【摘 要】隨著環(huán)境問題的日益加劇，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性的環(huán)境行政管理手段已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)今環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。環(huán)境行政指導(dǎo)作為行政指導(dǎo)與環(huán)境保護(hù)結(jié)合的產(chǎn)物，有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性環(huán)境行政管理手段的不足，在環(huán)境管理行政實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，環(huán)境行政指導(dǎo)并未獲得廣泛的認(rèn)知，且在立法中也未得到明確的體現(xiàn)。本文在闡述環(huán)境行政指導(dǎo)概念、特征及性質(zhì)等基本理論的基礎(chǔ)上，分析了在環(huán)境管理實(shí)踐中引入環(huán)境行政指導(dǎo)的必要性，并通過國內(nèi)外環(huán)境行政指導(dǎo)法律制度現(xiàn)狀對比，揭示出我國關(guān)于環(huán)境行政指導(dǎo)在制度上的深層缺陷，由此提出筆者對于完善我國環(huán)境行政指導(dǎo)制度的一些建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政指導(dǎo); 缺陷; 利益誘導(dǎo)機(jī)制

中圖分類號:D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-8283(2009)01-0033-02

政府一直都是環(huán)境保護(hù)的重要主體，長期以來多是采取強(qiáng)行性的手段來解決環(huán)境問題、實(shí)施環(huán)境管理，并在保護(hù)和改善環(huán)境方面取得巨大成就。但是，“強(qiáng)制性行政很可能因相對方的有形或無形抵制而有損行政功效。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)并不總是需要運(yùn)用強(qiáng)制性行政來強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，它完全可以運(yùn)用一些權(quán)力色彩較淡的非強(qiáng)制性行政管理方式，通過促成相對方的自愿參與來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)?！杯h(huán)境行政指導(dǎo)即屬于這種“非強(qiáng)制性的行政管理方式”，并能夠有效地克服強(qiáng)制性環(huán)境行政管理存在的形式僵化、剛性十足，易產(chǎn)生摩擦，造成環(huán)境行政主體與相對人之間矛盾與對抗的缺點(diǎn)。

1 環(huán)境行政指導(dǎo)基本理論概述

1.1 環(huán)境行政指導(dǎo)的概念

目前國內(nèi)學(xué)界對于環(huán)境行政指導(dǎo)的研究較淺，對于其概念也未形成較為一致的看法和表述，其中有代表性的觀點(diǎn)主要有：

環(huán)境行政指導(dǎo)是指環(huán)境行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)行政管理之需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相對人的同意或協(xié)力之下，采取非強(qiáng)制性手段，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。

環(huán)境行政指導(dǎo)是指環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)授予的職權(quán)或依照國家環(huán)境法律法規(guī)的精神，在與行政管理相對人充分協(xié)商，征得行政管理相對人同意的基礎(chǔ)上，因地、因事、因時制宜地采取靈活的行政措施，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，環(huán)境行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政主體在其法定的職責(zé)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境行政目的而采取的非強(qiáng)制性的，并不直接產(chǎn)生法律效果的，單方環(huán)境行政行為。

1.2 環(huán)境行政指導(dǎo)的特征

與傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理手段相比，環(huán)境行政指導(dǎo)具有靈活性、非強(qiáng)制性、不平衡性等特點(diǎn)。

(1)靈活性

環(huán)境行政指導(dǎo)不需要有具體的法律規(guī)定，環(huán)境行政主體可以根據(jù)具體的現(xiàn)實(shí)需要在職責(zé)范圍內(nèi)作出靈活選擇。從行為方式看，行政主體可以采用指導(dǎo)、勸告、建議、告誡等多種指導(dǎo)措施，對廣泛的社會公共管理需求作出及時靈活的反應(yīng)。

(2)非強(qiáng)制性

環(huán)境行政相對人對于環(huán)境行政指導(dǎo)，沒有必須服從的義務(wù)，它對行政相對方?jīng)]有強(qiáng)制性，行政相對人可以決定接受，也可以選擇拒絕。

(3)單方性

環(huán)境行政知道只是單方的行政行為，一經(jīng)行政主體作出便告成立，至于該指導(dǎo)行為是否能夠產(chǎn)生預(yù)期作用，則與其是否成立無關(guān)。相對人的行為只能夠影響到指導(dǎo)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。

1.3 環(huán)境行政指導(dǎo)的性質(zhì)

環(huán)境行政指導(dǎo)是一種新型環(huán)境行政行為，具有延續(xù)性，不僅包括行政法律行為，還包括行政事實(shí)行為。

傳統(tǒng)環(huán)境行政行為一般是指環(huán)境行政主體在行政管理活動中，依法代表國家行使環(huán)境行政職權(quán)所作出的單方的，并能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為。其通常被界定為行政法律行為，這也是為什么以往學(xué)界在討論環(huán)境行政指導(dǎo)是否是行政行為時總是先對環(huán)境行政指導(dǎo)是法律行為還是事實(shí)行為加以分析的原因。而區(qū)分法律行為與事實(shí)行為的關(guān)鍵是能否引起法律效果，能產(chǎn)生法律效果則為法律行為，反之則為事實(shí)行為。

