó)的一些學(xué)者指出在旅游規(guī)劃方面，2000年，國(guó)家旅游局頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》要求，生態(tài)旅游規(guī)劃與我國(guó)的城市規(guī)劃要相協(xié)調(diào)，由各級(jí)旅游局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門將旅游規(guī)劃納入國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃中。但具體如何落實(shí)和操作卻缺乏程序性的落實(shí)機(jī)制。真正能夠體現(xiàn)地區(qū)自然景觀特色和人文景觀特色的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章還是比較少見(jiàn)的，也缺少相應(yīng)的制度來(lái)保障這些規(guī)章的實(shí)施。

2.4 法律監(jiān)督保障機(jī)制不健全

一項(xiàng)法律或者一項(xiàng)制度要想得到比較好地實(shí)施，就必須有相關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障其實(shí)施。縱觀我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，可以發(fā)現(xiàn)我們傳統(tǒng)的思想往往都是在環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后才想起來(lái)要保護(hù)和改善環(huán)境。在生態(tài)學(xué)的實(shí)驗(yàn)中，傾盡所有人力、物力與財(cái)力，并且循著科學(xué)的方法對(duì)一個(gè)已然破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)和重建，仍舊無(wú)法達(dá)到恢復(fù)到原有100%的生態(tài)水平上來(lái)。而且生態(tài)恢復(fù)的成本是驚人的，尤其在發(fā)展中國(guó)家，這種成本是國(guó)家、廠商所難以承受的。面對(duì)巨大的生態(tài)旅游需求，有的生態(tài)旅游目的地把它簡(jiǎn)單地當(dāng)作經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，盲目追求外延擴(kuò)大，過(guò)度開(kāi)發(fā)生態(tài)資源，遷就投資商的不合理要求，置國(guó)家有關(guān)規(guī)定和生態(tài)旅游區(qū)域總體規(guī)劃于不顧，造成了一些生態(tài)破壞和損失，正是由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，很多監(jiān)督機(jī)制都形同虛設(shè)。

3 對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游法律制度完善的幾點(diǎn)建議

生態(tài)旅游這項(xiàng)制度的本意和初衷是很好的，問(wèn)題的關(guān)鍵是怎么樣將其落到實(shí)處，目前我國(guó)生態(tài)旅游的發(fā)展不合理，以環(huán)境的破壞為代價(jià)來(lái)?yè)Q取短期的經(jīng)濟(jì)利益，不符合真正意義上的生態(tài)旅游的要求。在分析了生態(tài)旅游法律制度的缺陷之后，我認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)完善我國(guó)的生態(tài)旅游法律制度。

3.1 完善生態(tài)旅游法律體系

誠(chéng)然，我們遇到了問(wèn)題時(shí)不能僅僅寄希望于制定法律來(lái)解決。而現(xiàn)實(shí)中正如前面說(shuō)的那樣，我國(guó)的生態(tài)旅游法律還沒(méi)有形成體系，這與發(fā)展日益迅速的旅游業(yè)是不相適應(yīng)的。在現(xiàn)有的法律下如何將關(guān)于生態(tài)旅游的法律落到實(shí)處呢？我認(rèn)為各省可以考慮依據(jù)國(guó)家有關(guān)生態(tài)旅游的相關(guān)法規(guī)和政策，制定可操作性更強(qiáng)并具有本省特色的生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)管理規(guī)章與政策。這要求我們根據(jù)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的需要，抓緊已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)章制度的配套、完善工作，使其具有可操作性，能夠真正落實(shí)對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)。

3.2 明確各部門權(quán)責(zé)歸屬。

這是一個(gè)最重要的問(wèn)題，只有生態(tài)旅游管理權(quán)屬界定清楚，才能改變生態(tài)旅游管理混亂的局面。考慮到生態(tài)旅游大多以自然保護(hù)區(qū)為依托，生態(tài)旅游資源的管理權(quán)屬可以屬于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)關(guān)。應(yīng)當(dāng)改變由旅游機(jī)關(guān)管理生態(tài)旅游的局面，將生態(tài)旅游的管理與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)收益的方面由旅游機(jī)關(guān)主管，而有關(guān)管理保護(hù)自然環(huán)境方面則由環(huán)保部門主管，兩條路線基本是獨(dú)立的。生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)是純政府部門非盈利機(jī)構(gòu)，其運(yùn)轉(zhuǎn)靠預(yù)算撥款，收支兩條線，真正做到政企分開(kāi)。

3.3 健全法律監(jiān)督機(jī)制。

加大政府主管部門的工作力度，充分發(fā)揮政府的監(jiān)督指導(dǎo)作用，明確界定資源管理部門、環(huán)保部門、旅游行政部門的職能分工、權(quán)限，特別要加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系與合作，健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)旅游環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是進(jìn)行事前監(jiān)督的一個(gè)很好的辦法。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體現(xiàn)了“預(yù)防為主”的環(huán)境保護(hù)新理念，在預(yù)防、控制和減輕人類開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成環(huán)境不良影響的各項(xiàng)法律制度中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是以防止事后環(huán)境損害為目的，從源頭進(jìn)行控制的一項(xiàng)行之有效的法律措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)生態(tài)旅游來(lái)講，主要目的是確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)，減少不利影響，確定環(huán)境承受能力，通過(guò)研究、管理和檢測(cè)，以及有效的公眾參與過(guò)程，提出合理的生態(tài)環(huán)境管理措施。

結(jié) 語(yǔ)：

我國(guó)生態(tài)旅游法律存在的不足和各種障礙正是當(dāng)前生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)各種環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題的重要原因，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游的發(fā)展目標(biāo)，必須健全生態(tài)旅游法律制度。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是人與自然的和諧。我國(guó)的生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)時(shí)間短、發(fā)展速度快，同時(shí)也缺乏必要的法律規(guī)制，只有用法律的手段才能更好的保護(hù)我們的生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)旅游成為真正意義上的生態(tài)旅游。

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