筆者認(rèn)為，不能說環(huán)境行政指導(dǎo)就是單純的事實(shí)行為，或僅僅說是一種法律行為，因?yàn)閺沫h(huán)境行政指導(dǎo)的作出到發(fā)生效果是一個動態(tài)變化的過程。經(jīng)環(huán)境行政主體單方作出環(huán)境行政指導(dǎo)后并不必然直接引起相對人法律上權(quán)利義務(wù)的變更，不會產(chǎn)生直接的法律效果，因而單就環(huán)境行政指導(dǎo)的成立而言，它只是一種事實(shí)行為。然而，一旦相對人認(rèn)為該指導(dǎo)合情合理而接受了指導(dǎo)，那么此時雙方則會形成一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。通過雙方權(quán)利義務(wù)的履行發(fā)生相應(yīng)的行政效果。此時，環(huán)境行政指導(dǎo)的性質(zhì)發(fā)生了變化，成為一種特殊的行政法律行為。

2 環(huán)境管理引入環(huán)境行政指導(dǎo)的必要性

2.1 引入環(huán)境行政指導(dǎo)是發(fā)展環(huán)境行政管理模式的必然要求[BT)]

我國傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理模式是自上而下的，運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號命令、制定實(shí)施政策，對環(huán)境事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。這種模式難免造成執(zhí)法人員工作簡單粗暴、不負(fù)責(zé)任，引起相對人的不滿甚至抵制，顯然不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

上世紀(jì)60年代末和整個70年代初，美國等西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會危及，使得傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說面臨挑戰(zhàn)。新公共行政理論在此時嶄露頭角。新公共行政學(xué)者，“他們反觀傳統(tǒng)公共行政的固有缺陷，開始用全新的視角、全新的理性價值審視和研究公共行政的今天以及未來的發(fā)展趨勢，從而引發(fā)了新公共行政運(yùn)動?！彼麄儚?qiáng)調(diào)社會公平和公眾參與，主張建立一種更為開放的機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)行對話與交流，更強(qiáng)調(diào)將社會公平作為公共行政所追求的目標(biāo)。

2.2 引入環(huán)境行政知道是解決環(huán)境問題的必要手段

無論是環(huán)境污染，還是生態(tài)破壞，都是由人類在環(huán)境資源的開發(fā)利用過程中追求和實(shí)現(xiàn)利益的不當(dāng)所致，在結(jié)果上，表現(xiàn)為多重利益的沖突。由環(huán)境資源開發(fā)利用形成損害導(dǎo)致的利益沖突中，包括加害方在內(nèi)的各方主體的利益主張均有其正當(dāng)性與合理性的成分。因此環(huán)境行政管理方式要作出相應(yīng)的改變。由于環(huán)境行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性和自主選擇性，以及指導(dǎo)主體所具有的相對于利益沖突各方的中立性，使其在緩解和平衡各方的矛盾和沖突的過程中，起著一種特殊而有效的協(xié)調(diào)作用。

3 我國目前環(huán)境行政指導(dǎo)現(xiàn)狀及缺陷

3.1 現(xiàn)狀

我國的環(huán)境行政指導(dǎo)產(chǎn)生的背景和作用的機(jī)制都有別于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府行政指導(dǎo)行為，它是通過政府權(quán)威和市場作用的結(jié)合，政府、企業(yè)和公眾等法律主體圍繞著經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益進(jìn)行信息溝通、利益協(xié)調(diào)、目標(biāo)整合。

這些年來，我國環(huán)境立法中出現(xiàn)了許多關(guān)于環(huán)境行政指導(dǎo)的規(guī)定。比如：《大氣污染防治法》第9條規(guī)定國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學(xué)技術(shù)研究推廣先進(jìn)適用的大氣污染防治技術(shù)，鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、水能等清潔能源。國家鼓勵和支持環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第9條對在環(huán)境噪聲污染防治方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！豆腆w廢物污染防治法》第4條規(guī)定國家鼓勵支持開展清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量，國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢棄物實(shí)行充分和合理利用，并采取有利于固體廢物，綜合利用活動的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施。《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定國家鼓勵環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識。第8條規(guī)定對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人由人民政府給予獎勵。

3.2 缺陷

缺乏法律依據(jù)。社會主義法治原則要求在有法律規(guī)范明文規(guī)定的情況下，環(huán)境行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得違背憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定。法律的調(diào)整范圍是有限的，某些問題可能還沒有納入到法律調(diào)整范圍內(nèi)，環(huán)境行政指導(dǎo)便沒有明確的法律依據(jù)，行政主體往往會以此而任意行政。

缺少程序控制。在我國現(xiàn)行法律體系中，對環(huán)境行政指導(dǎo)并沒有關(guān)于程序方面的約束，缺少程序的制約，會給環(huán)境行政主體的任意指導(dǎo)創(chuàng)造條件，這也不符合環(huán)境行政指導(dǎo)程序的價值定位。

缺乏公眾參與。一般來講，環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)在作出指導(dǎo)行為之前，是要進(jìn)行充分的調(diào)研、論證的。但在實(shí)踐中，這一環(huán)節(jié)往往被忽視，環(huán)境行政主體僅憑單方的意愿就輕率做出了指導(dǎo)行為。同時，指導(dǎo)行為內(nèi)容不公開，存在暗箱操作的問題。

缺乏必要的救濟(jì)措施。由于對環(huán)境行政指導(dǎo)的定性認(rèn)識錯誤，致使環(huán)境行政指導(dǎo)的救濟(jì)途徑狹窄，行政訴訟法中未明確指明行政指導(dǎo)。社會主義法治原則要求“有損害必有救濟(jì)”，否則不能稱之為法治，但理論界一直將環(huán)境行政指導(dǎo)排斥在司法救濟(jì)范圍之外。

4 完善我國的環(huán)境行政指導(dǎo)制度

健全運(yùn)用環(huán)境行政指導(dǎo)的利益誘導(dǎo)機(jī)制行政相對人可能會因?yàn)閷φ男湃位蛘咦陨憝h(huán)境責(zé)任意識的提高，而接受政府的指導(dǎo)，但是多數(shù)時候，相對人的選擇究竟是否利于環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，取決于對其自身利益的考慮，即環(huán)境行政主體的指導(dǎo)行為在有利于環(huán)境利益的同時能夠給予相對人自身利益以保障，此時他才會接受。環(huán)境行政指導(dǎo)之所以能夠有效地發(fā)揮作用，與利益誘導(dǎo)密切相關(guān)，利益誘導(dǎo)機(jī)制是環(huán)境行政指導(dǎo)能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

環(huán)境行政指導(dǎo)的利益誘導(dǎo)機(jī)制主要包括獎勵和提供技術(shù)、信息兩種。獎勵是環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過給予行政相對人一定的物質(zhì)和精神鼓勵，引導(dǎo)行政相對人從事有助于環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理目標(biāo)的行為。提供技術(shù)、信息是一種不直接給予利益的誘導(dǎo)機(jī)制。相對人可能獲得的利益并非由環(huán)境行政主體直接提供，他們之所以能從指導(dǎo)中獲得利益，必須由自己以一定的行為去主動爭取，環(huán)境行政指導(dǎo)只是為相對人獲得利益提供一定的條件而己。

4.2 加強(qiáng)環(huán)境行政指導(dǎo)的程序法制建設(shè)，保障相對人的合法權(quán)益[BT)]

首先，環(huán)境行政主體在實(shí)施行政指導(dǎo)之前應(yīng)當(dāng)鼓勵相對人參與決策。行政機(jī)關(guān)可以通過調(diào)研的方式盡可能的為行政指導(dǎo)相對人提供參與行政決策的機(jī)會。只有為相對方提供了參加決策的機(jī)會，才能切實(shí)保障相對方的合法權(quán)益被充分考慮，才能有效地保障其權(quán)益。其次，行政機(jī)關(guān)在作出一項(xiàng)行政指導(dǎo)之前，應(yīng)當(dāng)告知相對人作出該指導(dǎo)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，說明行政機(jī)關(guān)實(shí)施該項(xiàng)指導(dǎo)的事實(shí)和理由。

4.3 完善環(huán)境行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度

環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出錯誤的行政指導(dǎo)給環(huán)境行政相對人帶來損害的，相對方可以通過以下途徑尋求救濟(jì)：

首先，可以選擇環(huán)境行政復(fù)議。環(huán)境行政復(fù)議是指法律規(guī)定的行政主體根據(jù)行政相對人的申請，依照法定程序?qū)σ馉幾h的具體環(huán)境行政行為進(jìn)行審查并做出相應(yīng)復(fù)議決定的活動。由于當(dāng)前的行政訴訟法將行政指導(dǎo)行為排除在了起訴范圍之外，所以試圖通過訴訟途徑來得到救濟(jì)的可能性很小。而行政復(fù)議并不禁止，且較之行政訴訟程序更加簡便，可以縮短爭議的解決時間，減少法律資源的不必要浪費(fèi)。

其次，可以要求環(huán)境行政賠償。環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法做出行政指導(dǎo)行為，同樣亦是一種具體行政行為。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，相對人可以申請行政賠償。建立環(huán)境行政指導(dǎo)的行政賠償制度，對保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，改進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作，提高環(huán)境行政指導(dǎo)水平有重要的推動作用。

最后，還可以選擇其他的救濟(jì)途徑。為了充分保護(hù)相對人的合法權(quán)益，相對人因環(huán)境行政主體實(shí)施環(huán)境行政指導(dǎo)導(dǎo)致其合法權(quán)益的損害后，除了通過行政復(fù)議、行政賠償?shù)确绞将@得救濟(jì)以外，還應(yīng)該允許相對人通過行政補(bǔ)償、信訪等方式尋求救濟(jì)。

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